全球化背景下我国政府改革发展的紧迫性，本文主要内容关键词为：紧迫性论文,改革发展论文,我国论文,政府论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加入WTO标志着我国对外开放进入了一个新阶段，我们将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化进程。经济全球化是当今世界经济发展最令人瞩目的重大趋势。全球化进程中行政改革的发展问题，已成为21世纪的民族国家日益关注和引起谈论的问题。它的形成对处于政治系统核心和敏感部分的政府公共行政已经和正在构成严峻的挑战。
一、全球化进程对政府管理带来挑战
全球化是现代生产力发展的必然结果和客观要求，是不以人的意志为转移的客观趋势，人们不能拒绝参与全球化。尤其是对于发展中国家来说，如果拒绝了全球化，就可能沦落到更为严峻的边缘化。但是当人们参与了全球化，就不能不面对这样一种现状和事实，由于经济全球化进程的推进，新的世界性经济运行机制启动，跨国公司、全球金融机构、世界性经济组织成为主要角色先后登场，使各国经济的相互依存性加强，形成了在全球范围内组织国际联合、控制资源流向、影响经济生活、引导文化潮流、操纵信息媒体，对主权国家的经济、政治、文化、社会生活诸多方面产生影响，对主权国家尤其是传统权利的运作带来了挑战。正如著名学者哈贝马斯所说的，全球化的经济超出民族国家的调控能力，迫使人们去寻找替代方案——如把迄今民族国家所承担的社会福利国家职能转让给跨国性的机构。传统的“福利国家”是政府提供的一种理想模型。由于政府提供公共产品能力的提高，政府的投入成本也相应增加，导致政府的规模和权力的急剧膨胀。而在市场经济全球化趋势下，一国政府所要面对的是一个由全世界所有开放国家经济组成的大市场，这种市场的力量不再是任何一国的政治能够对抗得了的，这将给“全能政府”带来新的压力，显得力不从心。伴随全球化的冲击，政府面临新的挑战，要求对自身职能必须作出相应变革，最终实现政治、经济、文化、社会管理职能各得其所，政府、市场、企业各司其职。因此，全球化对政府来说，是一把双刃剑，既是机遇，又是挑战。
全球化为政府提供了更为广阔的发展空间，在全球背景之下主权国家之间的相互依赖越来越大，其积极作用主要表现在两个方面：第一，用规则贸易取代强权贸易，给予了发展中国家一个自我保护的手段，这是它的突出贡献。第二，为国际经济的发展提供了新的机会。全球化反映了生产力发展的内在要求，技术进步与经济发展水平的提高客观上要求分工的深化与市场规模的扩张，这一要求推动着生产从国内区域间分工向国际分工发展，销售从国内市场向国际市场扩张。跨国公司在追逐规模效益与分工效益的过程中，通过跨国公司的投资活动，形成了在全球配置资源、跨国协调其生产与经营活动的格局，推动产业内贸易、公司内贸易的高速发展，为国际资本流动带来了机会。大量的国际资本流动到哪个地区，就会加速哪个地区的发展。同时，全球化也为各国的经济发展提供了平等的机会，各国都在力争创造良好的环境，加速自身发展，因此，全球化无疑拓宽了政府活动的空间和领域。
全球化对我国政府管理体制的影响是明显的。中国是发展中国家，也是典型的后发型国家。要成功地实施跨越式发展战略，要在全球化激烈竞争中立稳阵脚，关键是要建立一个得力政府，求真务实，具有强烈责任感的政府，一个放眼全球、目标远大、应急有策、精干高效、运转灵活的政府。众所周知，我国加入WTO后，企业固然会受到强大的外国企业的挑战，但相比之下，政府面对的挑战尤为严峻。WTO对我国政府提出的不是产品质量和价格的挑战，而是一种体制的挑战，它要用WTO的法律框架体系来约束政府的行政职能和行政程序。而面对全球化，我国政府管理体制还存在较大的差距，主要表现在：第一，政策的可预见性和法规的透明度不高，依法行政的理念艰难植入。从依法治国的理念载入宪法到有法必依成为行政主体的自觉行动，中国的历程十分漫长，严峻的事实是在理论上、宣传上，我们虽然强调依法行政，任何人都不能超越法律行事，不能违反法律恣意妄为。但在实际工作中，有法不依、无法可依甚至知法犯法的情况依然大量存在。凭经验办事，按首长的指示办事，看上级的脸色办事，搞“暗箱行政”，这种情况在一些地方屡见不鲜，内部法规大于国家法律，造成垄断经济，即“权力经济”，其主要表现为：市场准入，壁垒限制；长官意志，一言九鼎；行业垄断，为所欲为；法规体系薄弱，程序性法规匮乏，这些表现都是与全球化所不相容的；第二，政府的实际运作方式还不够规范。