学校管理本位化与学校选择自由化——日本公立中小学改革的新进展，本文主要内容关键词为：本位论文,中小学论文,日本论文,化与论文,学校管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、改革的背景与基础
基础教育的困境与改革的要求
在战后所确立的现代日本学校制度和教育行政体系下，基础教育在普及和提升整体水准方面取得世界公认的成果，也是日本教育中最值得骄傲的。时隔50余年后，日本基础教育却面临着前所未有的困境：“伴随着考试竞争的激化，学校教育逐渐陷入单纯的知识教学，而忽略了儿童思考力和丰富多彩的人性的培育；更进一步，在重视教育机会均等之余，适应多样化的儿童个性和能力的教育没有得到足够重视”。欺弱（いじめ）、拒绝上学（不登校）、青少年不良行为等病态现象广泛存在于日本的公立小、中学校，而且呈逐年递增的态势。[1]90年代起，对于公立学校的不信任渐渐蔓延，而与此对照，出现了私立学校的入学考试异常景气(boom)的情况。这种状况被称为公立学校的危机，或者公共教育的危机。[2]公立学校何去何从，成为关注的焦点。
其次，日本企业界是改革的有力推动者。素以终身雇佣制著称的日本企业，90年代中期以来终于迫于劳动力需求结构的变化而逐步向多样化雇佣形态发展。以往划一的学校系统产出的均质、能力结构单一、高度忠诚的劳动力，已经越来越不能满足企业人才结构多样化的需要。企业急迫地要求打破过于平等、划一的公共教育体制的桎梏，仅以90年代为例，日本经济同友会于1991年6月和1995年4月先后发表名为《“选择的教育”——转换期的教育改革》和《从学校到合校》的改革提议书；日本经营者团体联合会也于1995年4月发表《挑战新时代的大学教育与企业的对应》，又于1996年3月发表《面向培养创造性人才——所需的教育改革和企业的行动》。而在近期影响较大的，当是1999年3月由社会经济生产性本部社会政策特别委员会发表的《选择·责任·连带的教育改革——以学校的机能恢复为目标》，该提议书甚至提出了一个详尽的改革方案。
改革的基础和理念
以教育自由化、民营化以及公费教育的缩小为基本理念的新自由主义，认为以公立教育为主的日本基础教育中的种种失败，源于日本教育的官僚体制，掌握着决策和管理权的文部省和各地方政府及教育委员会，将学校管得过细、过于僵硬，而处于学校现场的“教育的当事者”们，包括校长、教员、家长和学生以及学校产品的使用者却无权决定学校的财政、人事和课程等教育相关事宜，学校的应变和创新能力受到束缚。为此，有效的出路在于以提高教育资源的配置效率为导向，放松限制、下放权力；增加选择的自由，导入市场竞争的机制。这一论点起初遭到文部省保守势力的强烈抵制，但是80年代中期以后，渐渐成为日本基础教育改革的主流观点。
其次，美国的中小学教育改革是日本政府与教育界思考本国教改的重要参照系。美国80年代末开始对中小学校体系进行以放权和市场化为导向的改革，很快吸引了日本学界的目光。90年代后日本学者对美国的实践进行大量观摩、介绍和研究。黑崎勋《学校选择与学校参加——学习美国教育改革的实践》（东京大学出版会，1994）就是其中代表性的研究。这些研究把教育改革的命题锁定在：以地方分权为主导的教育，学校民主主义的管理和对官僚教育体制的改革；重视教师的指导性、专业性、责任性以及父母、学生、教师和社会的参与合作，并用市场的手段重组各管理要素。[3]这正是美国90年代校本管理的基本思想。在实践上，美国的特许学校(Charter School)经验得到推崇，一些新型学校的建立当中甚至直接嫁接了特许学校的模式。
二、学校管理权的下移与学校自主性和自律性的确立
在中央集权的日本公立学校体制中，地方教育委员会作为政府的职能部门是法定的学校管理责任者，它的权限还包括学校管理规则的制定权。校长的职责是，受教育委员会委托掌管具体的日常校务和监督教职员工作。教育委员会与学校之间是垂直的上命下服的关系。这种关系在日本经济高速发展和扩张时期，对于保证在教育扩充中的学校建设整体水平，从而保障儿童均等的受教育机会、提供大量均质劳动力的再生产，曾经发挥了重要作用。
