从诱致性制度变迁到强制性制度变迁：温州民间金融改革，本文主要内容关键词为：制度论文,温州论文,强制性论文,迁到论文,金融改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
温州作为民营经济比较发达的地区，民间金融异常活跃，据2011年7月发布的《温州民间借贷市场报告》显示，大约89%的家庭或个人、59.67%的企业参与民间借贷。随着民间借贷规模扩张和参与者日益增多，失控和异化的事件也频频出现，部分企业甚至出现资金链断裂、老板逃债跑路等问题，严重冲击了社会经济秩序。中央政府密切关注着温州的民间金融，2012年3月28日，国务院常务会议决定设立温州金融改革试验区，实施鼓励民间资金设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织，大力发展小额贷款公司等一系列改革措施。这些措施均由中央政府和浙江地方政府联合推动并且享有法律保护，是政府主导的强制性制度变迁。综观民间金融的发展轨迹，可以发现早期的民间金融和民营经济协调发展，民间金融自发响应获利机会产生了诱致性制度变迁，随着经济发展和社会环境的变化，诱致性制度变迁远不能满足民间金融和民营经济发展需要，形成了强大的倒逼机制，迫使政府推动强制性变迁。就民间金融而言，诱致性制度变迁是如何实现的？诱致性制度变迁有什么内在缺陷？强制性制度变迁有什么时机条件？本文拟就上述问题展开研究。
一、民间金融诱致性制度变迁及其局限性
林毅夫提出的诱致性制度变迁和强制性制度变迁理论认为：诱致性制度变迁是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造。它由一个人或一群人，在响应制度不均衡引致的获利机会时自发倡导、组织和实行的。强制性制度变迁指的是政府命令和法律引入且强制实行的。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。一种制度安排如果从生产和交易费用考虑，比制度安排集合中的其他制度安排更有效，就有可能诱发制度变迁。[1]253-279
(一)民营经济的资金需求和民间金融的获利需求诱致金融制度变迁
根据制度变迁的二分理论，笔者认为，中国民间金融发展是典型的诱致性制度变迁。中国的民间金融是改革开放和民营经济发展的产物。改革开放三十余年，中国一直在推行政府主导的自上而下的强制性金融制度变迁，很长一段时间内只有国有金融机构是唯一合法的金融产权形式，民间金融或者民营金融受到政府的打压，到20世纪90年代中期几乎完全从地上转入到“地下”，民间金融甚至成为了非法金融的代称。然而民间金融并没有就此消失，而是以更快更隐蔽的方式扩张，甚至成为民营经济发展的支撑力量。正是在这一时期，浙江、江苏、广东、福建一带的民营经济高速发展，形成了所谓的“中国经济之谜”，[2]西方学者认为只有通过发展金融体系和完善法律才能带动经济发展的模式并没有在中国出现，相反，中国的金融形式非常单一，法律水平不高，金融发展水平和经济发展水平严重不匹配，并且国有金融主要支持国有企业的发展，证券市场也是为国有企业筹资而设立的，民营经济的发展自始至终未获得正规金融制度的支持。民间金融的发起者响应了这一获利机会，成为民营经济的资金提供者，同时也成为推动民间金融制度变迁的“第一行动集团”。正如拉坦对诱致性制度变迁的分析，“新的收入流是制度变迁的一个重要原因。”
