我国政府信息资源管理的现状及完善——以美国联邦政府制度经验为参照，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,美国论文,信息资源论文,现状及论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2006)04-036-07
政府信息资源管理是指管理政府信息资源以完成政府机关任务和提高绩效的过程。①也即是在信息生命周期中，与政府信息相关的计划、预算、组织、指挥、培训和控制。②在理解政府信息资源管理时要注意：首先，政府信息资源管理的重点在于“管理”而不是“信息”，“它是将一般管理中的计划、预算、控制等方法运用到信息这一客体之上”，③在信息周期的每个阶段进行计划、预算、控制，确保政府信息活动能达成行政管理或服务的目标。其次，政府信息资源管理不同于政府信息管理。政府信息管理是从微观的层面上管理信息和信息活动；政府信息资源管理是从宏观的层面上，对信息及相关资源的集中控制。政府信息资源管理侧重于从法律、法规、政策、方针角度来规制信息活动及其资源的管理。
一、美国联邦政府的信息资源管理
（一）发展概况
美国联邦政府在世界范围内率先确立了现代信息资源管理(Modern Information Resource Management)的思想。从19世纪末到20世纪80年代初，美国不断加强政府信息资源管理研究，并制定了很多法律、法规，为信息资源管理提供指导和保障。为加强对政府记录的管理，国会先后成立了八个专业委员会，负责对联邦政府的记录管理情况进行调研并提出具体措施。④1942年制定了《联邦报告法》(Federal Repons Act)，控制文书数量，减少公民和其他组织的负担。1974年底建立联邦文书委员会，作为对公众信息收集负担不断增长的回应。该委员会在1977年报告中提出了770条减少联邦文书负担的建议。
根据联邦文书委员会建议，国会于1980年制定了《文书节减法》(Paperwork Reduction Act)。该法首次明确提出了“（政府）信息资源管理”概念，并以法律的形式建立了信息资源管理的核心制度。之后，联邦政府还于1993年和1998年分别颁布了《绩效评估法》(Government Performance and Results Act)和《政府文书剔除法》(Government Paperwork Elimination Act)，进一步完善了政府的信息资源管理的法律制度。此外，《电子信息自由法案》(The Electronic Freedom of Information Act)、《隐私法》(Privacy Act)、《消费者与投资者获取信息法》(the Consumer and Investor Access to Information Act)、《电子政务法》(The E-Government Act)和大量OMB发布的规则、政策分别从不同的角度和程度对信息管理相关问题做出规定，⑤从整体上构成了信息资源管理的法律基础和框架。
（二）信息资源管理的主要特点
1.严格规定信息资源管理的各个环节。信息管理的过程大致可以分为信息收集、加工、存储、传播、利用等步骤。信息收集是一切信息管理周期的开始，也是信息加工、存储、利用的基础。《文书节减法》对面向公众或特定对象（除了针对政府或其工作人员外）的信息收集进行了严格限制，包括审查程序、目的、时效等方面。根据不同情形，《文书节减法》将信息收集的审查程序分为普通审查程序与紧急程序。普通审查程序是信息收集的一般规定，紧急程序是信息收集的例外规定。为清楚地表明普通审查程序，以流程图示之：
《文书节减法》还规定了在加工、存储、利用、传播信息时必须遵守的规则。比如，发布新的重要的或终止现有的重要的信息产品和服务，必须事先适当地通知公众。⑥
