当代农民集体：一个四维分析框架的讨论，本文主要内容关键词为：四维论文,框架论文,当代论文,集体论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过30多年的改革和社会转型，今天的农民集体在整个国家制度体系中已经相当边缘化了。即使在乡村社会中，农民集体连同它的各种实现形式也只是代表局部或者某些层面。然而无疑，农民集体是中国特色社会主义制度体系中不可消除的组成部分。它的边缘化也许正说明它的发展要告别一个旧的阶段，正在进入一个新的阶段，对此十分需要总结和预判。所以，我们有必要提出这样一个问题：农民集体在当代中国还体现着哪些意义?它是继续衰微下去，还是有可能获得新的生机? 一、一个多维度的分析框架 “集体”的演变是一个十分伟大的历史进程，但要整理出匹配这个历史进程的比较独立和整合的逻辑，由此建立一个为集体“定位”的坐标系，却不容易。农民集体的历史进程是高度非线性的，农民集体突然产生，然后迅速衰落。“集体化”曾经是解决中国乡村问题的一揽子方案，或者说是一种“范式”，而今，它正在被人遗忘。可以说，改革后的农民集体在中国社会文化中发生了一个“意义的断裂”。伴随着这次断裂，我们再也找不到解决中国乡村问题的“范式”，而“集体”这个概念也同时失去了它的本质规定性。 对于改革开放前人民公社制度的研究，曾经形成了如林毅夫(2005)的历史主义的“制度变迁模型”、温铁军(2009，2013)的功能主义的“工业化积累说”和张乐天(1998)的结构主义的“冲击—回应”等诸多解释框架，但对于改革后的农民集体似乎没有再形成新的系统性解释框架。主要的研究集中在探索农民集体在发展集体工业过程中的角色，形成了侧重横向竞争关系的地方政府法团主义(Walder，1995；白苏珊，2009)和纵向权力关系的基层自主性框架(熊万胜，2010)。此外还有一个领域研究农民集体作为集体土地所有者的角色，形成了例如“产权的社会建构”的理论脉络(刘世定，1998；张静，2003；折晓叶、陈婴婴，2005)，以上是从某一种功能出发进行的研究。组织研究往往集中在农民集体行动上(贺雪峰，2009；于建嵘，2010)，或者集中在所谓的新型集体经济组织尤其是专业经济合作组织上，例如熊万胜(2009)曾提出一个“过度制度化”框架分析这类组织中普遍存在的名不副实现象。另一个新兴的领域是对农村社区建设的研究，但这种研究本身立足于对传统农民集体概念的扬弃。可以说，学术界对改革后的农民集体尚且缺乏一个整体性的理论图景。 解释框架的缺乏源于现实的复杂性。实际上，改革后“农民集体”的组织边界与概念外延已经逐渐模糊化。比如在户籍制度改革以后，集体土地到底属于原农业户籍人口的集体还是后来农村户籍人口的集体?为什么租赁原来集体企业厂房的个体户的产值还在被统计成乡镇办或村办企业的产值?为什么说农民专业合作经济组织是集体经济组织?各种被称之为“集体”的组织有多少能清晰界定自己的成员?如果针对这些问题展开辨析，将是一种规范性分析的思路，但这不是笔者的选择。笔者采取的是一种更加经验主义的路线：我们只需要总结“农民集体”这个名词一般运用于哪些场合，在什么意义上使用它，然后从这样的意义网络中抽出几条线索来对农民集体进行定位。 (一)土地、市场、国家和社区的四维分析框架 本文提出从土地、市场、国家和社区这四条线索来分析农民集体的当代意义，首先是因为在经验上我们总是从这四个角度来讨论农民集体的有关问题。比如，我们讨论土地问题时总是要谈到集体土地所有制，讨论小农对接大市场这样的问题时难免要谈到各种新型的集体经济组织，在谈到国家基层政权建设、党群和干群关系时会谈到农村的集体，在讨论社区建设时也绕不开农民集体的存在。其次，显而易见，这个分析框架在学理上源于对国家—社会分析框架的一个改造①。这个改造对于分析变量做了必要的增加，主要的价值是在使之更加完整的同时，强化了历史分析的色彩。 这个框架突出强调了土地制度和市场对于理解乡村问题的特殊重要性。之所以要把土地问题从国家和社会的变量中独立出来，首先因为这是一个十分具有历史性的因素。国家—社会框架具有很强的结构性，强调土地因素可以弥补该框架的不足。其次土地是一个自然性的因素，乡村以农业为本，农业以土地为根，必须将人与自然的关系糅合到人类社会关系中来考虑。而对市场因素的强调来自波兰尼的启发，也就是说，我们必须高度重视市场化进程对社会转型的巨大意义，看到它对于社会的冲击以及社会必然要做出的反应(波兰尼，2007)。从这个角度来说，我们可以认为，集体对于乡村社会具有双重的意义，一方面，农民借助集体和远方的城市或工业联系起来，在计划经济时期采取计划的方式，在市场经济时代采取市场的方式；另一方面，集体也在一定程度上阻止了市场的破坏性作用，始终试图整合乡村社区，为乡村社区创造一种有利于社会整合的经济基础。 (二)当代农民集体能解决什么问题? 土地、市场、国家和社区的四维框架搭建了一种历史结构主义的视角，但它是一个大框架，不够具体。我们还要在这个框架下进一步追问：农民集体在当代社会解决什么问题? 显然，解决所谓的“中国乡村问题”已经超出了农民集体及其相关制度的能力，曾经比较真实的“中国乡村问题”在今天已经被裂解成了诸多分门别类的结构—功能性的问题。今天的集体面对的不是某一类问题，而是多种多样的问题。以下，我们整理出百年来“三农”问题的一个基本谱系(见表1)。在这个谱系中可以看到农民集体解决了哪些问题，以及它现在和将来可以解决什么问题。这个谱系在历时性维度上采取了布罗代尔关于长时段、中时段和短时段的时间区分法(布罗代尔，1997)。长时段的问题，指小农经济的乡村社会中一直存在的问题；中时段的问题是指，晚清以来，中国被迫进入全球化的大局势中国家被动地启动现代化任务后形成的问题；短时段的问题，指在改革以后随着市场化、工业化和城镇化的深入发展产生的新情况、新问题。在共时性的维度上，本文考察四个方面：土地、市场、国家和社区。在表1中，把相关问题分别归于十二种类型。