民间金融从性质上分，可以分为互助性的会和盈利性的金融机构(组织)。早期常见的互助会，以轮会和标会为例，虽然没有类似于现代金融的严格制度和契约，但是会首对于资金的来源、使用以及使用顺序都有详细的安排和记录，对于没有及时交纳会金的成员也会通过声誉等惩罚机制予以排斥，会首常常是由会员票选出来的具有声望的长者或见过世面的人，对于成员争议能够很好地平衡。互助性的会常见于早期的乡村社会，依赖血缘、地缘等社会关系运行，具有互助性和关系治理的制度特征。会的形成最初是为了解决突发的消费性需要，后来演变为满足生产性需要和小额的投资性需要。但是互助性质的轮会毕竟只是临时性的松散组织，参与人员和会金规模有限，一旦互助目的完成，组织很快会被解散。
显然互助会难以满足民营企业大规模的资金需求，更多的民间金融朝着机构化的方向演化，比如以盈利为目的的当铺、钱庄、典当行等，这些民营机构主观上追求潜在的外部利润，客观上则弥补了制度不均衡下正规金融的效率损失，促使金融制度从边缘开始进行局部和小规模的自主性创新。民间金融组织通过各种规则来量化抵押品、约束还款时间和资金价格等，这些规则有些是约定俗成的行规，有些是借贷双方单独协商的结果，也有些是长期演化形成的标准化组织制度，不同的规则用于应对不同的群体，民间金融组织的治理方式介乎于关系治理和契约治理之间。选择这种“半关系半契约”治理模式是民间金融组织追求潜在利润和降低现行成本的必然结果，首先，相较于早期的乡村熟人社会，民间金融组织面对的借贷群体日益多元化，既有亲戚朋友也有陌生人，但更多的是朋友的朋友。显然，对亲近的人采用关系治理有助于节约信息成本和缔约成本；对不太亲密的朋友采用半关系治理既能提高收益又能尽量减少信息成本。其次，民间借贷常收取数倍于国有金融机构的利益回报，体现了契约治理的特征。民间金融服务的企业大多规模小且经营风险高，资金需求“短、频、快”，资金来源渠道狭窄，收取高回报一方面用于弥补民营企业的风险成本，另一方面则是缘于资金供求关系的长期失衡。另外，借贷过程体现了关系治理的一面，民间金融对抵押品普遍要求不高、放款速度快、借贷手续简便、还款方式相对灵活等等，这些都是关系治理的常见特征。收款过程则体现了契约治理的一面，拖欠利息需要缴纳多倍的滞纳金或者罚款，按时偿还贷款则再借不难等等。民间金融从关系治理过渡到半关系半契约治理，是民营组织响应市场获利机会的过程，同时也是民间金融与民营经济和谐发展的过程。民间金融能够为民营企业提供快速、小额、少抵押或者免抵押的借贷服务，而这些恰好是国有金融机构不愿意承担的风险，因此民间金融通过提供差异化的服务，弥补了国有金融产品形式单一化的缺陷，节约了借贷交易成本，实现了需求诱致性的制度变迁。
(二)诱致性制度变迁的内在缺陷及民间金融的异化
民间金融的诱致性制度变迁是从边缘和局部地区开始的，变迁过程是缓慢的、渐进性的。从诱致性制度变迁的形成过程来看，首先是独立的民间金融参与个体追求自身的利益最大化，相互作用形成内部一致认同的行为规则，进而在市场交往中这些内部规则逐步扩散、自我增强，成为行业规则、习俗、内部制度等。新制度经济学认为，只要市场是充分竞争的、完全的，制度变迁的轨迹将是有效的。这样的预设条件显然难以在现实社会中满足，诱致性制度变迁很可能由于市场竞争不充分而存在各种潜在性的问题。