在政企关系上我国政府还未完全从企业活动中超脱出来，权力性干预和管制依然过多，行政审批制度改革滞后，实质性的审批范围过大。在市场机制的培育上，我国政府的依法管理还很不完善，对经济的干预依然过宽，缺乏现代的公共服务观念。在管理队伍上，我们还亟待建立一支懂得并能驾驭现代市场经济条件下宏观调控的政府运作的人才队伍。在管理的手段上，随着跨国公司的发展，政府对经济的控制能力将受到挑战，跨国公司有许多办法，可以绕过东道国政府的控制。跨国公司根据不同国家和地区的投资环境、法律透明度的高低、劳动力用工制度，可以随时把生产转移到投资环境好，法律透明度更高，劳工制度更宽松的地区去。因此，全球化的趋势，使得东西方不同国家都将掀起一场行政改革之风，也决定了中国在全球化环境中深化行政改革，建立全球化高效的服务型政府的必要性和紧迫性，从传统的行政命令方式转变为行政指导方式，从刚性行政转变为柔性行政。
二、全球化背景下的政府管理变革
各国政府从建立的那一天开始就一直在不断的改革之中，伴随全球化的深入发展，西方各国的政府虽然在各自的意识形态、经济基础、政府结构、管理职能等方面存在一定的差异，但从总体上看，仍有较多的共性成分。
理论模式有相似之处，自20世纪70年代开始新公共管理模式的兴起，西方的传统公共管理模式遇到了前所未有的挑战。对长期建立的管理模式的两大理论——威尔逊和古德诺的政治行政两分论和韦伯的科层制理论提出了质疑，对传统公共理论的研究进行了突破与发展。我国在改革开放之前，公共行政理论的研究处于空白状态，在公共行政领域的实践中一直遵循政治行政一元论（政治与行政不分）和古典的官僚制度（韦伯的科层制理论），其结果是在政府的实践中以政治的方式对待行政，如政策的制定过程；以行政的方法对待政治，如资源的分配过程，由此产生的一些问题与西方国家类似，并导致了一定程度上的制度性腐败。
官僚制理论是中西方传统理论中的最基础部分，在美英等国的行政改革中，在许多方面仍留有传统的韦伯的官僚制理论。在英国，人们“总是以挑剔的眼光观察国家机器，认为国家机器是诸多罪恶的根源。”这也正是西方国家力图通过新公共管理模式加以改革的地方。中国面对全球化，亦使政府的官僚体制变革显得日益紧迫和重要。
传统的公共行政理论认为政府应该提供所有的公共产品，只要是具有非排他性和非竞争性的产品，都是政府应该提供的公共产品，这一理念是导致政府扩大对经济生活干预的重要价值原则。而新公共行政理论是通过公共理念与市场理念的融合，是以追求“三E”（Economy,Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和效益）为目标的管理改革模式，这种市场观念将政府纳入整个市场体系中加以通盘考虑，详细评估政府的社会福利、社会救济等公共职能对市场供求的影响，打破传统管理理论的思维模式，并经过详细的考察。该理论认为，应该将改革服务作为一个重要的市场领域，将政府的管理看作是市场机制与公共机制的结合，讨论政府在资金运用上注重公平与公正的前提下强调资金运用的市场效率，即用市场上相对最低的成本生产市场上所需要的最优质量的公共产品与公共服务，因而新公共管理的改革，将政府服务的质量提到了前所未有的高度。这是七十年代以来西方行政改革的新观念，就是政府如何以公众为对象，引入竞争机制，以企业家精神重塑政府，即所谓企业化政府，提高政府的能力与效率，使公众获得更多高质量的服务，打破传统公共行政理论的思维模式。传统理论认为政府是外在于市场的公共权力机制，这一观念造成了政府与市场两者脱节，政府运作缺乏市场效率，市场运作缺乏公共支持等问题，如政府福利税收过高对市场运行造成损害，政府对企业管制过多造成企业活力下降成本上升等等。而随着全球化的出现，政府的运作方式以及与公民的关系等开始发生了变化。从一般意义上说，投资来源的“非本国化”，经营活动的“非本土化”，交换的“电子信息化”，国际民间组织力量的日益“自治化”等等因素，随着市场经济的发育成熟，市场运行效率的提高，使得市场参与提供部分混合公共产品变得有一定的利润可图，如国际间跨国公司提供的公共贸易服务就是一个佐证，使公民和公民社会在国际社会生活的自治式运作能力、承受各种风险的自主能力大大加强，这是公共行为主体的扩大，也是公共治理多中心化的现实基础。