1956年以后的集体化成功地化解或压制了几乎全部的长时段和中时段问题，甚至包括温饱问题，1978年中国的人口达到新中国成立初期的两倍。但是有两个问题明显没有解决好，而且看不到解决的前途。一个是人地关系中的人多地少的问题，一个是共同富裕的问题。人民公社非但不能解决人多地少的问题，反而加重了这个问题。人民公社是计划经济体制的基础，计划经济重积累轻消费，牺牲乡村扶持工业和城市，还遏制了社会和市场的活力，农民生活水平的提高十分缓慢。尽管如此，集体化时代解决的问题还是要比制造的问题更多。 集体化时代结束之后，随着市场化和城镇化的深度发展，农民、农业与农村领域里出现的问题逐渐增加，一度被化解或压制的长时段和中时段的很多问题被激活，同时形成了一些新的问题。显然，农民集体这样一种制度丛结中所包含的制度能量不足以处理这些新老问题，很多问题解决的关键也都不在集体这里。比如，政民、党群和干群关系就必须顺应人的组织和观念的多元化，采取多元化的方式来解决，不能够再单单依靠集体性的组织。也有些问题是在改革后一度依靠集体来解决，后来又被证明不太成功，比如发展集体经济、小农对接大市场和基层民主建设等。发展乡村教育本来是集体的长处，但城镇化降低了集体办教育的意义。还有一些问题与农民集体制度有着密切的关系，但到底是什么关系还有待讨论，如农业生产发展、乡村文化发展等。关联最直接的是围绕集体土地制度的相关问题，包括所有权、承包权和经营权的关系；国家对集体土地的征收；集体土地使用权的流转；土地用途管制等。 以上的梳理是粗线条的，但也足以说明，在整个“三农”问题的谱系中集体的意义存在一个明显的断裂。在这个乡村社会碎片化的时代，我们到底如何定位农民集体?本文强调，在现在甚至未来相当长的一段时间里，农民集体仍将在以下四个方面发挥突出作用：在集体与土地制度的关系上，积极发挥农村土地所有者的权能；在集体与市场的关系上，集体经济仍将为推进共同富裕做出贡献；在集体与国家的关系上，作为政民、党群与干群之间的重要联接机制；在集体与社区的关系上，集体收入是基层组织的重要收入来源。 二、集体与土地：农民集体是农村土地的所有者 农民集体是农村土地的所有者，这是“农民集体”最为基本的法律内涵。 (一)集体土地所有权的模糊性 根据丁关良的界定，新中国成立以后农村土地的所有权主体有几个阶段的变化(丁关良，2002：50-59)。1949-1956年是农民私人所有权；1956-1957年是高级社集体土地所有权；1958-1984年是人民公社集体土地所有权，其中，1962年9月颁布的《人民公社六十条》明确了“三级所有、队为基础”的所有权制度；1984年以后是农民集体土地所有权，采取“集体所有，承包到户”的经营制度。 在人民公社被撤销之后，集体所有制依然存在，但是其中存在着模糊领域，在社会经济发展比较缓慢的时候，这些模糊领域不足以成为问题。随着市场经济的发展，集体土地的使用权开始流转，所有权大量升级成国家所有，构成所有权主体的农民大量进城，这些模糊领域暴露出来。 第一个问题是集体所有权的性质不明确。《民法通则》第七十八条规定财产可以“共有”，分为共同共有和按份共有，但是该法律条文同时规定了“劳动群众集体所有”。这两种所有制是什么关系，集体所有等同于共有吗?很多人在讨论集体经济的新型实现形式的时候，都提倡股份合作制，认为股份合作制对于集体所有制是一种改造，是把共同共有改造成了按份共有。但是，集体所有与个人财产共有之间是否存在区别?我们知道其中必定是有区别的，集体土地的产权不可能被彻底划分到各成员的手中。从历史来看，集体并不完全是从私人财产的联合中产生的，所以也不能还原成私人财产的联合，毕竟当初一起被集体化的还包括本来就属于传统共同体“总体所有”的一些山林、土地、道路、塘坝、树木、庙宇祠堂、公共房屋等。 第二个问题是集体所有权的主体是什么?在人民公社体制下，存在一个明确的人民公社组织，三级所有的每一级都有组织，遇到产权纠纷的时候组织就会代表本集体行动。人民公社制度瓦解后，中央强调新的集体经济组织要在群众自愿的基础上建立起来，改变合作化运动中的强制做法。比如1984年的1号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》规定，“政社分设以后，农村经济组织应根据生产发展的需要，在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种形式”。可是在集体经营瓦解后，群众对于这种平时用不上的组织不感兴趣，很多地方没有成立这样的组织。真正起作用的还是国家新设立的三层次基层政权组织：乡镇政府—村委会—村民组。鉴于这样的现实，法律既不能明确这个农民集体是某类集体经济组织，也不能说它属于某级基层政权组织，因此成为悬而未决的疑案。 除了集体所有权性质的模糊和集体所有权主体的模糊，还存在着集体土地所有权行使主体的模糊和集体土地所有权权能的模糊等问题。尤其是集体土地所有权权能的问题，在农用地上突出地表现为所有权、承包权与经营权的关系问题。在所有权的核心即处置权的问题上，国家和集体的关系怎么界定，以及国家应该如何发挥作用，在征地拆迁以及集体土地使用权的交易过程中如何体现集体所有权权益也是众说纷纭，非本文所能深入。 (二)农村土地属于“农民集体”还是农村“集体经济组织” 1986年颁布《民法通则》和《土地管理法》确立了一种二元主体论，认为集体土地既可以是“农民集体所有”，也可以是“农业集体经济组织所有”。这里有两点重要进步，第一，《土地管理法》修正了《民法通则》中容易让人以为只有村一级集体才是所有权主体的模糊之处，明确规定集体土地也可以是“村内的”农业集体经济组织的农民集体所有。第二，尽管依然存在“农业集体经济组织所有”和“农民集体所有”的争议，但是从此以后“农民集体”从“农民集体所有”这个词组中独立出来，成为一个指称农村土地所有权主体的特定概念。 到底“集体经济组织”能否成为集体土地所有权的主体，这个问题在1998年修订《土地管理法》时得到了明确。