1.诱致性制度变迁形成的内部规则难以外部化。每个社会成员对于社会运行所依据的大多数事实都处于无知的状态，[3]为了避免个体的有限理性带来的效率损失，合理的想法是通过建立公共秩序予以规避。但是个体理性选择的结果并不必然带来集体理性，个体可能为了自身的利益损害集体的利益，出现“搭便车”、“道德危机”等现象，内部规则在缺乏监督和强制执行机制下常常出现运行效率低下。中国民间金融发展最初依赖的是民间社会资本，即社会成员共同遵循的信任、声誉、网络关系等。这种信任关系受到信任半径的制约，在一定的半径范围内民间社会资本可以节约交易费用和信息成本。[4]但是随着经济发展和社会关系变迁，从熟人社会过渡到陌生人社会，信任半径很快被突破，会迫使民间金融组织发展和演化，为了尽可能减少交易成本，内部制度和行业规则就出现了，但是这些规则缺乏合法的强迫执行机制，金融交易过程中的违约行为只能利用第三方(例如，黑社会势力)强制执行，诱致性制度变迁形成的内部规则难以外在化，各种矛盾和冲突也就在所难免了。而法律、合同等正式制度安排必须通过外部规则予以确认，民间金融的自发性演变无法实现这一过程，尤其是中国的民间金融长期得不到合法地位，正式规则保障更是无从谈起。因此，在2008年全球金融危机中，大量的民间金融机构出现了异化，高利贷盛行，2011年上半年云南、河南、福建等地的民间金融年利率达到36%—60%，高的甚至达到了72%—84%，而同期中小企业的盈利率仅为5%。显然这是民间金融参与个体理性(逐利)带来的短视和急功近利行为，导致社会利益和集体利益受损。这种集体非理性行为是现有的内部规则和诱致性制度变迁难以克服的。
2.诱致性制度变迁难以避免制度供应不足和滞后性。“如果诱致性创新是制度变迁的唯一来源的话，那么一个社会中制度安排的供给将少于社会最优”。[1]253-279在诱致性制度变迁过程中，民间金融主体从自身利益最大化的角度出发，进行局部制度选择和制度创新，但是制度无法形成专利，极容易被模仿，使得制度创新的收益少于社会收益，从而导致制度创新动力不足，制度创新密度和频率少于社会最优量；或者制度变迁主体利益满足后，希望将已有制度固化从而缺乏动力变革低效率的制度。与此同时，诱导性制度变迁的实现必须要利益博弈各方达成一致，需要耗费时间和谈判成本，而制度的边际收益不能无限增长，同一轨迹制度变迁的边际收益先增长后递减，制度在执行过程中执行成本也会增大。比如民间金融最初依赖家族关系治理，随着参与主体范围扩大，慢慢演变为半关系治理，虽然新旧制度转换成本比较大，但是随着契约制度被更多的人接受，新的制度模式能够更好地解决陌生人之间的信任短缺问题，新制度的边际收益是迅速上升的，这个过程很好地解释了20世纪90年代中期开始的民间金融快速扩张。但是制度形成是经过参与主体多次重复博弈达成的一个均衡解，这种均衡是短暂和局部稳定的，制度赖以生存的外部环境变化极易打破这种均衡，制度与环境之间的摩擦成本迅速上升，直接影响了制度的效率，要求制度不断地调整以适应变化的环境。同时制度创新需要群体成员一致认可，制度的建立和推广需要消耗社会资源，加上制度变迁主体创新动力不足，单一的诱致性制度变迁已经无法满足市场主体的需求，带来制度供应不足和制度滞后问题。具体到中国的民间金融制度供应不足，值得特别提出的是，民间金融在中国一直处于灰色地带，在政府主导的国有金融和国有企业优先发展模式下，各种门槛要求限制了民间资金的投资渠道，民间金融的成长空间被严重压缩了，而民间金融自身又缺乏足够的能力进行规范化和规模化发展，在强制性制度供应缺位的情况下，外部环境突变会加剧民间金融制度的供需矛盾。这一问题在2008年的全球金融危机中表现得尤为突出，原材料、人工、资金成本大幅度上涨，产品销售市场却急剧萎缩，正规金融无法满足民营企业的资金饥渴，金融环境迅速恶化。面对这种状况，民间金融本应该发挥补充性的作用，帮助民营企业渡过难关。实际情况却恰恰相反，大量的民间金融机构参与地下借贷交易，让民营企业身陷高利贷的泥潭而无法自拔，甚至成为压垮企业的最后一根稻草。不难发现，问题的症结在于危机发生前的民间金融就隐藏了巨大的制度隐患，自发性变迁无法满足民间金融发展的需要，制度的供需矛盾在危机到来时集中爆发了，政府主导的强制性制度创新就成为了迫在眉睫的事情。
