城市边缘区土地利用动态规划管理系统，本文主要内容关键词为：城市边缘论文,管理系统论文,土地利用论文,动态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文献标识码：A 文章编号：1004-8227(2002)04-0332-06
城市边缘区是城市环境空间和农村环境空间过渡地带，是城市外延的发展用地区，更是城市中最活跃、变化最为迅速的地区。城市边缘区的研究起于二战后由城市内部压力和种种问题所引起的发达国家的郊区化现象。在我国，城市的发展尚未出现发达国家的大规模郊区化现象，但是由于工业、就业岗位、服务设施的城市集聚，城市对周围地区的吸引力有增无减，城市边缘区也成为我国大中城市扩展蔓延的“热点”。因此，城市边缘区的研究也日益成为我国城市建设的一项迫切任务。
对于我国城市边缘区而言，当前首先要解决的问题就是土地利用的有效管理和控制问题。纵观国内外边缘区的研究进展，涉及内容多以对城市边缘区的各种特征描述为主[1～5]，然而究竟如何具体地利用这些特征来控制边缘区的发展，实现边缘区各方面结构的优化，从而引导其实现城市发展总体目标的研究，至今还很少有人问津。鉴于此，本文就如何实现边缘区土地利用结构优化的动态规划管理方法作理论上的初步探讨。
1 城市边缘区土地利用结构
城市边缘区土地利用结构即为边缘区各类用地之间相互依存、结合和转化的关系，它包括各类用地间数量上的结构、时间上的结构以及它们在地域上的结合所形成的空间布局结构。
1.1 土地利用结构特征
1.1.1 土地利用类型结构的特征 由于边缘区土地利用的不断转变和冲突，该区域的用地结构变化较快。作为城乡过渡带，其用地结构实质上是乡村土地利用的基础上城市型用地不断渗入所形成的特有结构，因而兼具城乡土地利用的特点，另外，闲置土地作为边缘区特征产物常出现，边缘区土地类型多种多样、复杂纷乱，与各城市工业结构、城市发展阶段等因素有密切关系，对我国部分城市边缘区用地统计资料的初步分析表明，我国城市边缘区类型主要为工业指向性。
1.1.2 土地利用空间布局和形态特征 城市边缘区土地利用空间布局对城市空间结构具有很大的继承性，这突出表现在边缘区土地利用空间形态上作相似扩展的倾向，而功能分区则往往沿袭已有城市功能分区的特点，但城市边缘区亦有其本身的特点，即各类农业用地与城市用地在边缘区空间上的结合，在空间分布上随着距离的增加，城市型用地减少，农业型用地增多，高度集约的农业与相对疏散的城市型用地犬牙交错。大多数边缘区的空间分布呈同心圆模式，圆心往往围绕主要道路交叉点和主要干道两侧而形成。
1.2 土地利用结构的形成机制
1.2.1 土地利用动态更替规律的理论解释 空间扩散理论认为，扩散发生时由于一项创新能够产生出更高的价值、效率和功能，从而在创新者与其周围的地理空间中产生“位势差”，为了消除这种差异，一种平衡力量则促使创新活动向外传播和扩散。从城市系统的空间分异和演化的角度看，城市化是一种以城市为中心的扩散过程，特别是城市空间的形成和演化，正是城市核心的创新活动扩散的结果，而城市边缘区则是这种扩散所形成的特殊区域，它体现了一种“年轮效应”和“非均衡推进过程”[3]。
区位理论也为分析城市边缘区用地分布规律提供了依据。根据区位论，不同用地类型的付租能力不同，在完全竞争状态下，占用城市中各圈层的用地类型就是在该圈层中付租能力最高的一种。对于同一地块而言，其自然、经济、社会特性的改变，区位条件也随之改观，当原有的土地利用方式不能再承受该地的地租水平时，就会被另一种高付租能力的土地利用方式所代替。随着城市的发展，城市边缘区的自然、经济、交通运输状况不断改善，区位条件逐渐由劣势向优势转化，土地的地租、地价水平随之上升，通过各自利益的相互比较和竞争，高付租能力的城市用地就逐渐排挤了低付租能力的农业用地，而这种土地利用的替代往往最先发生在中、微观区位条件更好的地点，即发生在交通要道的交汇处或两侧。
1.2.2 土地利用结构的形成机制 城市边缘区作为城乡大系统中的一部分，其土地利用结构的形成、演变必然涉及整个系统中的众多因素，主要包括[1～3]：(1)经济因素。社会经济的发展是城市边缘区结构演化的最根本的决定因素；(2)交通区位因素。边缘区土地利用空间结构是交通发展最敏感的体现；(3)技术因素。技术的发展是城市边缘区土地利用空间结构及其发展的重要影响因素；(4)自然因素；(5)土地市场；(6)政策和规划因素。
2 城市边缘区土地利用动态规划管理系统建立的目的和原则
2.1 土地利用动态规划管理系统建立的目的