1998年修订的《土地管理法》第十条中取消了“农业集体经济组织所有”的提法，区分了所有权和经营、管理权，明确农村土地属于农民集体所有，但可以由“村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，由“村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”，或者由“乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。但是这个法律依然留下了一个模糊的尾巴，在指代村内的、原生产队级别的集体所有时用语采用“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”，这个用法改变了原来只是说“农业集体经济组织”的习惯，改成了“农村集体经济组织”的提法，这可能是一个进步，但也保留了一种混乱关系：到底是农民集体派生出了农村集体经济组织，还是农村集体经济组织可以成立农民集体?如果农村集体经济组织可以成为农民集体，那么，意味着人们可以通过成立新的农村集体经济组织的方式来分割集体土地。这个“模糊”在2007年的《物权法》中被避免了，该法第六十条的新提法是： 对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权： 1.属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权； 2.分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权； 3.属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。 这一最新的提法中有一点重要的改进就是把原来第二款中的“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”，改成了“分别属于村内两个以上农民集体所有的”。这个新表述的意义在于，第一，去掉了“已经”这个前缀，“已经”这个提法给人一种错觉似乎原来土地不属于村内集体而是属于更高级集体。但这颠倒了历史实际，在1962年以后的所有权是不断上收的，而不是逐步下放的。第二，取消了“农村集体经济组织的农民集体”这个说法，直接用“农民集体所有”来表述。而且，在集体经济组织行使所有权时只是“代表集体行使所有权”。这样就彻底明确了农民集体与集体经济组织之间的关系，是农民集体派生出了集体经济组织，而不是相反。 (三)农民集体是指“原农业户籍人口”的集体还是“农村社区住户”的集体 法律在不断地追赶时代，但总是慢于时代的变化。在法律终于理顺了“集体经济组织”和“农民集体”在所有权主体问题中的关系后，实践又给法律提出了新的问题：农民集体到底是以“原农业户籍人口”为主的集体，还是以“农村社区住户”为主的集体?或者说如何理解户籍人口的集体与常住人口的集体的分别。 这个问题随着农民流动的发生和发展逐步地形成，尤其是2014年中央发布了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出要“创新和完善人口服务和管理制度”，随后配套发布的《国家关于进一步推进户籍制度改革的意见》进一步提出“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能”。并具体提出到2020年要“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。这么一来可能会吸引大量的已经有能力在城镇定居的农民在城镇落户。由此带来的问题是，他们在农村的土地权益如何处置?文件的精神是“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。换言之，农民即使进城定居了，也还是农民集体的成员，是农村土地所有权的主体成员。或者说，农民集体首先指的是“原农业户籍人口”的集体，而不是以户籍在村的居民为主的集体。 农民集体的边界以个体的权益为中心设定，而不是以社区空间范围为中心设定，这个处理方式在“现阶段”有合理性，一方面要鼓励农民进城定居，另一方面有历史延续性。但这里也有问题(熊万胜，2014a)，第一，这样一来集体所有制实际上将变成“共有制”，对于流动农民来说，他们的收益分配权还要量化到户甚至个人，使得集体所有制演变成按份共有制，这未必符合集体所有制的精神。第二，社区范围内的几乎所有土地都属于农民集体所有，这其中有争议。有很多公共资源，如道路、池塘、未利用地等，在建立高级社之前本来属于农村居民公有，它们的公有性质并非集体化的结果。这种公有制度形成的原因是由于它们是此地住户生产与生活共同使用的，而户籍迁出的原农民在生产与生活上都已经不依赖这些公有土地，那么，他们还适合作为所有者的成员吗?第三，社区自治组织必须要有自己的经费来源，如果所有资源乃至资产都划归原农业户籍人口所有，然后按份分配，这可能不利于社区自治组织的运转，也会引起在村居民的反对。由于只有户籍在村的居民才有选举权，他们最终还是会获得集体资源资产和资金的控制权，因此，当前的规定最终还是会失效。② 笔者的看法是，以农村住户为中心来界定农民集体成员的成员权，更加有利于农业和农村的发展。但这需要等待时机。在以农村住户为中心明确了所有权主体之后，原农业户籍人口获得的承包权也要继续予以承认。 三、集体与市场：发展新型集体经济以促进共同富裕 推动共同富裕是农民集体制度最重要的政治—经济目标。“最终实现共同富裕”是社会主义制度的本质，集体经济必须为此做出贡献。国家宪法也规定：“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。” 我国农村集体经济收入占农村经济总收入的比重自1993年达到改革后的最高峰以后逐渐下降，乡村两级集体企业和集体经营收入占农村经济总收入的比重从51.O％下降到2010年的30.9％。