2.政府的信息资源管理由统一机构协调。美国联邦的信息资源管理是在OMB领导与协调下工作的。《文书节减法》用专章介绍了OMB的职能，主要包括：强化、调整和监督联邦信息资源管理政策、原则、标准和方针的实施；指导和监督信息资源管理；审查和批准机关的信息收集要求；提升公众进入公共信息领域的机会；提供联邦政府雇员关于统计职能方面的培训机会等。联邦政府还在OMB下设立了OIRA，⑦以分担OMB的职责。
3.保障公众及有关机关参与信息资源管理。信息收集实质上构成了对回答者的负担。既然回答者被要求履行对信息收集回应的义务，则必须给予其了解、参与信息收集过程的机会。《文书节减法》规定机关在申请进行信息收集时，还要同与信息收集有关的公众或受影响机关协商，征求其意见，以评估信息收集的必要性、负担、效用等。
4.强调战略计划在信息资源管理中的作用。机构的战略计划是政府任务的规划书，可以改善政府任务的运行情况。政府信息资源管理是为完成政府工作任务而服务的，因而，信息资源的运用应该反映机构的战略计划，帮助机构完成其使命。根据OMB第130号文件的要求，政府机构应当制定长期的战略计划，以使信息技术的获取与运行能满足机构目标与工作过程的需要，并反映预算限制，据此确定预算需求；应当确保信息资源管理的运行和决定与组织的计划、预算、财务管理、人力资源管理、项目决定相统一。
5.由首席行政信息官负责本组织内的信息资源管理。⑧根据《文书节减法》的规定，联邦政府的每一机关首长必须任命一个首席信息官，其主要职责是确保机关敏捷、迅速、有效地实施信息政策和信息资源管理职能。首席信息官是政府机构首长的信息顾问，保证在首长决策时提供相关的信息；同时还是机构间信息沟通的桥梁，通过首席信息官，各机构对其他机构的信息管理情况有所了解，避免信息的重复收集；同时，该官员还是机构信息收集的初次评估者。首席信息官必须具备信息技术的专业知识，他不仅是信息技术的专家，还应当掌握相当的管理知识，以做到统筹兼顾、点面结合。
6.提高机关间信息资源的共享。《文书节减法》规定，主任应审查信息收集是否重复。如果相互间的披露并不违反有关法律，主任可指导一个机关与其他机关共同利用或者一个机关自身可以决定与其他机关共同利用收集来的信息。根据A-130号文件，联邦政府要致力于“制定促进机构之间信息技术共享的政策和方针”，一个机构为满足新的信息需求，应先通过机构间的信息资源共享来获得信息。为了进一步贯彻这一精神，还规定了一个特殊制度，即“指定中央收集机关进行信息收集”的制度。该制度是指为了获得两个或两个以上机关需要的信息，当此类信息需求可以由一个单独的收集机关就可以充分地服务，并且这种数据共享也不违反相关法律规定时，主任可以指定一个中央收集机关负责收集职责。
二、我国政府信息资源管理的不足
1.缺乏统一的、常设的管理协调机构。我国政府组织结构是纵向层级制和横向职能制交叉组成的二维模式，政府对信息资源并未作统一的管理，也没有设立相应的统一的管理机关。⑨当需要对跨部门的信息资源进行管理时，只能设立临时性的协调、管理机构。⑩因缺少统一、常设性的管理机构，我国政府的信息资源管理表现为缺少监督，缺乏协调，壁垒林立，没有统一标准，没有统一目标，也没有统一的政策及指导思想，管理相对混乱。
2.政府机关之间对信息资源缺乏流通与共享。在我国，不仅是信息的产生，而且其加工、存储、利用、传播都由不同机关实施；同时，政府信息资源管理缺乏统一的管理、协调机构，政府机关间的信息共享缺少正式渠道。此外，更有机关将自己获取的信息视为“秘密”，认为占有的信息越多越能凸现部门的重要性，独占信息不愿与其他机关共享。
由于这些因素的影响，我国政府的不同职能部门对信息无法共享或共享性很低，同一职能部门的不同地区、不同层级之间的信息共享不畅、低效；不同职能、不同地域、不同级别政府机关存在信息基础设施重复建设、信息技术攻关各自为阵的情况。信息重复收集、多处保存的现象时有发生，甚至还出现了不同机关公布的同一内容的信息数据完全不同的情况。信息及资源共享程度不高，必然造成信息管理成本增加，信息利用效能低下。(11)