1998年9月中央教育审议会发布的咨询报告《关于今后地方教育行政的发展》指出，由于这种对学校过强的制度控制，加之下列决策辅佐性管理机制的缺陷，学校的决定很少是以校长的权力和责任为基础作出的：①校长的任职期限过短，缺少按照自己的方针形成管理特色和调动教职员积极性的时间；②校长和副校长依照年功序列的选任机制，使得富有热情和才能的年轻教师和校外人才少有机会得到选拔；③学校之间缺乏横向竞争的机制与意识，从而造成公立学校整体上的个性缺失；④校内各种决定形成过程及各职务的执行过程中，透明度缺乏、责任不明，学校是所在地区的教育机构这一观念比较薄弱，因而得不到家长和广大居民的足够信任；⑤学校的封闭性，使得与家庭、社区之间的协作十分缺乏等。[4]因此，政府主导的改革其主要目标是，在地方分权的基础上，确立学校的自主性和自律性。
教育委员会与学校之间权力关系的重构
确立学校的自主性，意味着学校的管理权在教育委员会和学校特别是校长之间的分配格局的改变。这种改变主要体现在修改学校管理规则，对其职能作出新的规定上。①转换对于学校管理的权力性质。在教育内容及方法的选用等运营事项上，由强制性的命令、指示型领导，转向非强制性的指导、建议性领导，把这些事务的管理第一责任者从教育委员会转移到校长。②弱化管制的程度。学校管理规则规定了在各项管理决定中，哪些是需要教育委员会的批准或认可作出的，哪些是只需学校事前呈报或事后报告的。批准、认可、事前呈报、事后报告，反映了依次递减的控制强度。教育委员会籍此实现对学校管理各领域的层级控制。在一些领域控制强度的降低，也是学校自主性增强、权限扩大的一个方面。例如，一些学校例行的活动如需要在外留宿，原是需要经过教育委员会认可的，改为事前呈报，则强调了学校在这里的决定权。④减轻学校的行政负担。日本的基层学校每年都承担大量的各级各类调查统计、各学科各种竞赛活动的组织任务，应付来自都道府县各相关部门的事务委托或工作询查，学校核心管理业务以外的行政负担非常沉重。为使校长及教职员专注于职责，教育委员会必须致力于通过整理，停止、精简或减少对学校的依赖来减轻学校基层的行政冗务。④增强对于学校的辅助与支援机能。与直接控制的减少相对应的是教育委员会对学校的支持性和服务性机能的加强，主要包含两方面的内容，一是帮助学校处理一些特殊情境（如突发事件、向父母及居民作出某些说明、与有关机构的联系协调、媒体宣传等场合），二是为学校提供需要的相关专业服务（如涉及儿童的保健卫生、安全管理、设备管理及法律诉讼方面）。
突出校长的主导地位
对于学校而言，教育委员会管理权限的下放或柔性化，意味着校长自主管理的责任和权限得以扩大，减少了对上级的行政依赖，拥有更多实现自己的教育理念、根据学校实情实施弹性的、特色的教学与管理活动的空间。主要的变化体现在：
①人事权限方面。现行制度下，教职员的人事调动，包括新人采用、退职、转岗、职务升迁等都是由教育委员会决定的。虽然《关于地方行政的组织及其运营的法律》中规定校长在人事的结构和人员的变动上具有提出意见的权力，但实际情况正如笔者走访的一所普通初中的校长所说，学校有空岗待补时，他的责任是向教育委员会提出岗位要求，然后就是等待被确定的人选来跟他会谈，中间的其他事情都与他无关。
依照上述咨询报告，在代课教师和特别非常勤讲师的录用上，允许校长推荐具体人选，提供给校长多名候选人，以此将其“意见提出权”赋予实质上的意义。另外，校长对特别非常勤讲师的评价将会直接影响到后者以后的录用。校长还将在同一地区内小学、初、高中之间实行教职员兼职的改革中拥有很大的决定权。2000年教育国民会议提案中，提出将校长的人事权扩展到所有正规编制的职员。
②课程及管理方面。校长将有权决定在本校采用一些灵活的、有利于学生个体发展和学校教育特色形成的课程及其组织方式，如学生自选课程、自定节奏的选择学习项目；实行弹性班级规模，生活和学习可以采取不同的编班，使用同一教材的学生可以根据习熟程度再分为小班教学；校外人士参与学校教育；优秀教学法共享；促进IT教育、英语教育中与真实场景和实物的结合，等等。