至2010年时，农民从集体再分配所得总额为1272亿元，占农民所得总额54672亿元的2.3％，可以进行再分配的集体主要集中在发达地区和大城市的郊区。作为新兴集体经济组织，农民专业经济合作组织的收入占农村经济总收入的比重不断上升，但总量不高，到2010年时只占农村经济总收入的0.8％。农民不仅不依赖集体提供的收入，甚至也不依赖农业和农村的收入。到2013年，我国农民人均纯收入的来源中，工资性收入历史性地超过了家庭经营收入(见图1)。那么，发展农村的集体经济对于实现共同富裕还能够起到多大的作用呢?③ (一)两个层次的“共同富裕” 分析发展集体经济对于实现共同富裕的意义，首先要明确农民是在什么范围内“共同富裕”，或者说是跟谁比。笔者的一个基本看法是，考虑共同富裕与否应该有两个层次的参照群体，一个是具体的，就在乡村内部，比如集体内部的熟人；一个是抽象的，在全国范围内和全国人比。中国人习惯于和自己认识的人攀比，所以在改革之初我们说的共同富裕也许主要指乡里乡亲范围内的一种“共同”富裕，随着人们交往的扩大，农民的参照系也在扩大，学者和决策者也习惯于在全国范围内谈收入差距。这两个层次的参照系的意义还有分工：在集体内部“共同”与否更重要，因为面子只有对认识的人起作用；而在全国范围的对比可以确定“富裕”与否，因为货币是全国统一的，物价是全国联动的。 区分开这两个层次的共同富裕对于我们理解集体经济如何影响共同富裕是很有意义的，因为我们可以发现，集体经济的发展确实决定不了农民富裕与否，因为这必须伴随全国经济的水涨船高，基于国家的分配政策。但是，集体经济的发展水平却能够在农民的身边最直接地影响农民的公平感。不患贫而患不均，集体经济创造的收入无论多寡，都必须做到公平分配。如果收入不多，引起的情绪不少，这就是集体经济的失败。笔者认为，随着农产品市场体系的改进，农业行政管理体系的改革和农村的生产力要素进一步的市场化，农村集体经济也会获得新的发展空间，也有可能为农民创造更多的收入。 可以从农民收入的来源来分析集体经济的发展将如何影响共同富裕问题。提高工资性收入要求国家立法保障劳工权益，在逐步提高最低工资标准以及普及社会保障方面不断努力，这与农民集体的关联是能否在乡村发展集体企业。提高家庭经营收入要求国家在农村大力发展合作经济，这涉及新型农业集体经济形式。提高农民的财产性收入，要求国家能够放开建设用地使用权流转的政策，并在这个过程中搞好集体资产管理和再分配，在有条件的地方建立集体资产股份合作社，这也是一种新型集体经济形式。转移性收入要求国家在提高农民组织化程度的基础上，将农产品的数量安全和质量安全通过财政转移的杠杆提高保障系数，这与集体经济的关联有待厘清。 (二)四种类型的合作经济 前面的分析中提到的新型集体经济形式可以概括为“四大合作”：土地股份合作组织、专业经济合作组织、集体资产经营管理合作组织和资金互助组织。 集体资产经营管理合作组织，是以经营管理集体资产、资金和资源为主要内容的组织，如果它没有实行产权制度改革，那么，它是一种比较传统的集体经济组织，如果实行了股份合作制改造，资产或收益分配权量化到人，那么可以视为一种新型的集体经济组织。
图1 农民人均纯收入构成变化 资料来源：《中国统计年鉴》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexch.htm。 其中，土地股份合作组织，往往意味着将农用地进行整体流转，由这个组织进行租赁并分配地租收入。土地股份合作组织早期在广东沿海地区建立起来的时候，主要的目标是对农用地进行工商业开发，这种做法在今天已经不应该实行，是国家严格控制的。今天的土地股份合作组织的主要功能应该是推进农业的规模化经营。但是，如果只是把经营户的地租收上来转手给承包户，这样的组织意义并不大。所以，土地股份合作社往往存在于快速城镇化地区，与征地拆迁相配套，成为政府降低征地交易成本的一种组织；也可以和专业经济合作社相配套，降低土地流转的交易成本。专业经济组织是各种有农户参加的利益联系紧密的农业生产经营合作组织，比如专业合作社和公司加农户组织，也可以包括建立在农业产业链上的资金互助组织。对专业合作社的发展人们评价不高，其真正的平等合作关系往往难以稳定，难以在市场上生存；由一个贩子牵头的合作市场生存能力比较强，但又很不符合法律的规范；还有很多的合作组织名存实亡。因此很多人提出要建立综合农民协作组织，改专业合作为综合合作，这个问题引发了广泛的经久不息的讨论，笔者随后进一步略作展开。资金互助组织严格意义上是社区自我服务的组织，一旦超出了这个范围进行收储和放贷，就可能演变成非法集资的企业。 这里特别强调的是集体资产股份合作组织的意义。人们很容易认为集体资产经营管理股份合作组织只可能是发达地区或大中城市郊区的现象，与缺少集体资产的相对不发达地区关系不大。笔者不太同意这个观点，尽管今天已经不再可能大规模地发展集体工业企业，但不等于说不会发展农业企业。比如，现代农业发展过程中，在国家扶持下集体土地上形成的农业设施，就有可能转化成集体资产。实际上，不论是什么企业，只要在集体的土地上形成资产，就有可能直接或间接地导致集体资产的增加，集体资产在很大程度上是集体土地所有权权能的一种变现。2014年11月中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出：“土地流转给非本村(组)集体成员或村(组)集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支出。”可以预见，随着集体土地使用权流转的更加顺畅，可能会出现一个集体资产积累的高潮。 (三)合作经济与集体经济的关系 经典意义上的股份合作制是劳动联合与资本联合的统一，如果没有劳动的联合只是资本的联合，那么它更像是一种合伙制或股份制的企业；经典意义上的集体经济组织是社区性的，以社区内部农民集体所有的资产、资源和资金为资本，以共同富裕为目标。