对我国住房保障夹心层问题与公共租赁住房的思考，本文主要内容关键词为：住房论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
住房是人的一种基本权利，是一种基本的社会保障；住房问题是重要的民生问题，是群众最关心，也是与群众利益最密切的问题。党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，要“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。温家宝总理在2007年政府工作报告中强调：“房地产业应重点发展面向广大群众的普通商品住房。政府要特别关心和帮助解决低收入家庭住房问题。加大财税等政策支持，建立健全廉租房制度。改进和规范经济适用房制度”。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号，以下简称《若干意见》）也规定，“把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。
一、我国住房制度改革与住房保障现状
我国住房制度变革，经历了一个不断推进、发展的过程。1988年，国务院印发了国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》（国发[1988]11号），提出“进一步实行住房商品化，推动住房的社会化、专业化、企业化经营”，标志着我国住房制度改革已进入整体方案设计和全面试点阶段。1994年国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号），明确了住房制度改革的基本内容，住房制度改革工作全面启动。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）出台，停止住房实物分配，实行住房分配货币化，同时确立了以经济适用住房、廉租住房和住房公积金为主体的社会住房保障体系。2003年国务院颁布《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号），强调经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房，同时要建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。
但近几年来，在我国住宅商品化与市场化的过程中，全国房价增速过快，住房保障严重滞后。在这一背景下，原建设部《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》（建住房[2006]204号）要求，根据城镇最低收入家庭住房需求及经济发展水平，不断扩大廉租住房保障覆盖面。2007年初，原建设部部长汪光焘在全国建设工作会议上指出，从十多年改革与探索的实践看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题。调控和监管房地产市场，促进其健康发展是政府的职能。同年8月7日，以重点解决城市低收入家庭住房困难为目标的《若干意见》及其配套文件相应出台，首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能，基本构建了对低收入人群主要以经济适用住房和廉租住房等作为保障方式的住房保障体系。
目前，我国绝大部分地区已建立起经济适用住房和廉租住房制度，但覆盖范围普遍较小。其中，经济适用住房以政府投资建设为主要供应方式，廉租住房除政府投资新建外，还包括政府收购、改建、社会捐赠等供应方式。根据原建设部的统计数据，1998～2003年全国用于经济适用房建设总投资为600亿元，经济适用住房累计竣工面积4.77亿平方米，解决了600多万户中低收入家庭的住房问题。（建设部部长就《经济适用住房管理办法》答记者问，光明日报2004.05.24）2004年至今虽没有具体统计数据，但各地新建和在建的经济适用住房的数量仍保持较快速度增长，仅2007年前5个月全国共投资149亿元用于经济适用住房建设。（发改委：中国前5月经济适用房开发比重下降，新华社2007.07.03）自1998年国家出台廉租住房政策以来，我国的廉租住房制度建设已取得较大成效。数据显示，截至2006年底，全国657个城市中已有512个城市建立了廉租住房制度，占总数的77.9%。全国累计已有54.7万户低收入家庭通过廉租住房制度改善了住房条件。仅2006年，新增的受益家庭就达21.9万户。但全国人均住房面积在10平方米以下的低保家庭有400万户（如果扩大到低收入家庭，总共有近1000万户），占低保住房困难家庭的6.7%，占低收入住房困难家庭的2.7%，占全国城市家庭的0.15%。（建设部：调控取得积极成效普通收入居民考虑租房，中国青年报2007.08.31）因此，廉租住房保障工作任重而道远，而且，总体说来，各地区的发展是很不平衡的：沿海发达地区和经济发达城市走在了前列，有的城市已经建立了相对完善的符合本地实际的廉租住房制度；中部地区相对落后，部分城市已经开始了初步的探索；西部部分贫困地区因为各方面的困难则还没有起步。