③预算方面。日本中小学校的财务预算，由地方政府的预算委员会负责编制。预算基本上决定于学校的教职员和学生的规模，在编制流程中有听取学校意见的环节，但编制决定权在地方政府，预算的执行权原则上属于地方行政长官，教育委员会接受委任行使辅助执行权，并进一步委托校长执行。至此，校长在预算执行中的权限已经非常狭窄了。
改革要求除了在预算编制时更多考虑校长的意见外，设置能由校长决定的项目，以便支持本校个性化和特色化教学和管理的需要。同时赋予校长在一定的预算额度内自主决定财务内容的权力。
三、建立完善的辅助决策制度与学校的开放
校长任用资格更加注重经验和独立见解
2000年1月修改实施的《学校教育法施行规则》中，原定校长必须持有教师许可证并具有5年以上相关教育职位的履职经历，现追加：具有10年以上相关教育职位经验者，即使没有教师许可证，也可被视为具有同等任职条件对待。原先以知识考察笔试为主的选拔考试所占的比重逐渐减轻。校长的年轻化、任期长期化、开辟校外有识人士担任学校领导的途径、鼓励校长吸收企业组织管理经验的培训计划、建立替代年功序列的新的评价体系等，也在积极的酝酿当中。
明确职员会议的辅助功能
日本普通中小学中普遍设有职员会议，审议讨论学校的一些重要事项，这是教职员参与学校管理的一条重要渠道。但是职员会议的设置、构成和运行，一直是依照惯例而行，没有法令上的明文规定。于是关于职员会议的性质和功能，究竟是校长的咨询和辅助机构还是学校的最高决策机构，莫衷一是。2000年1月学校教育法施行规则的修正案中明确，职员会议是由校长主导、促进教职员间沟通、辅助校长决策的机构，它的设置是为了加强校长的领导权，协助校长进行正确决策并更好地贯彻决策。
评议员制度的导入
2000年1月《学校教育法施行规则》的修正案同时还规定设置学校评议员制度。校长根据学校需要，推荐一定的校外有识人士担任学校评议员。每学期校长都要与各评议员进行逐个会面，听取他们对学校一些管理运行的意见和建议，以使决策更加符合学校所在地域社会的实际状况，更加适应本地区儿童的教育需要。这并非一个合议制的委员会，与许多地区业已存在的学校协议会不同，该制度注重评议员作为个人的看法。虽然法令并未规定每个学校必须设置，但事实上学校评议员制度推行得非常迅速，据文部省2001年4月1日的调查，都道府县立学校（含指定都市立学校）中已设置学校评议员的占57.5%，市町村立学校中占41.9%。
学校的开放
新的学校制度指向建立具有亲地域性的学校，以改变由于闭锁办学造成的地区社会与学校之间的隔膜和不信任感，使学校走向“社区的学校”(community-school)。家长、居民和企业的参与也是提高校长的决策质量的保证之一。学校的开放可以通过；增加学校决策和管理的信息透明度，履行学校对于家长、学生、居民等与学校有关系者的说明责任(accountability)；实施学校评议员制度；充分发挥学校协议会以及各类团体如学生联席会、PTA、教职员协会的作用。
需指出，学校协议会从构成上类似于英国的学校理事会和美国的学校委员会，都包含有学生代表、家长代表和教职员代表，但是所执行的职能却有本质的差异。英国学校理事会的构成、选举和职能是以1988年教育改革法为依据，有着包括参与校长任免在内的实质的学校管理权限；美国的学校委员会，以芝加哥学区为例，是以1988年的《芝加哥学校改革法》为依据构成和运作的，直接参与校长的选聘、签约和履职考核、审议学校计划、预算和教职员聘任等工作，也具有实质性的管理职能。而日本的学校协议会是依各学校或地区的需要而设、结构有弹性的组织，实质上是以校长为核心的辅助管理机构，促使校长决策时充分考虑到地区社会的理解和需要，是家长居民和职员共同参与学校管理的重要载体。
四、择校自由的发展与学校特色的塑造
新自由主义观的教育学家站在经济学的市场理论的角度，利用市场的抑制与均衡原理(check and balance)重新分析教育的公平与效率的均衡问题。释放一部分的教育自由，恢复教育市场的活性，让家长和学生用自主的选择来给学校的教育服务进行投票，把公立学校置于与私立学校相同的市场竞争环境才是消除弊端、创造个性、改善公立学校质量水准的良方。对就学区域的限制与放松的过程中，正是体现了这一思想。