由此看来，新公共管理的经济、效率、效益的三大目标诉求与全球化观念的基础公开、公正与公平是从不同的角度来揭示政府管理的行为目的。新公共管理要求政府加强对社会力量的利用和公共服务的社会化，要求政府进行社会、市场管理和政府职能优化，要求建立和完善信息系统，将权力进一步分散和下放，不是从管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与公民的立场，要求公共管理的主体，特别是政府如何为公民服务，对部门内部的组织结构进行改革等等，这些都体现了新公共行政的精神实质。
新公共行政改革运用市场和社会力量推行公共服务社会化。如通过政府业务合同出租、招标的方式，通过授权的方式，如鼓励私人办学，开发廉价住宅建设等，通过公共服务社区化和社会自愿服务，如办福利中心、残疾人护理中心、孤儿院，鼓励各社区建立公益事业等，在推行公共服务社会化的同时，不断推行公共服务市场化，强调顾客取向和服务对象为中心，在不同的服务机构间引入市场竞争机制，通过用市场法则定期广泛征求公民对公共服务的满意程度进行检验。如英国著名的保守党的“公民宪章”运动就是其中典型的例证。随着全球化进程的到来，政府不再是单一的公共服务提供主体，其职能中管制、审批部分的权力将大规模释放甚至取消，而信息资源的公开发布程度和贸易政策、法规透明度的提高，使政府内部机构变革成为必然。
在全球化背景下，政府管理的变革要立足于国际化竞争，以建立现代公共管理的开放思维模式为理念，动员全社会力量，建立起一套以政府为中心的开放主体体系，最大限度地谋取社会公共利益，简言之，就是具备这样一些要素：第一，要有全球意识，即开放的管理理念；第二，要有服务和效率意识，即政府要提供高效公平的服务，要多地吸引外资；第三，要有风险意识，全球化是机遇与挑战的集合，且机遇与挑战总是交织难分的，它并非一首各国共同繁荣的田园牧歌，而是一把锋利的双刃剑，它既可带来巨大的国际分工利益，又蕴涵着风险，尤其是对于发展中国家，如果不能正确地把握参与国际分工与竞争的主动权，全球化带来的风险将会更大。只有具备风险意识和责任能力的政府才敢在全球化竞争中迎险而上；第四，要有应变和整合能力。反应与应变能力是全球化时代政府应具有的重要素质，紧跟时代与环境的发展变化，随时应有捕捉信息的敏锐力，据此及时调整管理战略，采取相关应对策略。同时，全球化还可带来一国管理上的新挑战，尤其是跨国公司分化东道国经济阵线和政治控制的事实，这就要求政府必须具有强大的整合各因素及利益多元化而引起的冲突与矛盾的能力，保持稳定的社会秩序而参与全球竞争。第五，要有现代化的管理手段。现代化是行政手段发展的必然归宿。管理手段的现代化有多重指标，其中实现以信息技术为核心的高科技行政是最主要的指标。“电子政府”是政府信息化的重要载体和主要形式，也是政府管理和服务与国际接轨的需要。在未来的政府管理中，离开了电子政府，我们就失去了与国际接轨的基本条件，就失去了与其他国家交流的重要基础。因此，实现现代化的管理手段，有利于促进政府管理人员素质的提高，促进政府管理的民主化，实现政府机构的精简高效，从而为决策的科学化奠定了坚实的基础，促进政府管理方式的变革。
三、全球化与我国行政改革发展
全球化对我国行政改革产生了重大影响，新公共行政改革浪潮在西方国家普遍展开，已在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了一个国家在国际社会中的竞争能力。
中国政府必须以加入WTO为契机，随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场法则来进行公共管理事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题，有必要深入研究和探索西方政府改革模式，借鉴以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践，结合我国国情，尽快实现由传统行政向现代行政的转变。
（一）从以权力为中心向以规则为中心的运作方式转变。
以权力为中心的运作方式，其运作的随意性和无序性较大。而且在权力的运作过程中公开度低，容易导致暗箱操作，违法行政。在计划经济体制下，行政权力是凌驾于一般公民权力之上的，行政权力支配一切。而在全球化时代，社会环境瞬息万变，社会需求多元化的情况下，政府再试图向社会提供垄断性服务已经不可能了。因此，政府应该“转向一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划浆）分开的体制”。[1]“我们今天政府失败的主要之处，不在目的而在手段[1]，政府扮演什么样的角色，以何种方式提供服务。“选择把自己局限于政策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府”[1]。其实质是政府不再把自己陷入市场的内部，而是居于市场的外围，政府是有所为而有所不为。