以这样的理想类型为标准，我们可以分析出三大合作经济组织的制度特点：专业合作社很可能是股份合作制的，但不容易是集体制的；土地股份合作制和集体资产股份合作社具有明显的集体制特征，但很难说是标准的股份合作制；而资金互助社要分类看待，如果是社区内部的资金互助社则既是集体制的也是股份合作制的。 就专业合作社来说，《专业合作社法》明确要求社员要出资，实际上比较规范的合作社也确实有社员的出资。而且，社员多数同时也是生产经营者，与合作社形成购销关系，因此，它具有明显的股份合作制特征。但是，专业性经济合作组织的成员往往会跨越社区边界，甚至和社区自治组织的关系紧张，不过，它们也可能成为政府进行社会治理的抓手，从这里来说，它的集体制特征不是充分和必然的。就公司加农户制度来说，从集体制的角度来看，它的成员不需社区性，不经营集体“三资”(指资产、资金和资源)；从股份合作制来说，农民一般不需要入股，成员入股比例多少不等。 集体资产股份合作社与土地股份合作社一样，一般只是资产的联合而没有劳动的联合。说它是股份合作社，主要的依据是成员间的平等，是一人一票，而且出资额度差不多。但是它确实具有鲜明的集体制色彩。首先它一定是社区性的。其次，它的资产就来源于原来的集体资产、资源或资金，成员获得收益的份额也只是收益分配权而不是资产所有权。再次，它的经营得到政府的强力支持，它不是充分参与市场竞争的企业，而是一个内向性的合作组织。复次，它的主要目标就是帮助社员增收，实现共同富裕，这个目标显然是集体主义的。最后，它确实是政府社会治理的抓手，很多这类组织的产生从一开始就负有维持社会稳定的责任。集体资产股份合作社内部的委托—代理关系类似于通行的现代企业制度，雇用职业经理人员管理，运作完全类同于一个企业。这样就把集体的资产、政府的扶持和现代企业制度的效率结合起来，一起帮助农民增收。 至于资金互助社，它的社员不需局限于社区内部，可能是社区性的，也可以建立在专业合作社或产业链上(周立，2010：205-223；熊万胜，2011a)。它的出资额可能是平均的也可能是有等级差别的。这个时候，它是否为一种农民集体的制度，主要根据是它的成员可能主要是农民，也就是被公认为是弱势群体需要帮助的人。如果是社区内部或者专业合作社上的资金互助社，其成员是农民，那么它承担了促进共同富裕的任务。正规的资金互助社必须是股份合作社，要服务成员，而不能对外吸储和放贷，否则就成为一个非法的企业。 如果把集体制和股份合作制的各种特征放在一起形成一个指标体系，我们可以对以上提到的各种新型集体经济组织的制度特征以表2进行概括。
从表2可以判断，新型集体经济组织共同具有的特征主要是两个，一个是负载共同富裕的目标，一个是帮助政府进行社会治理。另外两个重合度比较高的指标是成员的农民性和是否共同出资。 四、集体与国家：农民集体是重要的联接机制和治理机制 在很大程度上，当代农民集体是国家的作品，具有鲜明的和必要的政治内涵。农民集体作为社会主义制度的根基，在大流动的时代发挥社会稳定器的作用，并以特定的方式联接国家与农民，帮助国家完善社会治理机制，这是农民集体制度最为核心的政治意义。 (一)农民集体是大流动时代的社会稳定器 坚持集体土地所有制，建设农民集体经济与社会组织对于社会稳定具有多重的意义。 首先，坚持集体土地所有制，在当前的法治水平下，有助于防范国家对于集体地权的任意侵害。也许人们会认为私有化更有助于保护农民地权，但这需要以农民的集体行动能力和法治为前提。在人民公社时期，为了防止地方政府升级集体土地所有权，国家多次强调集体土地的三级所有制度。在今天，国家征占与集体自行开发之间也是土地增值收益之间冲突的主线之一，集体土地所有权事实上是农民维护自己权益的一个重要法理依据(李昌平，2012)。 其次，坚持集体土地所有制有助于维护农民的基本生活来源保障。如果土地可以自由买卖，极可能出现更多的农民失地现象。因此，集体土地制对于很多农民来说具有一定的社会保障功能。对于整个国家来说，在城市经济难免出现动荡的可能性之下，坚持集体土地所有制为出现社会严重不稳定时准备了农民返乡的退路，这个退路也是国家发展模式的回旋余地。实际上，在集体土地所有制的基础上，形成了独具特色的高速度、低社会成本与高社会稳定性的中国城市化道路(贺雪峰，2014)。 (二)联接问题的时代意义 现代社会的一个显而易见的悖论是，社会系统各个部门之间的联接越来越丰富，而创造这些联接的主体理解这些联接的能力却越来越低(熊万胜，2014b)。面对这样日趋复杂的系统，绝大多数的社会成员都只能理解自己打过交道的那一点点缝隙，至于其他的深广海域，不了解，难理解，不信任。社会系统的这种演变几乎不可避免地会导致哈贝马斯所说的“合法化危机”(哈贝马斯，2000)。 作为一个两千年来几乎一直是中央集权体制的广袤大国，系统的复杂性和由此派生出来的联接难题是一个由来已久的问题。差别在于，传统社会的政府与民众的联接可以是消极的，而今天必须是积极的。在被迫启动了现代化进程以后，社会各个环节的关联度大大增加了。政府和政党必须从消极转向积极，一定要改变上下脱节的被动局面，否则不足以领导这个新的社会。在新民主主义革命的过程中，国民党的失败主因之一是脱离了人民，这可以理解成国民党依然用简约的方式来治理一个已经高度复杂化的社会(黄宗智，2007)，在尊重社会自发的过程中自觉不自觉地脱离了群众。与之相反，共产党投入巨大精力，积极主动地与群众打成一片，并且形成了“群众路线”的工作路线。国民党高级将领张发奎对此有一个比较简洁的对比：“当共产党人下基层工作时，国民党人却忙着向上攀爬。”(张发奎、夏莲英、胡志伟，2012：178)两个党在联接问题上处理方式的差异，首先由于两党性质的不同，其次也由于当时在野党和执政党的差别。共产党执政之后，在一些地区同样发生了脱离群众和官僚主义的倾向，决策层不得以发起了“反贪污、反浪费和反官僚主义”的“三反”运动。然而，这里特别提请注意的是，共产党特殊的执政体制影响了这种自然倾向的表现方式。这种特殊的执政体制指的是农村的人民公社制度和城镇的单位制度。人民公社制度和单位制度不仅是一种快速工业化的一时之利器，也是将政民、党群、干群紧紧联接在一起的强大组织保障。