3.信息收集、加工、存储、利用的规范性差。目前与信息资源管理相关的仅有《档案法》、《保密法》、《统计法》等少数法律。总体看，这些法律对相关信息管理的程序、期限、方式等方面的规定都比较简单；(12)尤其是实际工作中，信息管理人员多倾向于保密，因不公开就无须承担责任，若公开的话，则有可能要冒因公开不当而导致泄密的风险。(13)由于法律、法规缺位，行政机关对信息资源管理认识的缺乏以及行政机关工作经验的不足，导致现阶段我国的信息管理处于相对随意的状况。这种随意性在信息周期的每个环节都有所表现。例如，启动信息收集随意，而不论其是否必要；信息加工的程度完全取决于各机关的意愿，而不论公众的需求程度；信息存储的范围、方式取决于机关的存储条件，而不论信息的价值大小；信息利用的方法由各行政机关自由选择，而不论信息类别的差异。
4.信息资源管理的公众参与性不高。长期以来，在“官本位”思想的影响下，行政机关将信息资源管理视为其天然的权力，总认为政府信息资源管理是政府的垄断事务。在行政机关看来，公众只需对政府信息资源管理作被动的回应，而不需要对政府信息资源管理进行主动参与；有些行政机关的工作人员甚至认为，一旦让公众参与到信息资源管理中来，政府便丧失了在这方面的权威。再加上有关法规、政策也无明文规定要求公众参与信息资源管理，(14)公众的参与便无强制推动力。
三、建立及完善信息资源管理的相应制度
1.明确政府在信息资源管理中的职能。(1)提供政府决策依据。政府信息资源管理是政府诸多管理职能的一种，要义在于使政府信息处于一种有序流动和充分开发的状态，以便为政府更有效地决策提供依据，从而使政府各项职能的开展更符合现实情形或发展趋势。 (2)提供公众信息服务。根据现代公共行政的观念，为公众提供各种服务是政府职能未来发展的方向。而在信息社会中，信息服务是公众所迫切需要的一种服务内容，政府服务中必须包括对公众的信息服务。(15)
政府对公众提供信息服务，主要体现为：第一，规划和协调。政府针对国内公众信息的需求状况，有效制定出各种公共信息服务的规划，以指导公众信息服务，避免重复建设和资源浪费。第二，重大信息服务项目的投资与管理。企业由于资金或回报的限制，无法或不适宜投资进行一些重大信息服务项目的开发。由政府直接投资与管理这类信息服务项目，可以保证其正常运行。第三，法规、政策的制定与发布。为了规范公共信息服务业的发展，规范各级政府提供公共信息服务的行为，政府必须建立起相关的制度，制定与发布有关法规、政策。第四，基础研究、基础设施的提供。无论是发展信息技术、电子商务，还是发展电子产业，基础研究和基础设施都起着重要的作用。政府应主导基础研究、基础设施，推动整个信息业的发展。
2.定期制订信息战略计划。任何政府部门既然都不可能回避信息资源管理问题，就应该为信息资源管理作好长期规划，以支持本组织整体战略任务的完成。政府部门在制定本机关的信息战略计划时，都必须遵循可行性、科学性、整体协调性的基本准则。(16)
从内容上看，信息战略计划应该包括：(1)改善组织与项目绩效的信息资源的目标与手段。(2)信息战略计划的合理性。(3)对应用的信息资源管理过程的叙述。
3.改革现有的信息资源管理组织及体制。(1)合理设置信息资源的统一管理机构。该管理机构主要职责在于强化、调整和监督政府信息资源管理政策、原则、标准和方针的实施，强化和实施信息收集、储藏、处理、交流的一般标准；指导和监督其他行政机关传播信息和向公众开放信息，鼓励更多的共享、传播、和公共信息准入等。(2)建立完善的行政信息官(CIO)制度。行政信息官承担着全面管理信息资源的职责，在战略层次上统筹机构或组织的全部信息管理工作任务。具体说来，行政信息官应当承担以下职责：首先，制定本组织的信息活动规划。其次，为本组织其他部门的管理工作提供信息技术支持。再次，进行本组织信息的成本预测。最后，加强信息沟通与协调。(3)建立有效的信息资源管理体制。信息资源管理的具体执行职能归各政府部门自身，实行决策与执行分开。信息资源管理机构应当拥有对各行政部门的信息资源管理活动的决策、管理与协调权，对其他机关的信息资源管理工作进行全面指导、监督、评估。行政信息官作为每一行政机关的信息资源管理负责人，由行政机关的首长直接领导，可以防止其他部门对其工作的干扰，有利于减少管理层级；但每一行政机关的首长仍是本机关信息资源管理的最终管理者与决策者，行政信息官在管理本组织信息资源管理时主要起协调、咨询、初步审查的职能。