这对我国政府改革的启示是：政府必须严格依照法律、法规的规定，依法行政。政府运作的一个基本规则，应从过去的运用行政权力强制性干预对象，转变为通过制度供给引导服务对象按照政府规范实施行为。即由权力行政转向规则行政。这是一种根本性的转变。
（二）从管制行政向服务行政转变。
“管制”在有的国家被称为“规制”，主要是指政府为了纠正市场失灵，依据一定的规则对企业的活动进行限制的行为。随着全球化时代的到来，政府不仅是单纯的限制市场主体的活动，而是以多种多样的形式参与和干预经济生活，在理论上不仅仅是单纯的管理性行政，更应当是满足社会和公众需求的服务型行政。
现代西方国家政府职能变迁的历程表明，从20世纪70年代开始，西方各国的政府管理普遍陷入信任危机，引起了国际性的公共管理改革，要求对政府的职能重新定位。经过长期的实践探索，西方各国最终选择了服务职能，实现了由过去重管理轻服务，“以政府为中心”到开始注重公共服务，“以满足人民的需求为中心”的转变。我国的政府行政在全球化的时代，离不开国际公共行政发展的宏观背景和时代特殊性，更何况我国政府本身就是“全心全意为人民服务”的政府，所以最终实现政府职能的方向性选择就成为一种必然。尤其是在中国加入WTO以后，市场经济在呼唤政府改变干预经济方式的同时，也预示着一种职能结构的中心发生转移，由行政管制的职能逐步向公共服务的职能转变，意味着政府施政符合公民的意志和愿望，蕴含着把政府和公众错置的地位重新置换过来，也表明了政府行为的公民取向和“顾客”中心，从而达到“小政府，大服务”的理想状态。
（三）从全能行政向有限行政转变。
全球化对于中国这个长期实行政府主导型经济体制的国家来说，政府职能的转变将是最为迫切的问题之一。政府的职能就是政府的职责与功能。我国长期以来在计划经济体制下，政府原是一个全能主义政府，即中心主义政府，就是无限政府，权力很大，什么都管，结果管了许多管不了，管不好的事情。政府取代了社会自治，政府通过计划手段和操纵社会生活的一切领域。这种方式，不仅在理论上缺乏科学性，而且在实践上也未能取得预期的效果，结果极大地抑制了社会主体的积极性和创造精神，导致行政效率的低下。一般认为，政府的管理就是要调控、监督、指导、服务，这些是政府应该管的事项，而且要做到“管的好”，管不好就是失职，很多事情应该交给其它社会组织去管。总之，公共行政的科学化，必然要求政府职能从“全能政府”向“有限政府”转变，从原有的“包揽一切”转换到“做市场不能做的事情，弥补市场的不足。只要法制健全，政策对头，有限政府也可以是强政府，否则无限政府也可能是弱政府。只有做到由无限政府转向有限政府，由直接管理转向间接管理，由微观管理转向宏观管理，由单一的行政手段转向经济、法律、行政手段综合并用，才有可能实现政府职能的根本转变。只有这样，才能适应全球化的要求。
（四）从暗箱行政向透明行政转变。
全球化必然对政府行政提出遵循透明度原则的强制性要求。政府要不断地扩大信息的公开度，减少暗箱操作，加快网上政府的建设，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括政策制定与实施、行政预算与开支及其相关的信息。政府能够及时通过各种媒体为公民所知，广泛听取公民的意见，以便公民能够及时有效地参与公共决策过程，并且对公共行政过程实施有效地监督。政府部门除依法应当保密的事项外，本身就负有向社会大众提供信息的职责。因此，对各项行政法规应当逐步实现公开、透明，特别是政府部门做出影响管理相对人权利义务的行为标准、工作程序等等，都应当依法公布，确保社会组织利个人的信息获取权。目前，政府通过加快网上建设，通过网上公布各自的联系方式和办事程序，开辟了“政府公报”、“政府信息”、“政府法规”等，广泛听取广大公众的意见、建议，便于社会公众监督政府施政，起到透明和公开的作用。实践证明，由暗箱行政转向透明行政对于促进政府建设有着重大的作用。
综上所述，面对全球化的到来，实现政府行政模式的历史性转变，除了上述列举的几方面以外，还必须适时地实现从过去依政策行政向依法行政转变，从免责行政向责任行政转变，实现政府改革的治理行政、规则行政的理念和趋势，使我国经济尽快融入全球化经济进程中，真正实现21世纪中华民族的腾飞。
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