做实基本养老保险个人账户的理论与实践，本文主要内容关键词为：个人账户论文,基本养老保险论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号），进一步明确了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式。根据中共中央和国务院的指示精神，各地陆续建立了基于个人缴费的基本养老保险个人账户制度。在实际执行中，由于转制成本没有得到及时足额补偿等原因，本该积累的个人账户基金在当期被支付，出现了基本养老保险个人账户“空账”运行的现象，部分积累制的基本养老保险制度设计初衷未能实现。
做实基本养老保险个人账户的目的，是把“空账”变成“实账”，实现个人缴费完全积累。根据现行政策规定，基本养老保险个人账户的权益归参保个人所有，职工在跨统筹地区调动时，其个人账户储存额应随之划转；参保人死亡后，其个人账户基金余额中的个人缴费部分由受益人按规定继承。做实基本养老保险个人账户就是将参保个人的个人账户变成一个“实账户”，而非“名义账户”，统筹账户不再占用个人账户基金，做到“账实相符”和“账钱对应”。目前我国各地在做实基本养老保险个人账户方面积累了不少成功经验，同时也还存在不少突出问题，本文将对此进行系统梳理，并提出一些对策建议。
一、做实基本养老保险个人账户的必要性和可能性
1.做实基本养老保险个人账户是“统账结合”养老保险制度的内在要求。如果统筹账户继续占用个人账户基金，势必持续存在“空账”运行，部分积累制便成了现收现付制，不但违背了改革的初衷，也弱化了个人账户的养老功能，存在较大的“空账”风险。同时，我国基本养老保险基金滚存结余自1998年以来大致以每年30％左右的速度递增，而这部分结余从理论上讲主要应当是个人账户积累的基金。如果不做实个人账户，又有这么多的基金积累，必然违背“统账结合”养老保险制度的内在要求。为此，做实基本养老保险个人账户势在必行。
2.做实基本养老保险个人账户是“存钱防老”和化解经济波动风险的需要。如果基本养老保险个人账户中有足够的资金积累，老龄化最严重的年份就不一定是养老基金支付压力最大的年份，老龄化对养老保险基金支付压力的影响将会降到一个较低的区间。从另一个角度看，由于财政承担基本养老金支付的兜底责任，如果通过做实基本养老保险个人账户而化解了养老金支付压力，也相应减少了财政资金的未来支付风险。财政之所以应出资弥补养老基金历史缺口，进而做实基本养老保险个人账户，也是保证财政自身持续支付能力的需要。
3.做实基本养老保险个人账户是保障参保人员权益的需要。通过做实基本养老保险个人账户和适度地运营增值，有利于提升养老保险制度的抗风险能力。如果一直是“统账不分”的空账态势，容易弱化保障功能，不利于形成养老保险的可持续发展机制。尽管在做实基本养老保险个人账户进程中，可能会出现近期的支付紧张，但远期支付将能够从容应对，“做实”与“发放”之间并不存在绝对的对立。因此从长远来看，做实个人账户有利于养老金的安全发放和保障参保人员的养老权益。
4.做实基本养老保险个人账户具有经济可行性。初步测算结果表明：如果自1990年开始做实基本养老保险个人账户，全国大概需要10000亿元的资金予以补充；如果自1998年开始做实基本养老保险个人账户，全国大概需要9200亿元左右的资金予以补充；如果自2001年开始做实基本养老保险个人账户，全国大概需要7900亿元左右的资金予以补充；如果自2006年开始做实基本养老保险个人账户，全国大概需要3400亿元的资金予以补充。这样的补充资金额度，不会对财政运行带来不利影响。
二、做实基本养老保险个人账户的争论性问题
1.为什么说做实基本养老保险个人账户应当是“个账”上做实，而不应当是总量上的储备？做实个人账户必须做实到人，不能仅仅是总额上的储备。因为做实个人账户对应的是人，不能仅仅是总额上存一笔钱。因为个人账户中的基金需要投资运营实现增值，并且是用来给退休人员个人发放养老待遇用的，故必须做实到人。反之，将搞不清哪些职工的个人账户全部做实了，哪些职工的个人账户仅仅部分做实了，哪些职工的个人账户一点也没有做实，不利于统筹基金和个人账户基金合理分摊个人账户待遇。医此，不能认为仅仅将某个地区的个人账户总额大致做实并储备起来就万事大吉了，务必做实到所限定范围的“每一个参保个人”，并要用做实后的个人账户基金支付已经做实个人账户退休人员的个人账户养老金待遇。
