美国海洋灾害应急管理制度研究
张 慧
中国海洋大学法学院，山东 青岛 266100
摘 要 ：美国对灾害的应急管理已经形成了一套综合且易操作的体系，从灾前的预警、准备，到灾难发生时的响应救援，灾后的恢复重建都有章可循。本文主要介绍了美国的应急立法的进程，以及负责应急管理的机构和体系，我国的应急管理也需吸取美国应急管理的经验，加强灾前的预警工作，建立长期稳定的灾害指挥机构，对公众进行防灾减灾教育，提高人们灾害应急能力，完善相关立法，减少灾害所造成的人员和财产的损失。
关键词 ：海洋灾害应急管理；联邦紧急事务管理局；国家突发事件管理系统
美国作为海岸线长度世界排名第九的国家，三面环海加之大气环流的作用，丰沛水汽涌入大陆，容易形成飓风，美国的海洋灾害以飓风为主。2016年的“马修”飓风给美国带来的损害远低于海地，除了飓风经过美国时风速已经有所降低外还得益于美国较为健全的海洋灾害应急系统。
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一、美国灾害应急的立法现状
1803年-1950年，无固定法规指导灾害的应急管理。美国的灾害应急立法的产生可以追溯到1803年的“国会法案”，该法案向大火之后的新罕布什尔州的城镇提供了援助。1947年杜鲁门总统签署了《国家安全法》，几经修订，沿用至今。1950年之前，美国针对不同灾害进行单独立法并没有一部关于救灾的全面立法，根据每个重大灾难的不同情况为其提供用于救灾和灾后重建的联邦资金。这些法规的稳定性较差，对灾害救援的指导也不够及时高效。
1950年-2001年，立法主要着眼于自然灾害的应急管。1950年，美国国会通过了《联邦灾害救援法案》，该法案是美国第一部应对突发事件有关的法律，重点强调对突发事件的反应与应对[1]。1966年美国国会又通过了《联邦灾害救援法案》(1996年修订案)，将联邦政府的职能拓展至灾后重建的领域。1968年，美国通过了针对洪水灾害的专项救灾法案《全国洪水保险法》，强制推行洪水保险计划，在保护洪水频发地区财产安全的同时，也减轻了联邦政府灾后重建恢复中所承担的巨大经济压力[2]。1974年在修改1970年颁布的《灾难救助法》的基础上通过了《斯坦福法案》，该法案将突发事件分为两个级别：紧急情况和重大灾难。1988年国会对1974年的《斯坦福法案》进行修订，大体形成了美国目前的灾难应急体系。1976年的《全国紧急状态法》是美国最重要的应对紧急状态的法律之一，其内容较为全面和详实，对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态期间的权利均有规定。该法案出台后，美国基本形成了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《灾难救助和紧急援助法》为核心的应急法律体系[3]。1977年《国家地震灾害减轻法》为全国提供了一个统一的地震减灾规划，可以协调联邦政府和州政府的救灾减灾工作，提高了信息可靠性，避免救灾工作的重复，1990年对在对该法进行大幅度修改的基础上制定了《国家地震灾害减轻计划法》。1992年制定的《联邦应急计划》是对斯坦福减灾和危机处理法案的具体执行。
“911”事件后，重心向防范恐怖主义等人为灾害倾斜2001年“911”事件发生后，美国的应急相关立法十分重视人为灾害尤其是对恐怖主义突发事件的防御和应对。在自然灾害的应对方面，2005年颁布了《后卡特里娜应急管理改革法案》，2013年通过了《桑迪恢复和改善法案》。
二、美国灾害应急管理体系
(一)负责灾害应急管理的机构
其实，梁诚用刀插中的不过是美娟藏在胸前的血包，梁诚故意让凌薇确认美娟的死，美娟不过是屏住气息便吓得这位富家小姐失魂落魄。最后，梁诚将美娟拖到浴室，开始大力剁着买来的几十斤猪肉，最后将碎肉冲进马桶。
(二)国家突发事件管理系统(NIMS)