我国致力于解决低收入群体住房困难问题的同时，还按照“广覆盖、保基本、可持续”的方针，积极研究探索并制定了相应的政策以逐步扩大住房保障范围，提高中等收入群体住房消费能力。2006年6月，国务院印发的《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号）规定了“双限双竞”措施（“双限双竞”是指在限户型、限房价的基础上，采取竞房价、竞地价的办法，通过公开出让方式确定商品住宅建设单位），提出了建设限价商品房的思路（限价商品房是按照“以房价定地价”的思路，采用政府组织监管、市场化运作模式建设管理的一种限价格、限套型（面积）的商品房）。原建设部部长汪光焘在2008年全国建设工作会议上明确指出，在商品住房价格高位运行和上涨较快的大中城市，2008年要增加限价商品房供应，鼓励各地发展政策性租赁住房，帮助中等收入家庭解决住房困难。限价商品房政策出台旨在解决中等收入住房困难家庭的住房需求，弥补了住房供应不足与保障层次的缺失。从目前情况看，限价商品房发展主要存在以下问题：一是，限价商品房的政策不完善。实施限价商品房需确定房地产开发企业的利润范围、明晰限价商品房的开发规模、引入监督机制、建立有效的流转机制等，目前大多数城市有关的政策还在摸索阶段。二是，限价商品房的操作具有较大难度，并未在全国大规模开展。政府对限价商品房的开发成本和合理利润进行测算后，设定土地出让的价格范围，相对普通商品房利润较少，大多数房地产开发企业缺乏参与兴趣，从而出现限价商品房建设用地拍卖时流标等问题。三是，政府“经营城市”的政绩需求，与通过降低土地出让金等优惠政策向开发商“让利”之间的现实矛盾，导致政府推行该政策的动力不足。我国的限价商品房是一个新生事物，尚未构成政府住房保障的重点，只在北京、青岛、成都、广州和深圳等部分城市进行了适度的探索，尚未进入全面运行阶段，其推行和完善还需经历一个较长的发展阶段。
经过多年的努力，中央及地方政府克服了住房保障体系建设的种种困难，不断开拓创新，在住房保障制度设计、资金保障、保障范围、建设模式等方面屡有突破，取得了一定的成效。目前，我国住房保障已初步形成了低保特困家庭租住廉租住房，低收入家庭购买经济适用住房，中等或中等偏低收入家庭购买限价商品房，中等或高收入家庭购买市场商品房的多层次住房保障体系。
二、我国住房保障的夹心层问题
（一）廉租住房和经济适用住房的“夹心层”问题
当前，我国住房保障政策主要是面向中低收入住房困难家庭，采用的方式主要是实物配租和货币补贴两种方式。其中，低收入住房困难家庭包括两个层面，一是双特困户家庭；二是非双特困户的低收入住房困难家庭。从现行住房保障政策看，针对前者以租住政府提供的廉租住房（或领取政府发放货币补贴）方式实施住房保障，后者则以购买经济适用住房的方式予以住房保障。两者保障的对象虽均为低收入，但对被保障对象的条件要求是不同的，各自保障的范围也是不同的。正是由于这种条件、范围的不同，在廉租住房和经济适用住房制度的保障对象之间，必然会客观地存在边缘人群，即：既不符合廉租住房保障标准，又购买不起或购买不到经济适用住房的低收入家庭。此即为低收入家庭住房保障的廉租住房和经济适用住房之间的“夹心层”。
（二）中等偏低收入住房困难家庭的“夹心层”问题
按照我国现行保障政策，经济适用住房保障的对象是低收入阶层，限价商品房保障的是中等收入家庭，与廉租住房和经济适用住房之间的“夹心层”一样，也必然会出现位于中等收入和低收入之间的中等偏低收入家庭，既购买不起或购买不到限价商品房，又不符合经济适用住房购买条件的边缘化现象，从而形成我国中低收入住房困难家庭住房保障的又一“夹心层”。结果是收入较“夹心层”低或者高的阶层均能享受到住房保障，而“夹心层”住房困难家庭的住房保障却处于“真空地带”。
（三）廉租住房和经济适用住房“夹心层”住房保障的解决及存在的问题
对于廉租住房和经济适用住房“夹心层”问题，部分城市已展开了积极的探索。如北京市在《北京住房建设规划（2006-2010年）》中规定，“通过租赁型经济适用住房、存量住房和公有住房资源的整合，积极探索建立政策性租赁住房体系，用于解决‘夹心层’、引进人才、处于婚育阶段年轻人等人群的住房问题”、 “逐步扩大廉租住房保障范围，将住房困难标准扩大至人均建筑面积10平方米”，“转变供应模式，由销售为主过渡到租售并举，将经济适用住房的租售比提高到1:4左右”。上海、杭州、宁波、武汉、厦门、广州和深圳等城市也出台了一系列的相关政策。分析归纳各地做法，尽管提法不一，方法不同，但其保障对象、核心内容和基本做法是基本一致的，主要是通过租赁型住房方式解决第一个“夹心层”的住房困难问题。