具体的管理体制模式（以中央直辖市为例）可参照下图：
4.完善公众信息收集制度。(1)要在信息收集中引入市场机制。政府履行收集公众信息的职责，并不意味着要由政府组织并亲自实施，可采取由政府委托商业信息机构进行信息收集的办法。这样既可以降低信息收集的成本，也可以提高信息收集的质量，还可以节约政府的精力。在对有关程序、方式、范围等做出规定的前提下，政府可以通过采取委托、承包、招投标等多种形式，将（非国家机密的）信息收集的具体工作交给商业信息机构完成。(2)规范政务基础信息的采集和应用，建设政府信息资源目录体系，(17)建立政府信息收集的审查程序。根据行政法治原理，凡是对公众增加负担的行政行为必须严格控制。过去，政府对公众收集信息时往往未经慎重考虑即做出决定，实际上该信息收集对行政机关实施职能可能并不十分必要，或是由其它方法也可获得同样信息，这无形中就增加了公众的负担。严格控制行政机关收集公众信息，就必须对这种行为进行事前的审查与监督。
审查与监督必须遵守以下步骤：A.申请。由需要收集信息的机关向信息资源管理机构进行申请。B.审查。审查该信息收集是否为实现机关职能所必需，收集申请是否符合形式，收集机关是否向信息收集对象通知相关情况，是否经过通知、公众评议等。C.最终决定。信息资源管理机构根据实际情况，对申请收集信息的工作进行审查，决定是否批准。只有在批准的情况下，行政机关的信息收集才有效。为适应行政管理的需要，可设置一个紧急程序，其程序较之以上的审查程序相对简单。D.切实保护公众在信息收集中的利益。
5.加强对政府信息资源的开发、利用。(1)形成市场机制下的政府信息资源开发、利用模式。对政府信息进行分类，确立不同的政府信息管理方式。第一类，是涉及国家安全、经济安全、社会安全的军事、外交等信息。这些信息必须完全由政府进行封闭式管理，由政府加以保密。第二类，是不属于国家机密的公共信息。这些信息与公众的生活密切相关，且不适宜于完全由市场运作，比如政府的法律、政策信息、公共灾害的防治信息。这类信息应由政府组织开发、利用，并免费提供给公众。第三类，是商业信息，这类信息不是大部分社会公众需要的，只是特定个人或企业所需要的，而且常能带来直接的经济利益。可以允许商业信息机构在公众信息的基础上开展增值服务，并收取一定费用，而政府可以完全退出对此领域信息的开发、利用，只作宏观调控。(2)做好信息资源的深度开发。政府对信息资源的开发，不能只限于对数据的简单罗列、统计和发布。政府应对社会经济统计、市场调查等信息进行深层次的分析，对未来经济、社会和政治发展等予以预测，发挥对企业和公众的指导作用，为有关单位和个人引进项目资金、开展商品贸易、参与全球竞争等提供有价值的信息。同时，还要对政府信息进行筛选和组织，建设具有本地或本部门特色的政府信息数据库。(3)深化政府部门电子业务系统建设，整合电子政务网络，建设政府信息资源交换体系。尤其是要围绕公安、财政、金融、税收、工商、海关、国资监管、质检、食品药品安全等关键业务，统筹规划，有序推进相关业务系统之间、中央与地方之间的信息共享，促进部门间的业务协同，(18)提高网络化的政府公共服务能力。
6.制定相关法律、法规，将政府信息资源管理规范化。政府信息资源管理涉及政府管理的诸多方面，因此，必须对其进行统一规范，阐明目的，厘清概念，明确程序，确定标准，强化责任。政府信息资源管理的立法应包括下列内容：(1)政府信息资源管理的目的。(2)政府信息资源管理的管理体制。(3)政府信息资源管理的具体程序。(4)信息资源管理的评估。(5)行政机关在政府信息资源管理中的责任以及违反义务所应承担的相应后果等。
注释：
①Paperwork Reduction Act of 1995.