上述分析表明，民间金融诱致性制度变迁是市场主体突破既存制度响应获利机会，并且形成行业普遍认可的行为规则的过程。在一段时期内，民间金融满足了企业增长的资金需求，但是诱致性制度变迁有其内在缺陷，突出表现在内在规则难以外在化，制度供应不足等，因此，需要政府提供补充的制度供给，对市场普遍认可的行为规则的合法性予以确认。
二、民间金融强制性制度变迁的动力机制分析
林毅夫认为，国家作为法律和秩序的供应主体，可以弥补经济生活中的制度供应不足。[1]不可否认，国家提供制度有节约成本、高效率等优势，但是国家是否愿意提供制度则是另一回事，强制性制度变迁的实现受到诸多因素的制约。
(一)政府追求政治稳定和社会和谐的利益偏好迫使政府进行制度创新
中国的民间金融制度供给从来都不是以经济利益最大化作为优选目标。王曙光、邓一婷的研究表明，政府的利益偏好直接影响了民间金融的演化路径。政府作为理性经济人，即使知道民间金融的实际边际产出贡献率和效率高于正规金融，却仍然要抑制民间金融，以达到扩张自我控制力的目的。[5]张杰也认为只要国家从金融产权垄断形式的扩展中所获收益大于所付成本，国家就会千方百计地设法维护其金融产权的垄断性。因此，政府的制度供给首先考虑的是自身的利益实现，从温州民间金融试点的时间选择来看，我们基本可以判断，政府的利益偏好于社会的和谐稳定、对经济和社会的控制力，如果这些目标受到了威胁，政府会考虑强制性制度供给，而社会整体经济利益则处于次要位置。在试点之前，温州的民间金融已经急剧膨胀，据2011年《温州民间借贷市场报告》显示，温州民间融资额高达1100亿元，90%的家庭和60%的企业参与民间借贷。毫无疑问，这么庞大的资金在体制外运行严重影响了正规金融机构的经济利益；但是，更为重要的问题是，参与人众多，高利贷盛行，创造暴富神话的同时也在制造企业倒闭的悲剧，资金不断逃离生产领域而进入投机领域，经济泡沫持续放大，借贷环节的任何一个链条断裂就极易演化为群体性事件，冲击社会秩序。据报道，2012年上半年，浙江省法院受理了民间借贷纠纷案58037件，涉案标的额高达283.9亿元，案件数量是2007年以来的最高点。民间借贷案增长最明显的是温州、舟山以及湖州地区，增幅分别达到了96.42%、87.37%和57.61%。2007年浙江东阳吴英案集资额达7.7亿多，2011年温州的施晓洁案集资额达8亿多，浙江中江控股高利贷借款30亿元无力偿还，这些巨额非法集资案和民间借贷纠纷震惊了全国，对政府加速民间金融制度的创新施加了巨大的压力。也就是这一段时期，政府频繁开展民间金融调研，决定将温州作为试点城市，建立民间融资备案管理和检测制度，发展新型金融组织，研究开展个人境外直接投资试点，探索便捷的直接投资渠道等一系列措施。这些措施之所以会选择温州试点，一方面是温州的民间借贷规模庞大，另一方面则是温州的游资缺乏投资渠道，炒房团、炒煤团四处出击，放大了经济泡沫，对经济和社会秩序带来负面影响，威胁社会稳定和和谐，迫使政府进行制度创新。
(二)政府缺乏内在动力推动民间金融制度变迁，重大危机驱动制度变迁
