中国地方财政体制安排的基本思路，本文主要内容关键词为：中国论文,地方财政论文,基本思路论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国地方财政的种种问题，归根到底是一个现代化转轨过程中的财政制度安排问题，制度安排得好，运行的问题将一通百通。
深化地方财政改革是一项复杂的制度创新系统工程。改革必须标本兼治、以治本带治标，为地方财政的可持续发展和规范运行创造一个稳定、有效、兼具激励和自律机制的制度环境。在当前整体市场经济体系正在确立的条件下，地方财政改革不能再寻求建立和发展过渡性制度模式了，而应重点推进实质意义的分税分级财政建设。改革的意旨不是简单缓解财政收支矛盾，而是要为收支规模的正常扩张和收支平衡构造长期有效的条件。
我们认为，深化我国地方财政改革的大思路，应从1994年财税配套改革的基本制度成果出发，按照建立公共财政框架的方向，在适度简化政府层级的前提下按照一级政府、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构造完整的多级财政，同时改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度。
一、关于减少政府层级和财政层级
考察一下实行市场经济的国家，尚找不出一个五级架构的政府。比较典型的情况是三级架构或准三级架构（如联邦制的美国、澳大利亚和单一制的日本、法国）。虽然我国宪法明确规定是五级政府，但是按这样的架构，各级政府如都要求有自己稳定的税基，都能够按照分税分级的框架来形成财力分配，至少在基层看不到出路，乡一级没有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要考虑修宪以减少政府的层级，把乡一级政府变成县一级政府的派出机构。这样一来，乡一级的人大主席团、政协联络组、政法委书记和其它“七站八所”等机构，都可以大大简化，把政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来，做到系统地合理化。虽然前些年我们曾作过建设乡财政的努力，但从实践情况看，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性，乡财政一直是很不完备的。而且，发展趋势是近年税务、金融、工商等管理系统已按经济区域而非按行政区划在基层设所，财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已丧失了基本的配套环境。占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡财政的内容就更“虚”了，确实已称不上一级财政。在上述这种四级政府加乡镇派出机构的简化之后，进而还可以考虑在省、县之间把地区一级政府虚化。原来地级就是规定为省级的派出机构，近年地市合并后，已经实化了，很多市级政府是由地区行署转化而来的。但浙江、吉林、安徽等地，省和县之间的体制联系是实的，而市是一种过渡的形式，浙江的市和县都对省政府“说话”来搭财力分配框架，即在财政体制上，市与县实际是“平级”的地位。如果能把政府缩到实三级加两个半级（地和乡作为派出机构层级、市与县在财政体制上同级），就非常接近市场经济国家的通常情况了。这种情况下，实行分税分级体制和解决现在省以下理不清的体制难题，就有望得到一个相对好处理的方案。从中国的历史看，自秦朝行郡县制两千余年以来，不论朝代如何兴替、政府体系如何变化，县级政府始终是最稳定的一个层级，另外省级亦是相当稳定的层级，中央之下有了这两级实的，挂上两级派出机构，当可解决好既减少层次，又维护政府体系有效运转的任务。当然，实际的推进必须审时度势，建议先考虑乡镇层级的简化。市县间“行政不同级”的情况下，可先行“财政同级”方案。总之，现在的改革已牵一发动全身，处处要求通盘考虑，我们要改变过渡色彩浓重的财政体制，越来越需要政府体制全局的优化设计。
“一国两制”下的地方财政体制则需单独处理。
二、关于一级事权