②OMB Circular NO.A-130.
③谢阳群：《美国联邦政府的信息资源管理》，载《国外社会科学》2001年第5期。
④谢阳群：《美国联邦政府的信息资源管理》，载《国外社会科学》2001年第5期。
⑤OMB是Office of Management and Budget的简称，译作管理与预算办公室。
⑥OMB Circular NO.A-130.
⑦Office of Information and Regulatory Affairs，译作信息事务与规制办公室，简称OIRA。
⑧《文书节减法》中称作Chief Information Officer，简称CIO。
⑨各地的信息产业局、信息化委员会主要职能是推动信息产业发展，制定信息产业政策，很少涉及政府自身的信息资源管理；即使涉及信息资源管理的职能，语焉不详，未明确其管理职能，或有明确其职能，却以指导为主，管理缺位。故信息产业局或信息化委员会并不是真正的统一管理信息资源的机关。
⑩作为我国电子政府一期重点工程的“金宏工程”（宏观经济管理信息系统），就是由国家发展与改革委员会牵头，财政部、商务部等多个行政部门共同承担，由项目协调领导小组来负责日常工作的领导，而没有一个常设的、正式的管理机构对该工程进行管理。
(11)据统计，2003年我国建成的信息库达1200个，占世界数据库总量的1/6，但数据库容量仅占世界数据库总容量的1%，占世界信息资源总价值的0.1%。转引自王文亮：《试论我国政府部门信息资源开发和利用的对策及问题》，载《秘书》2003年第5期。
(12)《统计法》对于统计审查的标准、程序未作规定；《档案法》侧重规定归档后的文件管理，对归档前的保存等程序未作规定，对档案利用的规定也不利于有效公开档案。如《档案法》第19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”。即使非保密档案，未满30年原则上不予开放。《保密法》仅涉及国家机密管理，其它如个人隐私或商业秘密，却没有相关立法做出规定。
(13)胡凌秋：《政府信息公开与档案信息资源利用》，载《浙江档案》2004年第7期。
(14)目前，已有少数地方政府在有关法规或规章中规定公众参与是信息资源管理的必要程序。例如，《广州市政府信息公开规定》第19条规定：“涉及个人或组织的重大利益，或者有重大社会影响的事项在正式决定前，实行预公开制度，决定部门应当将拟决定的方案和理由向社会公布，在充分听取意见后进行调整，再作出决定。”
(15)详见王永奎、袁伦渠：《政府在公共信息服务中的定位》，载《技术经济》2003年第8期。
(16)张景学、王庭芳：《信息管理——组织者的数字魔方》，军事科学出版社2003年版，第102页。
(17)中共中央办公厅、国务院办公厅：《2006-2020国家信息化发展战略》，五（三）“电子政务行动计划”，新华网http://news.xinhuanet.com 2006/05/08。
(18)中共中央办公厅、国务院办公厅：《2006-2020国家信息化发展战略》，四（二）“推行电子政务”，新华网http://news.xinhuanet.com 2006/05/08。
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