土地利用规划管理包括土地利用规划的制定和实施管理的全过程，因为规划在实施过程中往往会与变化了的实际情况发生矛盾，而失去对实践的指导意义，涉及城市边缘区的规划更是存在这种问题。传统的静态封闭式的规划管理过程不但无法成为边缘区发展的指导力量，反而造成大量人力、物力的浪费，因而我们试图建立一种动态规划管理系统，目的在于针对实际情况的变化趋势，及时调整规划以及规划实施的管理措施，实现规划的连续性，使规划真正起到对实际的驾驭作用、控制作用，使城市边缘区的土地利用结构能满足各方面的空间需要。
2.2 土地利用动态规划管理系统建立的原则
根据我国城市发展的现状，城市边缘区土地利用动态规划管理系统的建立应遵循以下原则：(1)侧重经济效益，兼顾生态环境和社会效益的原则；(2)利于整个城市大系统平衡、协调、持续发展的原则；(3)利于指导实践，为一般土地管理工作者掌握和应用的原则。
3 城市边缘区土地利用动态规划管理系统
针对城市边缘区的高度动态性特征，围绕边缘区土地利用动态更替规律，我们设计的边缘区土地利用动态规划管理系统是一个信息采集——分析——决策——实施——反馈信息的循环机制，其运行过程也就是土地利用结构调整的动态平衡过程。动态规划管理系统由三个子系统组成：动态监测子系统、预警子系统和决策子系统，整个系统运行流程如图1所示。
图1 城市边缘区土地利用动态规划管理系统流程图
Fig.1 Flow Chart of the System of Land-use Dynamic Planning and Management in Urban Fringe
3.1 动态监测子系统
科学管理在于正确决策，而准确实时地掌握决策对象信息是进行正确决策的前提。动态监测子系统主要是对城市边缘区土地利用动态变化信息的获取和整理，包括对土地利用、土地质量、土地权属、地价和土地利用规划实施等的监测。
由于土地利用变化总是呈现一定的规律性，因而合理布设监测网点，保证有相当的密度，则网点内的土地动态变化，将在相当大程度上反映全区范围内的土地动态变化趋势。因为城市边缘区土地利用形态是城市型用地渗入农村的插花分布状态，地块面积一般都不大，所以一般采用较密的网格。同时，由于影响城市边缘区土地利用结构的关键因素是交通区位条件，因此根据整个城市的发展战略和总体规划的安排，未来的高速公路、城市环路、桥梁、港口、车站、机场等附近应是监测的重点所在。由于边缘区的高度动态性，监测周期可为一年或半年，甚至更短，而监测的范围需每隔一定时间重新划分一次。
3.2 预警子系统
预警子系统是对城市边缘区各种外界影响因素的变化及其引起的土地利用变化趋势和后果的预测、评价和报警。这一子系统是建立在监测评价子系统的基础上，从时间和空间尺度上对边缘区土地利用的变化趋势做出预测，并与原始规划方案比较，寻找二者之间的不一致之处，提出警情，以使规划方案的修正和管理措施的调整有的放矢，预警子系统的流程图如下（图2）。
图2 预警子系统流程图
Fig.2 Flow Chart of Early-warning Sub-system
3.2.1 用地规模预警分析 从长远发展趋势和宏观角度来看，城市用地需求量与经济发展的速度、人口规模的变化呈正相关关系。城市规划在确定城市用地的规模时就是以此为前提，以预测的城市人口规模为标准进行的。然而，从微观角度看，短期的城市用地需求情况却复杂得多。短期经济波动会引起投资水平变化，带动城市用地扩展能力和速度的周期性变化，人口因素只是一个间接因素。因而据此得出的城市用地规模往往与某个时期的实际用地扩展趋势有较大差别，也就是城市用地供求关系出现警情。具体做法是：根据投资水平预测城市用地增加规模，再与规划方案对比分析。
3.2.2 用地布局预警分析 边缘区城市用地规模由经济因素决定，而用地布局则是由土地质量和地价水平决定。城市边缘区的土地质量应是动态的，但就某一具体时刻而言，土地区位条件等因素是可度量的，土地质量优劣是可区分的。因而可选定某一时期的各项指标的预测值来近似地反映诸因素对土地质量的影响潜力，从而把握边缘区土地利用结构的动态演变特征，据此进行土地利用结构动态模拟。边缘区土地利用的更替趋势为：工业用地按照边缘区土地质量的动态等级，从最高级向最低级逐渐占用土地。这一过程就是土地使用者受土地利用的更替规律支配，单纯追求土地利用最集约、利润最高的过程，忽视生态环境效益和社会效益。在规划实施的初期阶段是符合各方面利益的，但随着时间的推移，规划方案与实际发展趋势之间就会产生偏差，通过二者的对比可及早发现问题，提出警情，为合理调整规划方案和管理措施做准备。
3.3 决策子系统
决策子系统是边缘区土地利用动态规划管理系统的核心部分，包括动态规划决策和动态管理决策。
3.3.1 动态规划决策 动态规划决策是针对预警子系统指出的警情，分别进行生态环境效益、社会效益和经济效益分析，从而判断原始规划方案是否需要调整以及如何调整。