“一级事权”，就是要解决政府职能合理设置的问题。这里首先要解决的问题是合理界定地方政府职能。从总体上说，地方政府的基本职能就是提供地方公共产品，在市场经济条件下，特别是在社会资本积累规模已经持续扩张的条件下，我国的各级地方政府确实应该把职能收缩到提供地方公共产品上来。中央一级和省以下各级政府事权应如何划分，难点在于投资权的问题。其它的事权相对好办，比如气象预报工作部门，既向全国提供了服务，又向地方提供了服务，中央和地方在气象预报系统上，形成配合关系，财力分配如何处理，技术上相对容易。我国几十年最扯不清的事权，就是企业投资权，特别是在兴办一般竞争性投资项目方面。在1994年的体制里，这方面是“知难而退”的，体制文件里的措辞实际上是说各级政府都可以举办投资项目，没有明确一般竞争性领域政府怎样退出。我们认为，从方向上说，地方政府应该退出一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上，有别于经营性的投资；而中央对于一些大型、长周期、跨地区、对于优化生产力布局和增加国民经济发展后劲有突出意义、带有战略性质的投资项目，虽项目自身有一定竞争性，但也要参与（如京九、三峡、宝钢这样的大项目）。当然应该是有限参与，中央政府并不应简单采取把资金百分之百地拨过去的方式，而是采取控股、参股以及其它的经济手段，牵头或推动、引导把项目做起来。这样事权上的纠葛可以得到理清。政府职责按照市场经济客观规律的要求，结合中国的国情，得到理清以后，公共财政中的财权就能顺理成章搭好框架。进而，在界定好政府职能基础之上，可逐步形成详细的事权明细单，并分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担以及如何共同承担。
三、关于一级财权
“一级财权”最根本的问题，是分税制里的税基问题。各级政府都应该有自己大宗、稳定、与事权相配套的税源。现在省以下政府大宗收入是营业税，而从前景来看，应该注意发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种，是非常稳定的税源，“跑得了和尚跑不了庙”，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔3-5年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大，地方政府职能的重点和它财源的培养，便非常吻合了，正好适应政府职能和财政职能调整的导向。现在我国税收盘子中间不动产税还是一个很小的部分（不超过税收总量的5%），对于外资企业征收统一的房地产税，对于内资企业是房、地分开的，而且没有充分考虑地段的因素，没有几年重评一次税基的规定。市场经济国家的经验我们可以借鉴，应逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基。这样，不动产税就会逐渐随市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源。面积和造价差不多的一处不动产，座落于繁华的闹市区或座落于边远的郊区，在税基的体现上可以相差几倍、十几倍，甚至几十倍、上百倍。在市场经济条件下，地方政府应该看重的是优化投资环境，使辖区里的繁荣程度提升，房地产不断升值，同时便扩大自己的税源，而形成稳定的大宗的财政收入来源。这是“一级税基”原则用于基层政府层次所应该把握好的一个非常重要的方面。
一级财权的另一个题中应有之义，就是地方政府从长远发展来看，势必应该具有必要的税种选择权、税率调整权，甚至一定条件下的设税权。1994年体制里，只开了一个小口子，有两个税种即筵席税和屠宰税，允许地方政府选择是否开征。在2000年以后，农村税费改革的方案里，屠宰税已被取消，筵席税在绝大多数地方也没有开征。这种地方政府很小的选税权，显然还不能适应今后分税分级体制的要求，所以在进一步深化财税体制改革的过程中，怎样扩大地方政府税收方面的选择权、税率调整权、一定条件下的设税权，在中央必要约束条件下通过地方的人大审议程序和立法形式来建立地方自己的税种，这也是一个值得研究的大方向。
此外，地方非税收入的合理化、规范化是一个重要的配套事项。作为正税的必要补充与辅助，规费、地方公共品使用者付费和为地方公共事务所需的一次性集资，都应当规范地针对不同事项各归其位，在公共财政制度中通过公共选择程序来作具体的取舍、决策和监督。