2.为什么说基本养老保险个人账户基金不能与企业年金基金合并在一起？个人账户基金是基本养老保险基金的组成部分，是国家强制推行的基本养老保险制度的范畴，具有普遍性。企业年金是补充养老保险制度的表现形式，经营状况良好的企业和职工可以自愿参加企业年金制度，具有选择性。一个是基本制度，一个是补充制度；一个是普遍推行的制度，一个是自愿选择的制度。显然，个人账户基金与企业年金基金根本不是一个层面上的概念，将二者合并在一起的任何提法都是需要慎重推敲的。
3.为什么说个人账户基金不同于一般意义上的储备基金？做实后的基本养老保险个人账户基金要为本人退休后所使用，每个参保人账户上的本息存储额必须及时记清、记准、记实；如果个人账户的本息储存额记录不清、不准、不实，退休金就难以准确计发，个人账户基金转移也存在困难。因此，个人账户基金是在职时缴纳、退休后每位参保人员“对号入座”使用的基金，必须“做实到人”，是“个账”性质的基金。与个人账户基金的性质不同，全国社会保障理事会所经管的基金，是主要来自财政拨款、国有股减持的用来防范养老风险的储备基金，仅仅需要在总额上做实，是“总账”性质的基金。该基金可能在未来需要填补养老保险基金缺口，也可能一直不需要动用这笔基金去填补缺口。正是由于个人账户基金不同于一般意义上的储备基金，现行的将全国社保理事会基金与做实后的个人账户基金混淆在一起的做法也是不妥的。
4.为什么说个人账户做实不应当影响社会统筹与个人账户相结合制度的互济性？我国实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累制度，统筹基金和个人账户基金构成了制度的有机整体，制度的目标是实现基于基本保障意义上的老有所养。按照社会统筹与个人账户结合的基本精神，统筹基金互助共济，体现公平；个人账户基金完全积累，体现效率。因做实基本养老保险个人账户而弱化制度的互济性，在理论上是讲不通的。个人账户中的个人缴费部分余额可以继承，体现了个人账户中个人缴费的私有性和制度激励性，不应当因此弱化制度的互济性。统账结合的优势就在于将激励性与共济性的结合，体现了社会保障向弱势群体倾斜的基本思想。社会保险之所以是社会保险，就在于社会保险具有福利性、再分配性、代际互济性和青睐弱者的公平性。如果将这些特性磨掉，社会保险与商业保险便无两样。何况在商业保险中就存在长寿者得利和终生支付的制度理念，社会保险又怎能违背这些理念呢？
5.为什么说个人账户基金的权益归个人所有？个人账户主要为个人缴费所形成，本来就应当是实的，不存在是由财政出资做实的问题，尤其在8％规模的个人账户完全由个人缴费形成的情况下更是如此。财政之所以应当出资，是因为要弥补因转制成本产生的养老基金缺口。由于转制成本未有得到及时弥补，只能用本该积累的个人账户资金予以弥补，由此产生个人账户“空账”。表面看来，是财政出资做实了“空账”，实质上是在弥补因转制成本不到位产生的养老基金缺口。因此，不存在财政出资做实个人账户问题，也不存在做实后的个人账户基金归财政所有问题，更不存在因做实个人账户而改变账户基金归个人所有的问题。因此，不论是通过财政补助的资金做实个人账户，还是由个人直接缴纳的资金做实个人账户，其权益均为个人所有。而且，不论个人账户基金由省级经办机构运营管理，还是由全国社会保障理事会运营管理，其所有权都应归个人所有。
三、做实基本养老保险个人账户的基本情况
1.试点情况。自2001年到2008年底，辽宁、吉林、黑龙江、上海、天津、山西、山东、湖南、湖北、河南、新疆、浙江、江苏13个省份进行了做实基本养老保险个人账户试点。2008年末，13个试点做实企业基本养老保险个人账户的省份共积累基本养老保险个人账户基金1100亿元。截至2008年底，全国基本养老保险基金累计结存9000多亿元。做实的个人账户基金积累占基本养老保险基金结存总金额的12％左右。根据各地的运营情况，主要方式是购买国债和协议存款，运营收益率区间大致在2％～3％。全国社会保障理事会提供的最低收益率在3％左右。