学校教育法规定适龄儿童必须在都道府县教育委员会指定的就学区域内就学（指公立学校）。这一规定自1948年导入公立学校制度后，一直得到严格执行，目的是消除学校之间的差距，保证每个儿童得到均质的义务教育。1986年，临时教育审议会在《选择的自由》的咨询报告中开始对就学区域制度的保存和废止进行讨论；1987年5月该审议会在《关于教育改革的第三次咨询报告》中提出，逐渐扩大学校选择的机会及其具体的方案。10年后的1996年12月，行政改革委员会发布《关于推进放松规定和限制的意见（第2次）——在创造中孕育新日本》的报告，1997年1月文部省向各都道府教育委员会发布通知《关于弹性运用就学区域制的意见》，并于1997年12月编集《关于公立中小学就学区域制运用的事例集》，具体列出31项可以跨学区就学的条件，包括地理、生理方面的原因、受欺弱（いじめ）影响、在原区域内拒绝上学（不登校）等特殊原因。2000年政府的规制改革委员会进一步提出就学区域弹性化的要求，随后，在东京都每个学区可以接受最多5成的外来入学者的政策出台，更加推动了在全国弱化学区制及择校自由化的进程。[5]由此看出，学区制限制的不断放松，是一个由满足特殊就学要求的学生及家长的选择需要，到把择校的权利给予每个学生及家长的过程。
如果说择校自由意味着家长与学生拥有对教育服务的选择权，那么，学校在个性上的差别则既是选择的前提，又是选择的结果。社会对丰富多样的人性价值取向的需求与宽容，会使教育的需要越来越差别化，一方面人们追求优异的知识竞争力，一方面追求各自个性独特而充分的伸展，只有优质的、有自己的特色的学校才能获得市场的承认。
东京都在学校选择及特色化的学校建设方面，是这一改革运动中突出的案例。其中的品川区从2000年4月起，全区40所小学划分为4个块，每一块内家长和学生可以自由选择学校，2001年4月起这一作法扩大到初中。足力区已决定从2002年起在全区的76所小学、39所初中中实行完全自由选择制。在推进特色学校建设中，品川区在实行就学区域的块状化的同时，在区内推动5种特色学校的建设，①以个别学习为特色的学校；②以教学科目责任制为特色的学校；④以小中一贯制为特色的学校；④以国际理解教育为特色的学校；⑤以公开授课为特色的学校等。[6]
发展新型学校的期望与实验。在学校自主、择校自由、学校个性为主题的讨论和改革不断推进的过程中，构建新的管理理念下的新型学校的提议浮出水面。所谓新型学校，就是体现以学校为基本管理单位(government-unit)，让学校的当事者自主管理、自律运营，学校与社会联动合作，以有效提高学校教育质量、改善儿童的教育环境、满足儿童个体发展需求的理想的学校模型，它的创意很大程度上还得之于美国的特许学校(charter-school)。近几年有关新型学校的讨论与设计中，寄托了日本改善公立学校质量的期望，同时也成为包括私立学校在内的所有中小学的发展方向。而且已经有地区先行开展了实验（其中神奈川县藤泽市起发起建立的湘南小学校，被称为日本版的特许学校）。
五、结语
有关中小学管理制度改革的争议一直存在。在管理的权责日益交付给学校基层、教育服务的生产者和消费者都拥有越来越多决定权的过程中，学校会不会单纯为了迎合家长和学生的需求而淡化了道德引导等社会责任？学校的差别化如果是一种必然，那么不可避免会产生等级排列，从而引发对教育的机会均等和受教育权的平等原则的挑战。这两个问题代表了主要的担忧。也正是由于这些顾虑，日本政府一方面极其谨慎地推进学校行政管理体制的改革，从上述中各类举措的小步化、渐进性可见一斑；另一方面，从加强德育教育，改革高中、大学的应试制度，推动相应的教师教育制度改革和地方教育行政的综合改革等多方面，引导基础教育的整体改进。
从国际比较的角度来看，学校管理体制改革向着政府放权、校本管理和个性化经营的方向发展，至少在理念和趋势上，日本与其他发达国家是一致的。