公共财政：理论与实践的着眼点在哪里，本文主要内容关键词为：着眼点论文,公共财政论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们把市场经济体制中的财政定义为“公共财政”，把“公共”一词提出来作为财政的限定语。但到底什么是公共财政，激烈的争论一直没有停止，对立的观点似乎水火难容。本文通过对财政公共性的三重区分，在运行机制的涵义上界定公共财政。基本观点是，公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是公共财政运行的“道路规则”，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制，我国建立公共财政就是要重建预算制度，重建预算制度是十分艰巨的，理论探讨与实践探索的着眼点应尽快转移到这上面来。
一、财政公共性的三重涵义与公共财政：公共财政是建立在现代预算基础之上的财政
财政是以公共权力进行的资源配置。财政的公共性有三重既相互联系又相对独立的涵义：(1)目的性涵义，是与阶级性相对的公共性；(2)分工性涵义，是与盈利性相对的公共性；(3)制度性涵义，是与集权性相对的公共性。在财政公共性的三重涵义中，具有决定意义的是第三重涵义，它决定前两重涵义。少数人说了算与多数人说了算、公开透明与隐蔽含混对于公共需要的满足程度是不一样的，财政的活动范围也是不一样的。在奴隶制度与封建制度之下的王权财政，满足公共需要的程度就大打折扣，也必然与民争利。在市场经济之下，与财政具有本质联系的是现代预算制度的产生，或者说，公共财政是建立在预算制度基础上的财政制度，即第三重涵义在制度上规定了市场经济下的财政的公共性。
二、界定公共财政涵义的必要与意义：把理论研究与实践的着眼点集中到重建预算制度上来
上面的分析表明，这一界定绝不是“别出心裁”，而是基于历史发展事实的概括。这种区分的理论意义和现实意义是十分巨大的。它在制度涵义上界定了什么是公共财政，进而搞清楚我们要建立什么样的公共财政，怎样建立我们的公共财政。在这个区分的基础上，可以理清我们讨论的思路，把注意力集中到我们最需要解决的问题上来。
1、关于财政的阶级性问题。这是最尖锐的、最激烈的，似乎是我们改革的“底线”。阶级性与公共性是对立统一的，构成国家财政的矛盾整体。公共性是财政存在的基础，阶级性是财政的特定表现形式。阶级性以公共性的存在为前提，阶级性不能否定公共性。当社会必须的或者说是最低限度的公共需要不能得到满足的时候，阶级统治就难以为继了。历代王朝的更替就是财政公共性与阶级性矛盾激化的结果。
2、关于财政的活动范围问题。在第二重涵义即财政活动范围上的公共性，现在有两个完全相反的观点：其一为，“我们现在搞公共财政是过渡的办法，现在财政困难，没有更大的实力搞经济建设，只能先维持公共支出，最急迫的要求是维持社会稳定，将来财政不困难了，还得搞经济建设。”其二为，“我们现在不能搞公共财政，经济建设现在不能丢，将来市场经济发展起来了，再搞公共财政。”还有更坚决的、“上纲上线”的第三种观点，“我们就是不能搞公共财政，社会主义与资本主义的区分就是看政府要不要进入竞争领域。”在这个意义上的争论可能永远不能达到统一，永远得不到大家一致接受的结果，还会耽误改革进程。如果我们把注意力放在第三重涵义上，上面的问题就解决了。众所周知，尽管理论和实践证明市场在竞争性领域是有效率的，但在市场体制不成熟时、市场运行出现问题时或在市场正常运行但不能满足特定时期和条件下的公共需要时，政府从来没有“坐视不管”。政府不管，人民是不答应的。整个社会需要的满足，在国家存在的条件下是由国家主导的，政府选定的经济体制确立政府与个人的分工，理性政府的活动边界是视私人能力而定的，视私人能力的强弱而“进退”。如果这样认识问题，在这个第二重涵义上的争论也该结束了。