政府缺乏内在动力进行民间金融制度创新，一方面是为了维持国有金融的垄断地位，保持政府对资源的绝对控制权，另一方面则是由于决策者的天然惰性使然。Bromley认为，公共决策者经常采取使损失最小化的行动，而不是收益最大化的行动。中国的政府官员有任期的限制，制度变迁带来的风险和成本需要在任期内消化，而制度变迁的收益却可以延续到下一任官员，因此大部分的决策者没有动力推动制度革新。除非出现重大危机产生足够的外力迫使其实施变革，政府才会启动“危机驱动”式的制度变迁。[6]以温州为代表的民间金融显然遇到了借贷信用危机(见上文)，直接威胁到了政治稳定，到了非改不可的时刻。诺思悖论也认为，政府推动的宪法演变(强制性制度变迁)有两个目的，一是界定产权结构的基本规则，使统治者的垄断租金最大化；二是降低交易费用，增加国家税收，两者相悖，导致制度锁定在低效率状态。中国推动民间金融强制性制度变迁，既不是为了第一个目的，也不是为了第二个目的。如果为了增加垄断租金，政府应该将所有的民间金融收归国有，减少或者剥夺民间资金的产权。阿尔钦和德姆塞茨的产权理论认为，产权是拥有者对其资源用途的选择权，包括所有权、使用权、收入权、转让权、处置权等。显然，改革前的民间资金受到了投资权、筹资权的限制，产权不完整，温州民间金融改革对民间资金的产权进行新的界定，增加了资金的收入、转让、处置等自由交易权，可见，政府不是减少而是增加了民间资金的产权和自决权，获取垄断租金并不是制度变迁的目的。同样，制度变革的主要目的也不是为了降低交易费用和增进效率，当然，制度实施有可能实际提高了效率，但是主观目的显然不在于此。比如，单从资金配置效率来考量，民间金融就远超国有金融，体现在民间金融支撑民营中小企业，国有金融支持国有企业，前者用不到40%的银行贷款，创造出超过80%的产值，后者用60%的银行贷款，产出不足20%的产值，资金效率一目了然。如果改革首先考虑经济效率的话，则民间金融的制度改革理应在20世纪90年代早期民营经济起飞的阶段进行，而不是滞后20年发生。可见中国的民间金融制度强制性变迁并不符合诺思早年的研究结论，而是典型的危机驱动型的制度变迁。这种危机始于2008年的全球经济急转直下，中国的民营实体经济受到重创，资金大量地流入投机领域，民间借贷席卷全国，城市和农村、沿海与内地、发达地区与欠发达地区，无一幸免。美国经济学家海曼·明斯基认为：投机性融资所占的比重越大，经济中总的安全边际就越低，金融结构就越脆弱。中国式的次贷经济危机已经到了危险的边缘，驱动政府果断决策，推动民间金融制度变迁。
(三)多个要素市场出现了扭曲迫使政府变更制度
彭美玉等在谈到强制性制度变迁的边界问题时，认为当一个要素市场不完全时，通过诱致性制度变迁并不会导致资源配置的扭曲，只会改变不同行为主体的利益分配。[7]诱导性制度变迁可以自动实现获利机会，譬如诺思和托马斯在《庄园制度的兴起和衰落》中论证了欧洲中世纪庄园制的衰落过程，从对人的产权到对土地产权的转变，是人口增加和土地稀缺性增加导致土地相对价格提高的结果。这也是土地要素市场不完全带来的诱致性制度变迁，农民投入土地获得的回报低于市场回报，报酬压力使农民脱离庄园转而到市场寻找机会，最终改变了不同主体的利益分配格局。[8]而强制性制度变迁产生的前提是两个或两个以上要素市场不完备造成获利机会不能自动实现。我们认同这样的观点，联系到中国的民间金融制度变迁，我们发现中央政府下定决心规范民间金融，与高利贷案频发以及大量的企业主跑路潮密切相关，中小企业主为什么会出现跑债问题呢？从制度变迁的角度，我们认为现时的民营中小企业面临了多重要素市场的不完备，正规金融资金难以获得，民间资金市场价格扭曲，土地租金的政府垄断，劳动力市场价格迅速升高(注：最低工资限制、工人的社保要求、工资不完全是供求决定)，再加上金融危机带来的产品需求市场全面萎缩，民营中小企业陷入了自我剥削的尴尬境地，资金借贷和工人聘用越多，生产规模越大，利润越薄甚至亏损，企业主只得放弃生产经营，转而选择其他回报率高的领域，比如从事实业的企业主由于无法获得预期回报，直接将资金投入到民间借贷以获取高利润，进一步放大了经济泡沫；劳动力市场扭曲会使企业主隐性聘用员工，为了逃避员工保险和工资制约，不签订正式合同却存在实际用工关系等等。民营中小企业无力偿还债务，生存状况恶化进而采取各种极端行为，如企业主自杀、逃债、大量解雇员工等等，带来社会动乱，增加了社会成本，迫使政府采取措施变更制度。