2003美国建立了国家突发事件管理系统。国家突发事件管理系统具有系统性和主动性，可以在灾害或紧急事件发生时指导各级政府、非政府组织和私营部门和机构无缝合作。国家突发事件管理系统的管辖范围非常广泛，目的就是要减轻生命和财产的损失以及降低对环境的危害，其管理结构基于三个关键系统：事件指挥系统、多功能协调系统、公共信息系统。该系统为处理各类型的紧急事件提供了一个综合性的应对框架，在该系统指导的指导下，各部门、机构、民众等主体密切合作、共同应对紧急状况和突发事件。
“911”后改革的首要目的是防止恐怖袭击的再度发生，却导致了自然灾害防灾领域得不到应有的资金、项目和人员的支持，合理的指导思想得不到有效的实施[5]。针对在应对卡特里娜飓风中所表现出的不足，美国通过了《后卡特里娜应急管理改革法》，完善了应急体制。该法案明确规定了联邦紧急事务管理局使命及其局长的任命条件、权限和责任，防止因局长个人能力不足而导致灾害风险扩大。该法案对“斯坦福法案”进行了一些修订，扩大对灾害的定义。总统发生灾难性事件或其他紧急情况时可以设立长期恢复办公室，确保联邦资金用于灾害或其他紧急情况的后续恢复工作。国土安全部部长可以指定整个部门的工作人员组建一个“浪涌能力部队”，可以迅速在灾难性事件中扩充联邦紧急事务管理局与其他联邦机构的工作人员，以帮助开展应急响应和恢复工作。
(三)国家应急响应框架(NRF)
2005年卡特琳娜飓风造成了近两千人死亡，经济损失达750亿美元。巨大的损失一定程度上由于美国应急体系上的不完善造成的，发布预警后，避险措施不具有强制性，应急行动效率低。救灾程序复杂也是延误救灾时机的原因之一，联邦紧急事务管理署并入国土安全部后，发生紧急事故后需要先向国土安全部部长回报，再由部长向总统报告，由总统调动军队，进行赈灾。在总统宣布重大灾难之前，联邦紧急事务管理局不能采取行动。
美国国土安全部是联邦政府应急事务管理的最高机构，其下属的联邦紧急事务管理局是负责突发事件应急管理的专门机构。“911”事件发生后，美国对本国的国家安全管理进行了深刻的反思，为更好的对抗恐怖主义，颁布了《2002年国土安全法》，宣布成立国土安全部。国土安全部的职能主要是防止恐怖事件的再次发生，建立一个全面的国土安全危机管理系统。应急事务的管理是美国国土安全部工作的一部分，具有相当重要的地位。应急事务的主要执行机构是联邦紧急事务管理局，联邦紧急事务管理局整合了全美国防灾救灾行政体系，将灾害的管理当成国家行政的日常工作，而不再是以往灾难发生后才进行救灾减灾的工作。联邦紧急事务管理局成立于1979年，“911”事件后，联邦紧急事务管理局被并入国土安全部，此后联邦紧急事务管理局还需要负责反恐怖主义和其他人为突发事件。其使命是协调官方和民间救灾力量，统筹整个国家的公民，组织等建立，维持和提高整个国家应对灾害和减轻灾害所造成损失的能力，指导全国的灾害减除，预防，应对和恢复四个方面的应急工作。目的是为国家和地方政府提供有序和系统的联邦自然灾害援助手段[4]。
三、针对海洋灾害的立法
2005年的卡特里娜飓风给美国带来巨大损失，美国政府痛定思痛，在三年后制定了国家应急响应框架，增强了各级政府间的协调合作，提高了政府应对重灾的能力。国家应急响应框架明确了各救灾主体的责任和行动原则。省略了全国性事件的宣布程序，增加了国家的应急响应工作的灵活性。该框架的重要原则之一是统一指挥、统一行动，建立共同的优先事项和共识，制定单一的目标，实施共同的战略方针，大大提高了救灾工作的效率，防止灾害损失的扩大。
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首先要提高对应急准备工作的重视。海洋灾害发生后，救灾工作能及时有序的开展有赖于灾前应急准备工作。假设一些极端事件，围绕这一事件开展准备工作，以更高的目标为指导进行应急准备工作，提高整体的防灾减灾的水平，提前针对极端情况开展准备工作，可以防范于未然。