四、关于一级预算
“一级预算”，是适应社会主义市场经济间接调控要求的规范化的政府收支管理形式，地方各级预算应符合公共财政框架的基本原则，体现其涵盖与反映政府资金的完整性、透明度和规范管理的制度安排。应当坚决推进统一预算的进程和发展现代意义的全套预算制度。必须认识到：地方各级财政预算的统一，是政府行为规范化的前提条件。1997年之后，我国对预算外资金的整顿和管理逐步强化，成效显著，在基本实现预算内、预算外、“制度外”三块资金“三而二”后，预算内、外资金如何归并为“二而一”，也正在向水到渠成的状态靠近。今后，通过深化财政体制改革和预算管理改革，应把全部政府收入统统纳入预算管理，以规范的公共收入形式明确政府可分配资金规模并全程监督其运用。现在我国已经加入世贸组织，不合理的行政审批手续将取消，乘此东风，理应着力寻求进一步把收费和基金纳入预算内，借助于“金财工程”、“金税工程”的现代化信息处理技术和政府资源管理系统，象管税一样管理起来，并大力推进支出管理的改革。如果公共财政框架下的预算支出管理初具形态了，即可考虑在加强科学化信息监控的同时，对地方逐步适度下放支出标准确定上的决策权，使人员工资和公务费标准等在各地有”因地制宜”的必要弹性。
五、关于一级产权
“国有资产”曾长期是一个很笼统的概念。过去国有资产管理在无法形成人格化代表的情况下，产生了产权的虚置和悬空，说起来谁都对国有资产有责任，出了问题谁都可以不负责任。全民的财产，原则上人人都有份，但这一份怎么体现，怎样保值增值，得不到有效的贯彻，国有资产的损失、流失，大家都无可奈何。解决这样一个深刻的问题，必须配合国有经济战略性重组，探索如何建立国有资产管理体系，使这个体系把明确产权的原则落实到各级政府。庞大的国有资产到底归属哪级政府，要在一级政府后面有一级产权，形成有效的保值增值的管理体制。上世纪80年代后期，我们组建了国有资产管理局，曾提出把保值增值作为单一目标来追求，其它政策性的目标都交给别的行政部门，而在运作中，实际上该它管的事情到不了位，又产生了很多矛盾、牵制、扯皮，后来此机构归并取消。现在党的十六大已明确提出了中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，建立所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制的思路，中央层次的国有资产管理监督委员会业已组建，地方的国资管理机构也将组建，各级产权的清晰化和相应的改革与管理，有望得到推进。其实，前些年在地方国管局纷纷取消的情况下，上海、深圳等地在国资管理体制改革方面继续进行了具有各自特色的探索，所建立的国有资产管理委员会或投资控股公司，目的仍是要解决国有资产人格化代表和有效保值增值的问题。在具体的体系构建里面，看来还要解决一个中间层次的问题。“人格化”的政府管理机构，不可能“一竿子插到底”去管微观企业国有资产的经营。要探索组建中间层次的控股公司，不按照行政隶属关系设置，相互之间开展竞争，不具体做微观的生产经营，主要做资本运营即价值形态的保值增值运作。这方面各地已有的经验值得认真总结，对今后地方国有资产管理体系如何搭建和合理运作，需要进一步探讨，但无疑必须纳入深化省以下体制改革的通盘考虑。
六、关于一级举债权
省以下财政体制回避不开的一个问题，是一级政府怎样解决“一级举债权”的问题。我国《预算法》规定地方政府不许发债，但地方通过各种变通的形式，实际上已经在发债。这几年，积极财政政策执行以后，每年一千亿元以上规模的国债，有相当大的部分（开始时是一半左右）由中央转借给地方政府来使用，地方承担还本付息的职责，实际也就是地方债。从经济关系本身来说，地方政府作为一级政权，有一级财政，在接受中央级协调制约的前提下，应该有一级举债权。但是，在中国市场发育很不充分、信用关系还相当不规范的情况下，要附加更多制约条件。从以后的发展方向来看，一级举债权的确立，似应不是太遥远的事情。在这几年实行积极财政政策的框架下，再进一步规范化，就没有必要再沿用中央政府代地方政府举债的形式，可把它逐渐处理成规范的地方政府借债（首先可在省级明确起来），同时接受宏观上必要的约束。从国际经验来看，澳大利亚有高水平的转移支付均等化制度，也有一个全联邦的债务规模协调委员会，发挥对州以下政府举债的约束功能。这些对我们有借鉴与启示意义。事实上，转轨时期为了促进本地经济和事业的发展，各地通过多种形式筹资构成了巨大债务。这种状况造成了较大的财政风险，偷偷摸摸干事反而把事越做越大，并且难以监督。很显然，与其如此，不如放到桌面上，定出规则，该怎么办怎么办，中央政府可以明确监督、约束。