3、关于财政的运行机制问题。我们现在的核心问题是，改革以来的财政表面看来是严重的财政困境，但财政困境不是根本性的问题，根本问题是财政秩序混乱，财政困境是由财政秩序混乱造成的；财政困境并不是所谓的国家汲取财政能力的下降，而是国家控制财政能力下降，在根本上是制度性的，是运行机制的问题。据一份研究表明，1996年预算支出占GDP的比重为11.6%，加上预算外、制度外支出的政府支出总额占GDP比重是24.4%，再加上通过金融机构支配的资源，占GDP比重为40%左右，与经合组织(OECD)大部分国家的水平差不多。这个比重从哪个角度看都不能算低。重要的是，目前的财政状况无论如何不能说已经最大限度地体现了公共意志人民不满的地方甚多。一半以上的预算外、制度外政府收支是腐败的“经济基础”，搞得“民怨沸腾”。一方面义务教育要靠“希望工程”，另一方面每年的公款吃喝玩乐要耗费上千亿的财政资金。这些资金能办多少学校？如果不从制度上入手，财政困境问题是永远摆脱不了的。财政困境的深刻根源在于，计划经济体制下的制度规范即指令性计划在转轨以后很快失去作用，适应市场经济体制的制度规范不仅没有预先设定，而且没有及时递补、跟进，出现制度空档。也就是说，转轨以来的财政缺乏起码应有的制度基础，财政运行缺乏一个有效的控制系统，国家理财走进非规范化状态之中。
现在要建立公共财政的制度框架，这个制度是什么呢？就是预算。我们现在应该把注意力转移到这上面来，由争论前两重涵义的问题，转为讨论第三个问题，如何尽快建立起一个能够最大化体现公众意志的预算制度，确立以公共决策决定政府收支的程序与机制，有效地控制财政的规范运行。政府活动范围应该是由财政制度——预算决定的。进一步看，制度涵义的公共性可分为这样几个环节：(1)公共决策；(2)执行过程公开；(3)预算执行结果要接受检查，要公开。
三、对重建预算制度的历史地位与艰巨性要有足够的重视
我国的预算状况相对于规范财政运行的需要以至整体改革的需要是严重滞后的。改革已经20多年，但预算改革是在近两年才开始的，而且步履艰难。目前的预算实践状况，在基础上看基本是“空白”。直到今天，还没有设计出一套能够清晰反映财政活动的预算科目体系，全面地反映各类财政收支活动的复式预算体系也没有确立，部门预算在既得利益格局之中推广十分艰难，零基预算也很难推开，提交给人大审议的预算“租枝大叶”，包括人大代表在内没有几个人能看懂，还存在着预算成立的时间晚于财政年度开始的时间这样一个最基本的“形式”问题，等等，预算对财政运行实际上的约束力就可想而知了，这是众所周知的。严格地说，预算不是改革的问题，而是重建的问题。
预算既是经济基础，又是上层建筑；既是制度，也是技术；既是计划，也是法律；……“预算是摆脱一切意识形态粉饰的国家骨骼”，因此，建立现代预算制度绝不是轻而易举的。
1、预算依存于民主政治体制。在集权体制下，预算就只能是形式，谈不上预算纪律和财政秩序，预算的效力就大打折扣。我国历史上很早就有预算，但专制王权下的预算不是我们现在要求的预算，计划体制下的预算也不是我们现在和未来所要求的。预算是“摆平”社会各阶层利益的中枢，是政治体制改革的突破口。
2、预算制度的确立就是经济体制的重构。预算首先决定全部资源在公共部门和民间部门之间分配的比例，即各自的规模，然后决定被分配在公共部门的资源规模的内部配置，即配置结构；而民间部门资源的最优配置是通过价格机制实现的。在这个意义上，经济体制改革实质上是重新确立预算制度。
3、在制度变迁的角度看，有效制度的形成是制度变迁需求和制度变迁供给相互作用的结果，是复杂的社会变革，是多种利益集团经过多重博奕的结果，还受人们的观念、历史、文化传统、习惯等诸多因素影响。预算是“钱袋子权力”，它的重建就更具艰巨性。在一定意义上说，一个真正的现代预算制度的确立就是改变了“国家面貌”。
四、结语
重建预算制度需要对原有预算进行脱胎换骨的改造：培育纳税人主体，同时在全社会培养纳税人意识、公共意识和法律意识，提高代议机构的财政法治能力，加快政治体制改革，这些都是必不可少的基础条件。最关键的是预算公开，让财政状况大白于天下，既是对政府提高财政效率的压力，也是对代议机构严格监督政府的压力，迫使改革速度加快。如果不树立起来并严格恪守公开性的预算原则，无论如何是不可能建立起公共财政的。