(四)强制性制度变迁之前充分的诱致性变迁，为正式制度建立奠定了基础
诺思在制度的路径依赖理论中强调文化、政治累积对制度变迁的影响。不确定性、政治协商困难等问题使政府在短期内提高经济绩效的能力非常有限，他认为后发展国家必须做好准备应对制度转型的长期性和艰巨性。体现在中国的民间金融领域，制度变革是典型的渐进式改革，政府并没有在一开始就从制度上完善民间金融，而是通过民间金融组织自身不断试错、不断休正，通过充分的诱致性制度变迁之后，形成了稳定、明确的制度需求和行业规则，经由政府的调研分析，才从制度上予以确认和规范。这一漫长的自发制度变迁过程，带来的好处之一是减少了制度突变的转换成本和建构成本，减少了社会的动荡不安，好处之二是带来了非正式制度的潜在变化，体现在人们的价值观、伦理、习惯、意识形态的渐变，比如最初人们不信任私人钱庄，觉得是投机倒把的行为，到后来渐渐地接受并且学会如何投入其中并区分优劣，从意识形态上有了改变后，正式制度变迁发生时，就可以以较小的摩擦成本嵌入到非正式制度中。如同西方发达国家的制度移植到发展中国家难以成功一样，正式制度的强制性变迁需要非正式制度提供土壤，否则容易出现不适应。在民间金融强制性制度变迁之前，充分的诱致性制度变迁完成了非正式制度的转变，并且积累了强大的制度需求，市场主体有了非常清晰的利益诉求，进行强制性制度变迁就成为众望所归、水到渠成的事情。
(五)利益集团持续施压推动制度变迁
强制性制度变迁过程也是利益集团角力的过程，民间资金所有者、地方正规金融、民营中小企业持续对政府施压推动正式制度变迁。一方面温州的民间资金规模大，据估算，2010年民间流动资本达6000亿，每年以14%的速度持续增长，大规模的资金需要寻找高利润的出口，而目前高利润主要集中于铁路、能源等垄断性行业，投资门槛高且风险大，阻碍了民间资本的进入，民间资金所有者苦于找不到投资渠道。另一方面，占总数99%的民营中小企业筹资困难，正规金融渠道不畅，民间资金又成本过高，中小企业的生存发展直接影响到地方政府的财政税收能力，获得更畅通的资金支持成为中小企业和地方政府的利益诉求。除此而外，规模庞大的民间资金影响了宏观经济调控效果，也冲击了正规金融的经营活动，民间资金主要流向房地产等泡沫成分高的行业，正规金融资金能力不足，难以支撑大型企业的升级改造需要，如何让资金走向实体经济是正规金融关注的问题。疏导民间资金，让民间资金有盈利空间的同时，尽量转向实体经济，支持民营中小企业的发展，沿共同利益方向的民间金融制度变迁才能被利益集团接受。
三、小结
民间金融的发展经历了诱致性变迁过程，经济和社会环境的变化使制度的供需矛盾突显。单一的诱致性变迁已经无法满足民间金融的需要，需要政府推动强制性制度变迁。[9]政府是否愿意供给新的民间金融制度，受到政府利益偏好、政府规避风险、缺乏变革动力、多个要素市场出现了扭曲、诱致性变迁足够充分、多个利益集团施压等因素的影响。政府适时推出温州作为一个金融制度改革示范点，有其区域特殊性，但更多地希望有其普遍性，小范围的成功经验推广至全国，也可以理解为渐进式的强制性制度变迁。
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