七、关于深化地方财政改革的相关配套措施
地方财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好地方财政问题，化解基层财政困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项，其中核心的、实质的问题是如何按市场经济导向考虑农村区域和基层政府眼界下（辖区内）生产要素流动的制度安排。这必须涉及：
1．农村土地使用权的流转制度。这种要素流动是市场化的内在要求、题中应有之义，并关联着农村经济的“产业化”转型和今后地方层级财产税（不动产税）的发展和地方税体系的构建。现实生活中土地流转早已在发生，但远未使其相关制度明朗化、规范化，亟有必要加强试验和引导。必须看到：在工业化推进过程中，农村土地流转是农村工业化和城市工业化的结合点，也是新兴城镇崛起的始发点。我们现在应对农村土地流转积极确定出明确的交易规范，把土地流转和中央宏观政策、区域政策分层次连接起来。
2．资金的流动、融通制度。农村的融资体系和信用体系是农村市场发育不可缺少的组成部分。城镇化、工业化大潮中业已形成的迫切融资需求与滞后的融资制度建设两者之间的尖锐矛盾，表现为经济生活内在的急切需要得不到制度建设跟进，便产生一系列扭曲形式，突出表现是农村区域高利贷、乱集资等问题的层出不穷。“堵不如疏”，应积极考虑结合“贷款式扶贫”和“中小企业融资支持”等政策，探索和推进农村区域的“金融深化”和融资制度的现代化，并促使政策性金融的潜力得到发挥。
3．与市场化资源配置机制相适应的农业与农村区域税制建设。农业税如何改革，在农村税费改革试点之后，已成为被更为广泛关注和研讨的大问题，并紧密关联着基层政府在“分税制”下的财源格局。现农村税费改革试点方案体现了“摊丁入亩”导向的措施，看来并不能在中长期适应市场化客观要求，必须按市场机制的规定性来理顺农村的租（地租，即土地所有权收益）、税（政府的“正税”）、费（政府规费和准公共产品“使用者付费”）及集资（一次性项目建设公共筹资）的相互关系，使之分流归位。按此思路，农村区域税制的发展方向应是渐进到普遍化、城乡一律的增值税、营业税、不动产税等构成的复合税制（开始阶段某些税种的税率上可在城、乡有区别对待），并最终也包括被城乡一律的个人所得税所覆盖。
4．人口流动制度。居民出生于农村便成为“天生的第二等级”的城乡分隔户籍制度，近年来已日见松动，各省、市纷纷出台新的放松控制的管理制度，是大势所趋、人心所向。当然，在此过程中要掌握好稳定原则和渐进安排，但总体上应当十分积极地推进。
5．与建立统一市场、推进工业化和城镇化相呼应的农村区域社会保障制度建设。多年城乡分隔的户籍制度等，使市场经济所要求的社会保障制度只能首先于城市区域寻求“一体化”的形式，但随着前面各项所论及的我国诸种生产要素和经济资源的市场化配置渐成气候、统一市场日见眉目，则势必要解决农村人口如何进入社会保障“一体化”系统的问题。近年一浪高过一浪的“民工潮”和愈益显露的农村人口与社保体系建设隔绝的矛盾，必须从建立和完善统一市场（首先涉及劳动力统一市场）的思路来考虑其解决方案。应积极建立和完善在农村“合作医疗”等形式上生长起来的加入县级统筹因素的单项农村社保改革方案（江苏铜山县等地数年前已有这样的试验），再逐步形成和推开较全面的农村社保体系，并与城市社保体系打通，最终达到“一体化”。届时政府基本社保资金筹集的形式，理应归位于“社会保障税”，并纳入分税分级财政框架作协调合理的安排。
总之，我们认为，只有在正确解决“三农”问题、使农村区域经济与财源的互动得到市场化制度创新有效支持的情况下，才能真正推进和落实分税分级财政改革，走活地方财政和基层财政这步棋。
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