不定期的政治斗争也赋予了群众监督领导的能力。在整个计划经济时期，总的来看，政民、党群和干群之间的联系是紧密和直接的。 在改革开放以后，人民公社制度彻底瓦解了，单位制仅仅存在于机关事业单位中，也就是说对于普通大众来说，单位制已经彻底瓦解了。这个时候，如何重建密切良好的政民、党群和干群关系逐渐成为一个越来越严重的难题。具体到乡村社会，在改善联接机制的过程中，国家依然高度重视发挥集体的作用，把集体作为组织和联系农民的一种抓手。在经济上，人民公社被否定了，但在政治上，人民公社制度的功能却是必须肯定的。计划经济时期的集体瓦解了，市场经济时期的集体正在得到重构。 (三)重回精细化治理路途中的农民集体 集体不仅是一种联接机制，也是一种治理机制。 农民集体所有制之所以存在，是源于小农土地的自然属性和小农地权的社会属性。这两方面的属性放在一起来讲，至少要讲到四个方面：1.细碎；2.面积小；3.复杂的相邻关系；4.合作生产的必要。小农地块细碎，产出又少，产生纠纷后很难通过司法途径来解决。土地的相邻关系复杂，不是任何人都可以去经营的，这妨碍了土地经营权的交易。而且小农经营需要合作生产，难以像大规模农业一样依赖雇佣劳动。这些因素导致我们很难仅仅用一般性的规则来解决农户之间的问题，而必须发展多层次的治理规则。在多层次的治理规则中，会出现一个最基层的组织来执行最低层次的治理规则。对最低层次社区的治理，不同的历史阶段有不同的做法。在传统社会有非常复杂的解决方案，通过复杂的社会建构确保产权的清晰和稳定。这些复杂机制在束缚农民的同时，也保护了他们，使农民的地权能够清晰化，使他们能够繁衍生息。这就是封建制的产权社会建构。革命以后我们打破了这些封建制的产权社会建构，建立了集体制的以及与集体制相关的新的社会建构。形成了新的整体性的、来自顶层设计的制度安排，这主要是以集体为核心的人民公社制度，以及与人民公社制度相关的制度。在严密的人民公社制度框架中，国家实现了十分精细的经济和社会治理。到了今天，集体弱化之后，国家在乡村的社会治理也同步趋于粗放(李昌平，2009)。 农民集体不仅是一个经济组织，也是一个社会政治组织，它在治理上的意义不仅体现在经济治理上，也体现在社会治理上。中国乡村的社会组织是高度世俗的，而非宗教的，同时高度依赖国家干部直接组织群众，而不单单是依靠群众的自发组织。农民集体及其相关组织的存在，帮助国家延续这种世俗化和国家化的组织方式，同时也是一种社会治理方式。虽然，农民集体的弱化使得这种传统的社会治理方式出现了弱化，但它不可能消亡。实际上，农民集体的弱化不仅是社会转型的结果，也是国家政策调整的结果，尤其是放弃了对集体土地所有权激活的结果，但集体土地所有权始终存在强化的可能，因此，农民集体始终存在增强活力的空间④。集体的活力的增强如果能够伴随着治理的精细化，将是一种进步。 (四)从“新型集体经济组织”现象看农民集体的联接功能和治理功能 所谓“新型集体经济组织”现象是指，在官方的文本里，把与农户有关的经济合作组织称之为新型集体经济组织，它既可能是社区性的如土地股份合作社、集体资产股份合作社，也可能是高度专业性的如专业合作社、公司加农户组织。还有一种情况是，一些乡镇政府建立的资产运营和投资公司，基于习惯也被称为集体企业，但它本质上是一种政府办的企业，这里不做讨论。在新形势下发展农村集体经济是很有必要的，但把专业经济合作组织笼统地都称之为新型集体经济组织，是值得商榷的。因为有些专业经济合作组织的实质不过是一些十分平常的交易和合作关系，它们在所有国家都可以存在。现在看来，它们之所以被称为新型集体经济组织，是因为它们在功能上和国家对“集体”的期待是一致的，2013年中央1号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提到“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”。这里的合作社被赋予了丰富的社会政治内涵，也只能在这些内涵上才能说它们是集体经济组织，尽管它们可能不是社区性的，甚至也缺乏平等和紧密的合作。 正如上节的归纳，新型集体经济组织之所以被称为“集体”的组织，是由于它们的共同特征是承担了特定的政治和社会责任。国家要求它们推动共同富裕，并且协助社会治理。作为条件，政府也通过复杂的部门和地方机制对其进行财政扶持和业务指导。 政府对于专业经济合作组织确实存在监管和扶持行动，尤其是将它们分出等级，并按等级给予扶持。政府的扶持累积到一定的程度，实际上我们会看到，合作社的资产形成过程中有相当一部分来自财政拨款。这些财产是否就可以看成集体财产?如何对它们进行处置?专业经济合作组织与私营工商业企业的一个最大的区别，是它们的成长一直是在国家的介入下进行的。对于私营工商业企业来说，只有当成长到一定的规模或者是高科技企业，才会考虑从政府获得财政上的支持，但农业领域里的大多数专业经济合作组织，包括龙头企业，从创办起就考虑自己和政府的关系。也就是说，专业经济合作组织从一开始就是在市场体系和行政体系两个体系中双面生存的，而且行政体系这条线还很强大(Lin，2001；熊万胜，2013)。 与这种扶持和指导相匹配，政府要求专业经济合作组织承担了一些社会政治的责任。这些组织最大的社会责任是实现“先富带动后富”，最终实现共同富裕目标。实际上，国家主要是在这个愿望的驱使下，才把农业企业看成了“农业产业化经营龙头企业”，把贩子和大户视为“专业合作社”，并且给予各种扶持。所谓“带动”也就是一种联接，这种联接的意义是双重的，它既是市场的，是产业链上的分工关系，也是社会政治的(熊万胜，2011b)。国家希望通过这种经济组织的利益捆绑机制，来传递国家对于发展农业和促进农民增收的心愿与努力。同时，国家也通过这些组织来建立国家与农民的制度化的联系，把它们看作开展群众工作的一个好抓手。比如在专业经济合作组织里成立党组织，比如承担各种党组织的“双培双带”、妇联的“双学双比”等项目。如果认为这些联接只是政府在联接企业、贩子和大户，认为政府在扶大扶强的时候忘记了弱者，那肯定是不全面的。