在肯定各地实际做法的基础上，2006年，原建设部《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》（建住房[2006]204号）提出不断扩大廉租住房保障覆盖面。2007年，国务院《若干意见》及《廉租住房保障办法》（建设部等九部委令第162号）等配套文件明确把保障范围由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入家庭：“以城市低收入家庭为对象”，“进一步建立健全城市廉租住房制度”，“逐步扩大廉租住房制度的保障范围，并规范经济适用住房供应对象，使之与廉租住房保障对象相衔接。城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。”可见，低收入住房困难家庭的“夹心层”问题，在各地实践探索的基础上，已由国家通过扩大廉租住房保障范围的法律规定，从制度规范层面予以解决。
廉租住房和经济适用住房“夹心层”存在的问题是，廉租住房保障的范围也有逐步扩展的过程，扩展速度与每个城市的经济发展水平、政府重视程度等因素密切相关。加之，廉租住房的发展在全国呈现参差不齐的状况，有的城市根本没有建立廉租住房制度，大部分城市还仅停留在解决“双特困户”住房问题的阶段，只有少部分城市开始廉租住房的扩面工作。廉租住房的扩面工作进程缓慢。可以预见，较长一段时间内，廉租住房与经济适用住房间的“夹心层”会一直存在。
（四）中等偏低收入住房困难家庭“夹心层”住房保障的解决及存在的问题
依据我国现行住房政策，中等收入家庭的住房问题主要依靠市场解决，政府的住房保障政策主要是限价商品房。由于近年我国商品住房价格涨幅较快，以及地方政府重视不够，社会参与动力不足等因素的综合作用，限价商品房政策推进缓慢，中等收入家庭住房保障政策流于形式，该群体难以从限价商品房政策中获得相应的住房保障。此一方面扩大了中等偏低收入住房困难家庭的“夹心层”范围和人群；另一方面，也进一步加剧了此类“夹心层”住房保障政策缺位带来的矛盾。建立健全中等收入和中等偏低收入家庭住房保障，亟待加大限价商品房政策推行的力度，确保政策实施落到实处；同时针对“夹心层”住房困难家庭尽快制订相应的住房保障政策，从制度上建立健全覆盖中低收入家庭的住房保障政策法规，切实推进我国住房保障工作的全面开展。
三、公共租赁住房概念的提出
纵观世界各国，政府住房保障的方式主要包括实物配租、配售，货币补贴和金融政策支持等三类。其中，实物配租主要的方式是公共租赁住房或类似住房。公共租赁住房基本属性特征是政府建设或筹集，是以实物配租或货币补贴形式面向一定的社会群体提供的具有社会福利性质的住房。公共租赁住房的基本原则是“人人享有适当的住房”而非“居者有其屋”，提供的是过渡性住房。
我国住房保障的两个“夹心层”问题，虽归属不同的收入群体，但又具有共性特点：第一，两者均属中低收入群体，是当前政府住房保障政策的边缘人群和住房保障工作的重点保障对象或政府政策关注的保障对象；第二，两者收入的不确定因素较大，“流动性”较强，不同于廉租房保障对象的是，具有一定的住房消费能力；而且在收入因素和传统观念等影响下，多数家庭意愿是“居者有其屋”；第三，两者人群的构成复杂，既涵盖社会多个阶层，也包括户籍和非户籍人口，甚至包括各地引进人才等；第四，人为地将其严格分类划分，并归属于不同住房保障对象，不仅政策制定难度大，且易于引发现行住房保障相关政策冲突，影响社会和谐稳定。
综合分析“夹心层”家庭住房问题，终极目标应是将两个“夹心层”分类归属到廉租房、经济适用住房或限价商品房的保障范围。但作为过渡，由政府提供适当的住房保障也是应有之举。以此度之，我国的中等和低收入家庭住房困难问题，可通过公共租赁住房政策覆盖两个“夹心层”。即由政府提供公共租赁住房或发放相应的货币补贴，辅之以其它相关金融政策，保障既不符合廉租住房保障条件和经济适用房申请条件，又买不起限价商品房的中低收入住房困难家庭。以经济适用房申请条件为中轴，向两个方向延伸，上至限价商品房，下至廉租房申请条件。同时，采用实物配租和货币补贴两种方式，运用反向递减的保障标准机制进行调节。即针对该群体特点，根据保障对象的收入情况、申请时间和其它条件等，设定准入门槛，并按照保障对象的收入高低确定保障标准，收入越高，保障标准越低，反之亦然。如，两个家庭分属低收入和中低收入阶层，均可申请公共租赁住房。低收入家庭承租公共租赁住房租金较低，而中低收入家庭申请承租公共租赁住房则租金较高。承租后，如果家庭收入情况发生变化的，则通过降低或调高租金方式予以调整。
因此，在总结国内外实践操作和系统分析国家相关政策法规基础上，为区别于廉租住房、经济适用房和限价商品房概念，可将解决我国住房保障两个“夹心层”问题的保障性、政策性住房统称为“公共租赁住房”，即政府提供政策优惠，通过提供租金补贴或按照一定标准建设、筹集住房，规定差异性补贴标准或出租价格，面向中低收入住房困难家庭出租的政策性住房。通过公共租赁住房制度创设，实现与廉租住房、限价商品房的“无缝连接”。构建起包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品房等在内的各项制度，全面覆盖低收入、中低收入住房困难家庭。