《旅游法》对旅游景区治理模式变革的影响研究，本文主要内容关键词为：旅游景区论文,模式论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2013年10月1日，《旅游法》正式实施。《旅游法》的实施对旅游市场秩序的规范和调整起到了显著的作用。旅游市场出现结构性分流，团队旅游出游人数出现下降，但散客出游人数却急速增长。这在改变游客出游规模和出游方式的同时，给旅游景区的经营管理也带来剧烈挑战。作为旅游者旅游活动的主要承接者，旅游景区在容量管理上要符合《旅游法》的规定，由此带来的市场调整对旅游景区也产生了间接但全面的影响。《旅游法》第四十二条对景区的开放条件进行了规定，第四十三至第四十九条是对旅游经营方面的规定，涉及门票管理、经营准则、经营许可与连带责任等方面。第六章是对整个旅游活动中旅游安全方面的规定。这必然使得我国旅游景区需要符合《旅游法》的规范，并以此进行全面而深入的治理体制的变革。 一、旅游景区治理模式研究 (一)旅游景区治理相关概念辨析 旅游景区治理是联系旅游景区各相关利益主体的一系列制度安排和结构关系网络；旅游景区经营是对景区资源及其他构成要素的操作和控制，执行内部制度的过程；旅游景区管理则是在既定的治理模式下为实现目标而采取的行动，是景区内部的一种制度安排[1]7-9。 (二)旅游景区治理模式研究现状 旅游景区治理模式是指一套有关旅游景区的制度安排，用来支配相关主体，包括政府监督部门、景区投资者、景区管理人员、社区居民甚至后代的关系，并从该模式中实现经济、社会和生态效益或其中的某方面的效益[2]。目前我国关于景区治理模式的研究主要集中在两个方面：一是景区治理模式的比较研究，二是景区治理模式的变革研究。 景区治理模式的比较研究主要是为景区选择最佳的治理模式提供参考。吴三忙(2003)从交易成本节约的视角对我国景区的几种治理模式进行比较，认为采用由某一社会资本进行长期垄断经营是当前景区的最佳治理模式[3]。郭亚军(2004)比较分析了我国现有的五种景区治理模式，提出对景区按资源评价的等级分级治理的思路[4]。薛海霞(2009)[5]、董芳(2009)[6]也提出了对旅游景区进行分级治理的模式。吕臣(2009)通过对行政管理模式和共同治理模式进行比较，提出了旅游景区治理的固定合约和分成合约模式[7]。淳秋红(2011)采用双矩阵评价模型对公共景区四种产权管理模式从横向与纵向进行了比较分析[8]。许孝媛(2012)通过比较国内外旅游景区开发经营的模式，对旅游景区成功运营的因素进行了总结[9]。 景区治理模式的变革是景区治理实践和研究的重要任务。谭华云(2006)从利益主体、协作机制、利益整合3个方面对凤凰城景区的治理现状进行了分析，提出政府继续主导、社会组织监督、居民社区参与的多中心治理路径[10]。庞婷(2009)以四川邛崃天台山为例，运用制度变迁理论和产权理论对风景名胜区的治理模式进行了实证研究[11]。张勇(2010)以宋都水系工程为例，通过对治理现状条件的SWOT分析，探索了文物型景区的最佳治理模式[12]。 部分文献基于利益相关者理论、公司治理理论和委托代理理论等理论方法，针对景区发展中遇到的现实问题，对现有的治理模式进行优化变革。陈芳(2006)采用多中心理论和方法构建了政府、市场和社会三维协同的景区治理新模式[13]。阎友兵(2007)[14]、肖瑶(2007)[15]以公司治理结构为参考、利益相关者治理为指导，提出了旅游景区利益相关者共同治理的经济型治理模式。杨静(2008)认为旅游景区利益相关者共同治理模式的实现要从完善模式内部治理结构和优化模式外部治理环境两方面进行[1]44-48。刘肖梅(2012)在“一小时旅游经济圈”的战略背景下，对旅游景区的纵向和横向治理模式进行了创新研究[16]。 可见，旅游景区治理模式是一个传统但较受重视的研究领域。但是，旅游景区治理与法制规范之间的关系探讨并未引起足够重视。事实上，严格而有效的依托法律法规来创新旅游景区的治理体系，对于推动旅游景区的可持续发展具有重要作用。特别在《旅游法》实施的宏观战略背景下，有效利用《旅游法》建构起的全新的旅游产业格局，推动旅游景区治理体系的变革创新，具有重要的时代意义。 二、《旅游法》对旅游景区治理模式的影响 (一)对景区旅游资源管理的影响 旅游资源是景区的核心吸引力所在，景区旅游资源管理的任务是对旅游资源的文化价值、游憩价值等进行开发，并对旅游资源进行保护，使景区能够可持续发展。“国家鼓励各类市场主体在有效保护旅游资源的前提下，依法合理利用旅游资源”(第四条)，保护和利用旅游资源是《旅游法》立法目的之一。《旅游法》第二十一条规定“旅游发展规划应当包括旅游资源保护和开发的要求和措施，对自然资源和人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，符合资源、生态保护和文物安全的要求”。同时，除对旅游资源的开发保护规定外，还强调“有关主管部门应当加强对资源保护和旅游利用状况的监督检查”，这就要求景区的资源管理必须加强对资源开发的监督管理。 (二)对景区环境管理的影响 良好的生态环境是构成景区吸引力的重要因素，更是旅游景区可持续发展的基础。但是，伴随旅游业的快速发展，景区的环境问题也日益凸显，主要表现在水景污染、大气污染、建筑污染与建设性破坏、超容量接待和人为环境破坏[17]。建筑污染与建设性破坏、超容量接待等问题，属于景区的管理弊端；人为环境破坏既有部分游客自身素质的原因，也有景区解说教育系统、环卫设施建设等方面的不足。景区在环境管理过程中，应该坚持可持续发展原则，按照景区发展规划中的环境保护专项规划严格执行。