作为社会主义国家的政府，显然希望通过联系有带动能力的经营者进而联系大多数的普通经营者。比如，决策层多次强调“扶持龙头企业就是扶持农民”⑤，指向是很清楚的。假如这些企业和能人确实愿意提携弱者，那么这种联接机制就可能奏效，但如果企业和能人为富不仁，独占国家的善意，必然会影响实施效果。 五、集体与社区：农民集体是基层自治组织的经济基础 担当基层自治组织的经济基础，为之提供一部分收入，这是农民集体最现实的经济功能。 (一)地权自治：集体土地所有权是基层自治组织的自治权基础 我们甚至可以说中国的村民自治其实是一种“地权自治”，而非西方式地方自治制度中的“民权自治”。在古希腊的时代，参与城邦决策的权利对于商人或城市公民可能是最重要的权利，而在中国的战国时代，土地的地权才是农耕文明的子民最期望得到的权益。于是，面对诸侯间激烈竞争的统治者就分地于民。这是两种完全不同的民权，其中的重大差异一直延续至今。然而，小农经济条件下的农户却又难以独立地保护和经营自己的地权，实际上总是存在集体与农户的双重地权。私人权利基础上的集体地权，如果过于强大，会侵害农民的地权；如果过于弱小，又难以保护小农免受上层国家和资本的侵害。其中的分寸很难把握，自治的实现途径始终是制度因素与非制度因素的混成。 当代的“村民自治”不是一种“村自治”，基层自治组织不是严格意义上的法人。之所以这种自治还能具有实质的自治能力，最根本地说，是因为集体土地所有权得到了现有法律的努力维护。《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律文件反复明确村民委员和村民小组可以经营、管理集体土地。用所有权来保障基层的自主权，这是人民公社时就已经得到的经验。1962年2月13日发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，明确了“三级核算、队为基础”，紧跟着1962年9月27日党的八届十中全会正式通过的《人民公社六十条》中进一步明确了“三级所有、队为基础”。可以认为，如果没有队所有，那么，队核算也就没有保障。今天我们也可以说，如果没有基层的土地权，基层自治权也没有保障。 人们对于集体的地权存有正反两方面的意见，既有人认为集体的地权应该下放到私人，也有人认为集体的地权不如上交给国家。如果地权更改了，作为上层建筑的自治也要随之更改。如果土地是私有的，基层自治组织的决议必须具有法律效力，要转成西方式的地方自治，否则基层自治组织的权威无从建立，工作更加缺少抓手；如果土地是国有的，基层自治组织与上级政府之间的权力和责任必须得到清晰的划分，不能像今天这样模棱两可，否则就无法保证基层自主权及其活力。 从几十年的基层自治实践来看，代表集体行使集体土地所有权，是基层自治组织最为制度化的一项权利。相比而言，村民委员会的其他自治权利其实都很不稳定。比如村级组织没有分享税收的权利，没有在村内自行收费的权力，甚至农民自发集资的能力也受到严格约束；传统的治安维护更多地可以看成一种责任而不是权力或权利；调解工作是村级组织的重要工作内容，可是村级组织调解的结果并不具有法律效力；其他如教育、医疗等公共事务的管理权和发展权都上收了，留给基层的是责任。而且，我们还能注意到一个现象，集体土地所有权的权能正在从原来“队”这个层次向原来“大队”也就是村这个层次上收。显然，这是由于村这个层次实际上掌握了经营和管理土地的权力，是管理权向所有权的转化。这也反过来说明了地权和自治权之间的关系。 在实践中，经营、管理集体土地也是基层自治组织最重要的一项任务。在发展集体经济的过程中，发达地区发展工商业，其实也是在进行一种建设用地开发，创造属于自己的土地财政；而不发达地区搞的农业集体经济实质也是在经营农用地。随着集体土地使用权入市交易，土地越来越类似于一种商品，如何保护耕地、如何推动顺畅交易、如何维护集体权益等问题会越来越突出，社区自治组织的土地管理职能将得到强化。在快速城镇化地区，经营和管理土地更加直接地成为社区自治组织的核心任务。不仅如此，其他任务也直接或间接地会涉及土地问题。比如各种经济发展的事务、新农村建设的事务与土地直接相关，涉及土地的纠纷也是农村调解工作最重要的内容。 (二)经济民主：集体所有权有利于激励群众参与 集体所有制如果作为一种企业制度在市场竞争中可能会暴露出低效率的弊端，但作为一种社区制度情况有所不同。它实际上有助于激励群众的参与热情，使得基层自治具有一种经济自治的色彩。 集体所有不等于私人所有，当公共事务以集体事务的名义出现的时候，它突出了经济色彩，大家从关心共同财产的角度来关心公共事务。如果这个判断成立的话，那么，村民自治组织中农民的参与热情，也将随着村民对于集体资产的不重视而下降。这种不重视可能是因为集体资产的减少。有研究表明，发达地区的民主治理程度略高于不发达地区(肖唐镖、石海燕，2007)，这可能是因为发达地区的集体资产较为丰厚以及资产运作机制比较透明。发达地区对集体所有制的一个改进提高了村民参与的积极性：对集体所有制的股份合作制改造。这种改造将集体资产的收益分配权量化到个人，建立个人与集体资产之间更加具体明确的联系。这也是从经济民主的角度对基层民主的发展。 集体所有制并不是集体经济组织所有制，这有利于限制干部的权力欲望，保护农民的权益免受干部的侵害，形成了一种对干部权力的制约。用一个术语来说，是防止了“法人专横”。法人专横是指法人试图摆脱创立它的自然人制约的现象。“法人与自然人，虽都是民事主体，而且彼此平等，然而就市民法的理念而言，自然人的价值具有终极性，法人只是自然人的手足。自然人创设法人，旨在用其所长，为自己谋求利益。然而，法人一旦走上社会，也就会有自己的逻辑，而试图摆脱自然人的制约，与自然人平起平坐，甚至凭其财力，以势压人，反仆为主，形成法人专横。”(张俊浩，1997：162)即使在创设法人的自然人依其股权共同对法人进行控制的情况下，也会发生法人专横现象。在20世纪90年代集体企业发展的过程中，集体企业像一个法人一样地经营，厂长的作用是决定性的，权力很大，难以监督。