2.做实办法。根据现行规定，做实办法有两个要点，一是老中新分开，二是东中西分开。（1）老中新分开。以实行个人账户做实政策的时点为分界点，之前已经退休的人员，个人账户不再做实；已经参保尚未退休的人员，以前没有做实的个人账户不再做实，以后的缴费逐步做实；之后参保的人员，个人账户从参保缴费开始就逐步做实。（2）东中西分开。东部沿海经济发达地区要依靠当地的力量做实，中央财政对中西部地区和老工业基地予以适当补助。
3.财政补助政策。根据试点规定，自2001年7月1日起，辽宁开始试点做实个人账户，基本政策是按8％的规模起步做实，中央财政进行定额补助（2001年到2006年，中央财政每年补助14.4亿元）。2004年1月1日起，吉林和黑龙江按照5％的规模起步做实个人账户，所需资金由中央财政补助3.75个百分点，地方财政补助1.25个百分点。2006年1月1日，天津、上海、山西、山东、湖北、湖南、河南和新疆等8个省份开始试点做实个人账户，根据国务院批复的试点方案，各地政策有所不同：湖南、湖北、山西、河南、新疆的主要政策是每做实1个百分点，中央财政补助0.75个百分点，最高不超过3.75个百分点（中央财政对地方做实个人账户5％的部分实行包干补助后，新增资金缺口由地方自己解决）；每做实1个百分点，地方财政补助0.25个百分点。中央财政对天津市、山东省的具体补助办法没有明确。中央财政对上海市做实基本保险个人账户没有补助，靠地方财政予以补助。
4.建账规模与账户性质规定。根据各地的试点办法规定，按本人缴费工资的8％建立个人账户，个人账户储存额的多少，取决于个人缴费额和个人账户基金收益，并由社会保险经办机构定期公布。个人账户基金只用于职工养老，不得占用挪用，不得提前支取。职工跨统筹范围流动时，个人账户随同转移。职工或退休人员死亡，个人账户储存额中个人累计缴费部分的本息可以继承。
5.运营管理规定。根据《国务院关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》（国函［2001］79号），个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，按国家规定存入银行，全部用于购买国债，以实现保值增值，运营收益率要高于银行同期存款利率。根据《国务院办公厅关于在吉林和黑龙江进行完善城镇社会保障体系试点工作的通知》（国办函［2004］19号），做实后的个人账户基金由省级社会保险经办机构管理，纳入社会保障基金财政专户。省级政府根据国家规定制定基金管理和投资运营办法，劳动保障、财政部门加强监督。中央财政补助部分由两省委托全国社会保障基金理事会投资运营并承诺一定的收益率。地方财政补助部分由地方按国家规定投资运营，并负责保值增值。根据2006年国务院批复的8个省份的做实企业职工基本养老保险个人账户试点方案，个人账户基金运营管理的基本规定是：做实的个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理，纳入社会保障基金财政专户。因做实个人账户中央财政补助的资金，由省政府委托全国社会保障基金理事会投资运营，全国社会保障基金理事会承诺较优惠的收益率；中央财政补助之外的个人账户基金由各省按照国家规定投资运营，并负责保值增值。
6.账户基金支付规定。做实的个人账户基金如何支付，有些地区做出了原则性规定，有些地区的规定尚不明确。比如，河南省在做实基本养老保险个人账户实施意见中指出，做实的个人账户基金与社会统筹基金实行分别管理、分账核算、分别支付；湖南省在做实基本养老保险个人账户实施意见中指出，个人账户基金在做实到8％以前，账户基金仍然由统筹基金支付，做实到8％后个人账户基金的支付办法另行制定。
四、做实基本养老保险个人账户的成功做法