因此，《旅游法》第二十一条规定旅游资源的开发应当“尊重和维护当地传统文化和习俗，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性，并考虑军事设施保护的需要”，景区建筑的建设应与景区的自然、原始风貌以及历史文化的传统特色保持一致。关于超容量接待的问题，《旅游法》第四十五条规定：“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量”。景区应当建立旅游环境容量体系，确定景区环境的合理容量和极限容量，由景区管理机构负责门票的管理，从而有依据的对游客的数量进行控制。在景区管理方面，可以通过建立旅游警示标志、合理规划环卫设施的布局、景区工作人员、导游以身作则等方面，示范引导游客保护环境的行为。 (三)对景区接待服务设施管理的影响 接待服务设施是景区发展的基础要素和开展正常经营活动的先决条件。景区的接待服务设施涵盖旅游的六要素，包括餐饮服务设施、住宿服务设施、行游服务设施和购物、娱乐服务设施。目前景区的接待设施部分是由景区直接管理，另一部分是由城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，还有一部分是经营主体授权经营。《旅游法》第五十四条指出，“景区、住宿经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的，应当对实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任”，为规范接待服务主体的经营行为，应当设立经营准入制度，对经营主体进行审核，把接待服务设施的管理纳入景区的日常管理工作当中。对餐饮服务设施和住宿设施加强规范管理，采取不定期抽查，建立星级评定和年度复核制度；加强对娱乐设施的安全管理，行游设施要定期维护和保养，消除事故隐患；对购物产品的价格进行监管，拓展旅游商品的文化内涵。 (四)对景区游客引导管理的影响 大众旅游时代的到来，游客数量猛增，部分游客存在着不文明行为，对游客行为的引导和管理也就显得尤为必要。对游客引导管理主要包括景区游览线路的设计和游客行为的引导。“景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，旅游者数量可能达到最大承载量时，景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施”(第四十五条)。景区外游客进入景区的疏导由政府管理，景区负责内部游客的疏散、分流，景区的游览路径以环形线路为主，小区域景点和吸引物较集中的小地域单元可以更多地采用闭环状线路，各景点之间则考虑节点状线路，在景区和接待设施入口处对游客进行排队管理。景区的交通导引系统对游客进入景区和在景区内部行游的集散发挥着重要的导向作用，有效的解说系统也是景区的管理工具，可以减少因大量游客涌入对资源和环境的破坏，并提高游客的服务体验。 (五)对景区收入管理的影响 旅游景区营业收入是旅游景区在经营活动中由于提供劳务或销售商品等取得的收入，包括接待游客所取得的门票、餐饮、商品出售及其他服务项目所取得的收入等[17]。门票、餐饮和旅游商品收入属于景区的主营业务收入，在景区收入中占有较大的比重。据新华网报道，门票当下仍然是旅游景点的主要营业收入来源，以峨眉山为例，其半年报显示，上半年游山门票收入达到1.46亿元，其毛利率高达41.05%，而宾馆客房、餐饮、旅行社、广告及商品收入的毛利率全都在30%以下，其中旅行社收入毛利率仅有2.86%①。我国旅游景区在旅游购物、特许经营、接待服务设施等方面收入存在的严重不足，表明景区的现有收入体系难以持续发展[18]。 《旅游法》第四十三、第四十四条对景区门票价格和景区游览项目的收费进行了规定，“景区门票及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价。景区提高门票价格需提前6个月公布，并需要征求旅游者、经营者和有关方面的意见”，并说明了景区降低价格和取消收费的情况。这对收入结构单一的景区是个挑战，景区不太可能单纯依靠门票收入来改善经营状况，景区的收入结构亟需变革。除去传统的旅游要素收入，还可以通过特许经营、场地租赁等方式增加景区的收入。政府也应该对一些公益性景区采取财政扶持，改善景区的收入结构。 (六)对景区安全管理的影响 《旅游法》第六章是专门关于旅游安全方面的规定，足见旅游安全的重要性。旅游安全伴随旅游活动的始终，涵盖旅游六要素。第七十九条规定：“旅游经营者应当具备相应的安全生产条件，制定旅游者安全保护制度和应急预案；对直接为旅游者提供服务的从业人员开展经常性应急救助技能培训，对提供的产品和服务进行安全监测；对旅游者采取相应的安全保障措施”。当“突发事件或者旅游安全事故发生后，应当立即采取必要的救助和处置措施，依法履行报告义务，并对旅游者作出妥善安排”(第八十一条)。 目前，景区管理委员会下都设有景区安全管理机构，负责景区的日常安全管理工作。但是可能由于景区管理部门或旅游者对旅游安全的主观认识、重视程度不够，旅游安全问题时有发生，采取的安全工作方式通常是事后处理。针对这种情况，有学者提出设立直属于景区管委会的专门性安全管理机构，采用由景区安全预警系统、景区安全控制系统和景区安全保障系统组成的以防为主、防、控、管结合的景区安全管理模式[19]，设立专业的救援结构。《旅游法》第四十七条对高风险旅游项目进行了规定，结合《旅游法》第五十四条关于旅游经营者承担连带责任的规定，景区有必要对常见的或特殊的问题进行专项安全管理，比如景区服务设施安全管理、景区治安管理。