采取股份合作制之后，往往形成管理层控股，最后是管理层收购(温铁军等，2011：96-101)。从这个意义上来说，农村集体土地属于农民集体所有，而不是农村集体经济组织所有，反而有利于保护农民的权益。但是也付出了代价，这个代价就是所有权的行使主体的模糊，不利于集体土地的开发。 (三)集体收入：维持基层自治组织运转的必需 大多数地区的财政无力为基层自治组织提供固定的运行经费，但基层自治组织总是能够获得一些集体收入，就如同西方和东亚地区的地方自治政府往往也有一些非税收入⑥。我国集体的收入包括三大类，经营性收入、上级补助收入和其他公共收入。在实践中农村基层自治组织的收入主要有这样几个来源：租赁集体资产资源获得的收入、通过为在本辖区内开展活动的企业提供服务获得收入、销售集体产品和资产等其他经营性收入、在集体土地使用权的流转以及国家征收土地的过程中集体土地所有权权益的变现、项目资金的结余、利用结余资金进行比较稳妥的投资的收入，以及各种上级补助收入等。 接下来的问题是，社区性集体经济组织获得的收入是否都应该分给集体成员，还是能够留下来办社区公共事业?这个问题直接与前述的集体土地所有权主体到底是原户籍人口的集体还是农村住户的集体有关，如果说属于农村住户的集体，那么，接下来的问题才是，这笔钱一定要分掉吗?在现实中，在大多数农村地区，尤其是不发达地区，这笔钱首先用于社区公共事务，由社区自治组织支配。在发达地区，由于村集体收入比较丰富，而且当地政府财政实力比较雄厚，所以鼓励村将收入按照股份合作制的形式分配。但是，大多数村级股份合作组织都要求收入的一部分用于支持村级公共事务。 要求村级集体经济组织的收入支持社区公共事务有其合理性。 首先，这不是中国的特例，实际上几乎所有国家的最基层自治组织都会有自己的收入，这些收入都不可能用于向私人分配尤其不可能是平均分配，公共的收入要用于公共事务。否则，自治组织的经费就可能不足。 其次，中国的村民自治有它的特殊性，自治组织没有自己的法定收入。村民自治不是一种地方政府的自治，自治组织不是一级法人，不能分享地方税，那么基层自治的经济基础就必须依靠非税性的集体收入。集体收入不仅为基层自治组织的运转提供经费，同时，居民对集体收入的来源和用途的关心也是基层自治的主要内容之一。 从这个意义上来说，也应该将农民集体所有解释成社区内的农村住户所有，而不是原来集体内农业户口成员所有，让已经进城的原集体成员继续作为农村资源的主人是说不通的。现在发达地区有些地方在进行集体资产的产权制度改革时，建立按份共有的集体经济组织，而且主张压缩乃至取消集体股，将集体资产全部量化到人，这种做法有值得商榷的地方。实际上，随着农村社区建设的发展，未来的农村社区自治组织的公共支出会不断扩大，财源问题不解决，农村社区建设就搞不好。把这个所有权主体问题搞清楚之后，我们就要大力鼓励集体经济的发展，为社区自治组织夯实经济基础，改善农村公共服务。 总之，在中国特色社会主义制度体系中，农民集体依然是一个十分基础性的内容。笔者表达了这样一种预判：农民集体的虚化是有底线的，因为它具有不可替代的意义，甚至它的意义还存在被进一步激活的空间。集体的重新激活未必就是重蹈乌托邦，这30多年进行的各种试验为这种激活提供了经验，而社会的新形势也为这种激活提供了新的可能。 以上分别从四个主要的方面做了分析，可能有人会觉得这样四个方面还不够，比如会强调集体主义精神对于乡村文化建设的价值。笔者的看法是集体主义很重要，但不是乡村文化建设的关键。所有的组织都有自己的文化，所有的文化都有自己的组织(熊万胜、石梅静，2013)。既然所有的组织都有自己的文化，如果强化了集体，就有强大的集体主义。问题是，我们无法建立强大的集体，只能建立新型的集体，这种新型的集体是集体土地所有制基础上的自由人的联合，这种文化必定是软弱的。那么只能反过来，借助于文化自身的组织。农民会根据自身的文化需求建立各种各样的组织，比如我们现在看到的唱歌跳舞的组织，也能看到更加深层内敛的信仰组织。这些组织最需要解决的问题是它们同社会主义核心价值体系的关系，而不是局限于乡村来看它们与集体的关系。 注释： ①这个土地、市场、国家和社区四维分析框架来自“三农”问题专家曹锦清先生在2012年的提炼，出处是他的《中国乡村社会问题》课程讲义。 ②对于这个问题的进一步讨论，可参见熊万胜(2014a)。 ③本段中数据来自1994-2011年的历年《中国农业年鉴》。 ④前面引述的中央办公厅和国务院办公厅的文件《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，包含了明显的增强集体土地所有权权能的内涵。而且，李昌平等（2012）的研究和实验也试图证明，如果从发展社区性合作金融入手，集体经济完全可能获得新的生机。 ⑤这个说法较早的出处是时任中共中央总书记、国家主席江泽民2002年在参加九届全国人大五次会议辽宁代表团、黑龙江代表团的全体会议时的发言，http：//news.xinhuanet.com/misc/2002-03/11/content_311474.htm。最新表述见于2012年《国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》：“各地区、有关部门要深刻认识新形势下支持龙头企业发展、加快推进农业产业化经营的重要意义，牢固树立扶持农业产业化就是扶持农业、扶持龙头企业就是扶持农民的观念，把发展农业产业化作为我国农业农村工作中一件全局性、方向性的大事来抓。” ⑥比如，德国地方政府通过收费和出售资产得到的收入在20世纪90年代达到了所有收入的19％（赫尔穆特·沃尔曼，2005：143-144）。中国台湾的村组织也有机会创造财政转移支付之外的收入（郝志东、廖坤荣，2008）。日本的自然村也有自己的非税收入（鸟越皓之，2006：122-128）。
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