1.国家在做实基本养老保险个人账户方面出台了相应的政策文件，值得充分肯定。1997年12月22日，原劳动和社会保障部办公厅发布了《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发［1997］116号），就基本养老保险个人账户的建立、个人账户的管理（主要包括记账、算账、对账和个人账户使用等方面的内容）、个人账户的转移、个人账户的支付、个人账户的继承等做出了规定。1999年7月26日，鉴于一些地区对应划转的职工基本养老保险个人账户基金不转或少转，导致部分职工调动前后的基本养老保险关系无法接续的问题，原劳动和社会保障部办公厅发布了《关于严格执行职工基本养老保险个人账户转移政策的通知》（劳社厅发［1999］22号）。2001年10月18日，针对部分地区存在的建账率低、记录不规范、变更不及时、对账制度不落实等问题，原劳动和社会保障部办公厅发布了《关于规范企业职工基本养老保险个人账户管理有关问题的通知》（劳社厅发［2001］5号），要求各地要严格执行个人账户记录和对账制度，最迟在2002年6月底将企业管理或者行业管理的个人账户移交社会保险经办机构管理。2002年8月18日，针对一些地区存在的个人账户项目不规范、对账不及时等问题，原劳动和社会保障部社会保险事业管理中心发布了《关于进一步搞好基本养老保险个人账户管理有关问题的通知》（劳社险中心函［2002］70号），要求统一个人账户必备项目，按照《社会保险管理信息系统指标体系一业务部分（LB101—2000）（劳社信息函［2000］19号）的标准统一记录个人账户，严格执行以个人账户对账单为主体的多种对账制度等。
2.各地在做实基本养老保险个人账户方面积累了一些探索性经验，值得进一步借鉴。从2001年7月1日起，辽宁省作为完善社会保障体系的试点省份，开始了做实基本养老保险个人账户的试点工作。主要做法包括：一是个人账户基金专账记录，省级管理。社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金不占用个人账户基金；个人账户基金通过人民银行国库逐级向省上解，由省级社会保险经办机构统一管理和运营，并由省级社会保险经办机构根据基金运营情况按年向社会公布。二是初步建立了个人账户基金运营管理制度。明确了省级社会保险经办机构为个人账户基金运营管理的主体（包括中央财政补助的资金也由省级经办机构管理），劳动保障、财政、审计等部门负责监管的管理体制。个人账户基金运营方式为购买国债和协议存款。三是建立并严格执行个人账户基金审核拨付制度。个人账户基金实行省级核算、分级支付的管理体制。制定下发了《辽宁省城镇企业职工基本养老保险个人账户基金支付暂行办法》，明确了个人账户基金的支付范围，严格执行个人账户基金支付审批程序。根据辽宁省个人账户管理办法，省社会保险经办机构要将个人账户基金全部存入国有商业银行，除预留两个月个人账户基金支出额用于当期支出外，全部用于购买国债，以实现保值增值。运营收益率要高于银行同期存款利率。个人账户基金运营收益率由省社会保险经办机构根据基金运营情况按年度向社会公布。
湖南省在做实基本养老保险个人账户试点工作中，明确了个人账户基金归集、上解、核实、管理、记录等程序，贯彻“归补两条线”和“财政专户管理”的原则，取得一定经验。所谓“归补两条线”和“财政专户”管理，就是中央财政补助的做实个人账户资金直接分配到县（市、区），要求地方财政将做实配套资金足额列入财政预算，各市（州）本级和县（市、区）将动态做实的基金上解到做实个人账户基金财政专户。为了确保基金及时上解，采取了三个结合的措施：一是将做实个人账户与省级基金预算管理结合；二是将做实基金上解与做实资金的补助相结合；三是资金上解时间与记账时间相结合。由于个人账户实行动态做实，中央财政和地方财政实行半动态做实，实际做实金额大于补助数额，其差额部分由统筹基金予以补充。
湖北省的做实情况与湖南不同，该省做实的个人账户资金是由财政直接归集的。各级地方财政补助的做实个人账户资金，全部归集到省财政开设的“个人账户基金专户”中。中央补助做实的个人账户资金，全部委托全国社保理事会进行运营管理。地方配套资金归集后，暂存放在省财政社保基金专户，暂未投入运营。个人账户已经做实的部分，尚未逐一记录到个人账户中。
五、做实基本养老保险个人账户中存在的突出问题
1.总额做实，做而不实。现行试点中，部分地区将做实基本养老保险个人账户局限在总额做实，并未真正做实账户到每一个参保人。