(1)生态环境效益分析 城市边缘区涉及的环境问题是多类型、多层次的。生态环境效益分析流程图如图3和图4所示。
图3 生态环境效益分析（工业用地规模控制）
Fig.3 Analysis of Eco-environment Benefit(Control of Industrial Land Scale)
图4 生态环境效益分析（空间布局控制）
Fig.4 Analysis of Eco-environment Benefit(Control of Position)
先进行准备工作：计算综合环境指数、分析不同土地利用方式对环境的影响、评价各地块土地开发度和各地块生态适宜度。然后针对预警子系统中提出的警情逐一分析：第一层，从生态环境质量入手分析规划方案中工业用地规模的合理性。假设该区全部用于发展某类工业，在生态环境质量上分析所能容纳的该类工业用地的最大面积，分析区域对各类工业用地在生态环境上的承受能力。根据各类工业用地等标污染负荷指数，计算出规划方案的污染负荷总量，与综合生态环境容量指数对比，判断是否超标，如果超标，需削减何种类型的工业，可据各城市的经济发展目标和工业发展规划等资料而定。重复进行上述过程直到满足生态环境的限制容量。第二层，规划方案调整建议。在第一层分析的基础上，针对预警子系统提出的警情，对规划方案与模拟结构不一致的地块进行土地开发度和土地生态适宜度的分析，按图4进行调整。
(2)社会效益和经济效益分析 城市边缘区土地利用的社会效益主要应考虑两方面，一是保证一定的蔬菜用地，可通过对未来某个时期的人口、人均蔬菜消费者以及菜地单位面积产量等的预测推出某个时期的蔬菜用地的最小面积；二是随着社会经济的快速发展，城市居民对近距离休憩、娱乐、疗养场所的需求越来越强，因此在城市边缘区土地利用上应做专门考虑。规划方案的调整要在农作物的适宜性评价、土地开发分析以及土地适宜度分析的基础上进行，方法同上。
经济效益分析包括全社会综合经济效益分析和具体地块的个别效益分析。分析的原则是：个别效益服从综合效益；对于具体地块而言，在与综合效益及生态环境效益、社会效益不冲突的前提下，按照利润最高调整土地利用方式，调整方法同上。
3.3.2 动态管理决策 动态管理决策的任务是针对不同情况制定出切实可行的管理措施，真正达到规划对管理实践的指导作用。在这里着重讨论如何利用经济杠杆来实现土地利用的动态管理，包括两个层次。
第一层是针对预警子系统中提出的用地规模预警，进行边缘区城市型用地供求平衡管理。管理的原则是避免土地市场的不稳定，即避免地价大幅度波动。(1)当投资水平很高，预测规模远远大于规划规模时，说明对土地的需求量大于规划的供应量，此时如不采取相应措施，必然导致两种后果：无视规划，突破规划范围，滥占农业用地；地价迅速上涨，地价虚高，土地市场混乱。与之对应，管理措施也有两方面：一方面，减少可控制的投资行为，主要指政府部门投资行为；另一方面，在综合分析生态环境效益、社会效益、经济效益的基础上，有计划、有选择地增加土地供应量，调整规划方案。(2)当预测规模与规划规模相近时，说明规划方案与实际经济发展比较协调，不需调整。(3)当预测规模远远小于规划规模时，为避免地价过低引起不经济用地，可以适当放慢或减少土地投放量，或由政府增加投资以维持地价的稳定。
第二层是在第一层的基础上，对不同利用方式的布局进行管理。具体地说就是通过边缘区土地地价，实现用地结构的调整。在预警子系统中已对未来一定时期内的边缘区地价的变化作了动态评估预测，并根据这种变化模拟出土地利用的动态更替趋势。通过动态规划步骤中的生态环境效益、社会效益及经济效益分析，明确指出了需要经济措施予以保证规划实施的地块，也就是规划方案与实际更替趋势不一致的地块，为鼓励规划利用方式进入边缘区，可以降低该种利用方式的土地使用价格；而对土地更替趋势所决定的利用方式，则提高其土地使用价格直到超出其承受能力。
具体进行管理时，首先以动态地价评估得到的各类用地的基准地价为标准进行上下调节以控制不同用地类型的进入；其次则以动态基准地价为基础，根据各类型用地内部不同行业尤其是不同性质的工业用地的特殊需求，进行地价的微观区位修正，从而决定各种行业进入边缘区时土地使用价格的最高和最低水平，据此实现工业内部的用地布局调整。
以上所述即是城市边缘区土地利用动态规划管理系统建立和运行的全过程，城市作为一个庞大而复杂的有机体，其边缘区的发展是受到外部世界不停运动和变化着的各种因素作用和影响的连续过程，因此，上述的动态规划管理也是一个连续的周期性工作，是通过信息采集——规划——实施——监测——预警——决策——反馈等程序的不断运转、不断完善和自我调整的过程，也是土地利用结构动态调整、平衡的过程。