美国较早就有针对海岸带活动进行的立法，1972年美国制定出世界第一部《海岸带管理法》，其中包括了防洪、应对海岸侵蚀、土壤稳定性、气候和气象学的内容，是海洋灾害预防的法律依据之一。为了及时采取应对措施以减少海上溢油所造成的海洋生态损害，美国通过1990年的《油污法》建立了配套的船舶油污损害赔偿的相关制度及机制，也最先开展了海洋溢油生态补偿研究和实践，是目前世界上海洋生态补偿责任及其补偿金额要求最高的国家。该法是对因海上溢油所造成的海洋生态环境损害进行补救的法律依据。
四、完善我国海洋灾害应急管理工作的启示
2012年10月，飓风“桑迪”从美国西北部地区横扫至纽约州，导致美国100余人死亡，几千万人受灾，经济损失500亿美元以上。在此次灾害应急救援的过程中暴露出一些不足之处：例如，缺少对关键基础设施与重要资源的保护规划，民众的防灾避险意识差等[6]。针对这一灾难性事件，2013年美国国会立法提供补充拨款救灾方案，其目标是提高联邦紧急事务管理局提供灾害援助效率和质量。《桑迪恢复和改善法》包括灾后恢复、灾民援助、争议解决等细致规定，建立了一套公共援助计划的新程序。
其次，建设更完善的应急预警体系。预警的核心内容是启动响应行动，而目前大多预警还停留在警报阶段。一方面要提高我国的海洋灾害预报的水平；另一方面，海洋灾害的预警必须做出相应的制度化安排，预案中需要明确规定不同预警级别，参与部门和公众应该做出的不同反应。
再次，强化我国重大突发事件应急指挥机制建设美国海洋灾害应急制度中一大优势是有强有力的国家应急响应框架负责指挥协调中央到地方的应急工作。我国要想建立起较为完善的海洋灾害应急管理制度就必须着力建成制度化的重大突发事件应急管理指挥系统，从根本上提高应对巨灾和重大突发事件的应急处置能力。除此以外还要提高我国公众的应急能力。除建立完备的灾害应急制度外，提高公民的应灾能力也是关键，使公民在灾害发生时能逃生、自救、互救。需要加强公众的安全文化教育，定期举行灾害应急培训、演练。
观察组在此基础上人性化护理:(1)为患者营造良好的病房环境,保证环境感情整洁,减少家属探视保证患者睡眠充足;(2)针对患者的发病时间、病情状况进行沟通,向患者讲解关于疾病治疗的方法及注意事项,让患者清楚的了解疾病,并积极主动配合治疗;(3)与患者交流过程中,关注患者内心活动,引导其自行倾诉内心苦恼,疏导其消极情绪,放松身心;(4)以护士长为首的护理小组要定期对患者情况进行汇总,针对其中存在的问题及时护理,保证患者早日康复。
最后，要完善海洋灾害防治方面的立法我国还没有综合性的《海岸带管理法》，应尽快制定，统筹海陆管理，继续完善油污保险、油污损害赔偿基金制度，为我国的海洋灾害应急工作提供法律依据。
[ 参 考 文 献 ]
[1]马英杰.国内外海洋灾害防御法律法规研究天然灾害救助措施研究[R].青岛：中国海洋大学课题组，2016：197.
[2]陈毅.风险、责任与机制：责任政府化解群体性事件的机制研究[M].北京中央编译出版社，2013.47.
[3]翁磊.美国突发事件应急反应概况及启示[J].交通建设与管理，2010(2)：17.
[4]黄启祯.天然灾害救助措施研究[R].台北：行政院研究发展考核委员会，2001：125.
[5]王国民.9·11后美国的应急管理体制及在卡特琳娜飓风上的失败[D].北京：外交学院，2009.
[6]刘铁民，王永明.飓风“桑迪”应对的经验教训与启示[J].中国应急管理，2012(12)：12.
中图分类号 ：D
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379-(2019)10-0105-02
作者简介 ：张慧(1994-)，女，汉族，河南开封人，中国海洋大学法学院，2016级环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向：国际环境法。