2.先空后实，混淆属性。与总额做实紧密联系，部分地区的做法是让个人缴费进入统筹基金后当期发放，再用公共财政资金补助个人账户，是一种“先空账后做实”的漏斗式做法，并由此混淆了个人账户基金的个人所有性质。
3.补助资金，定位不明。为了推动做实个人账户工作的开展，缓解因做实个人账户带来的养老金当期支付压力，中央财政和地方财政对做实个人账户的地区予以一定数额的资金补助。补助的这笔基金是直接记入个人账户的基金，还是记入社会统筹的基金，定位不够明确。
4.重视筹资，轻视支付。根据各地的做实个人账户试点方案，在如何归集资金、补助资金等方面都有比较详细的规定，但对归集起来的资金如何支付，并没有具体的规定。由于目前的做实基本养老保险个人账户试点是逐步做实，在记账、算账、转账等方面的确存在一些困难，但这并不应当成为忽视支付的理由。
5.责权不清，基金贬值。在做实基本养老保险个人账户试点中，做实账户的基金已经归集起来，但在如何管理和如何运营方面，责权利的划分不够明确，尤其是由于缺少相应的运营办法致使基金有贬值的趋势。
6.基础工作薄弱，管理不够规范。调查表明，在做实个人账户试点中，存在基础工作不到位、管理手段落后和劳动关系不规范等问题；在实际操作中，存在账户记录不准确、对账不及时，不能按月做到征收数额与账户记录相符等问题；在数据库方面，存在着一些参保人员的重复参保数据，造成了参保人数的虚增等问题；在思想认识上，由于存在“重征缴，轻管理”的认知，在日常的工作考核中往往“一俊遮百丑”，征缴工作完成了，其他方面的工作就被忽略了。这种“虚账管理”的思想认识需要彻底改观，以确保个人账户真正记请、记准和记实。
六、做实基本养老保险个人账户的对策建议
1.划清时点，新老分离。可以考虑以1998年、2001年或者2006年为时点，将老账和新账分离处理。此前已经退休或者此前的个人账户不做实，此后参保人员或者此后的个人账户予以做实。时间点以前为老办法，时间点以后为新办法。新参保人员的个人账户务必做实，务必形成统筹基金与个人账户分账管理的“分水岭”。
2.统账分记，基金分开。一旦开始做实基本养老保险个人账户，将统筹基金部分和个人账户基金要分别记账，分户存储，专款专用。由此实现基本养老保险从“统账结合，并账管理，空账运行”的制度模式，向“统账结合，分账管理，实账运行”的制度模式转变。
3.责任到人，不留缺口。做实基本养老保险个人账户的资金来自对应的责任主体，不得转嫁责任。按照“时点”划分情况，所有的缴费者按不同历史时期的政策规定做实账户，形成个人账卡，达到“账钱相符”；所有的视同缴费者或者视同缴费年限应当形成的个人账户积累，由相应的责任主体一次补齐或者分步补齐，形成个人账卡，达到“账钱相符”。
4.钱账分管，安全增值。将现行的社保经办机构划分为两类职能部门，一类部门管钱，另一类部门管账，管钱的部门是社会保险基金的“出纳”，管账的部门属于社会保险基金的“会计”，从而从制度上实现钱账分管，达到相互制衡。
5.个账账卡，可携可查。一旦做实基本养老保险个人账户，就需要将“钱”存入参保人的账卡。该账卡由参保人员持有，其作用正如个人长期的、不得随意提前支取的、用于养老的存款折一样。对于该账卡应当年清月结，公布账户中的累积本息。
6.统账一卡，全国通行。以做实基本养老保险个人账户为契机，建立全国通用或者兼容的中华人民共和国社会保障卡，将新人的统筹基金缴费信息和个人账户缴费信息等一并计入社会保障卡中。
7.配套改革，留有接口。应当对机关事业单位、企业职工和农民养老保险等三项制度进行配套改革，留出制度接口，确保各项制度成为一个有机的养老保险整体，而不再是一个分割的、碎片化的制度体系。
8.统账分责，共担风险。做实个人账户以后，将形成统筹基金与个人账户相结合的部分积累制度。统筹基金体现互助共济，注重公平；个人账户储蓄积累，体现效率贡献。统筹基金追求当期收支平衡，略有结余；个人账户部分追求长期储蓄和安全保值。统筹基金的权益与个人相关但不归个人支配，个人账户的权益归个人所有。统筹基金用作代际供养，个人账户用作自我供养。统筹基金不足部分，由统筹地区财政托底。个人账户不足支付部分，由统筹基金予以补足并支付到参保人员死亡为止。
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