城乡规划工程师 东莞市城建规划设计院 广东东莞 523129
摘要：本文在分析TOD发展理念的基础上，提出建立TOD总体框架的重要性及意义，并以东莞市TOD总体策略研究为例，对其主要针对问题和研究内容作梳理归纳，并对其作用和意义作相关探讨，从而得出TOD总体框架体系建立的价值。
关键词：TOD模式；公共交通；总体框架；城市经营
1、前言
公交引导城市发展（Transit-oriented Development,简称TOD）理念自提出以来，被认为是针对“城市病”的一剂良方。这种基于“交通——土地开发”整合的创新发展模式，既有助于减少私人小汽车的使用从而引起的拥堵及污染问题，更可通过轨道交通与土地开发的紧密结合，实现对土地的集约化利用，并对轨道的交通客流实现反哺，引导城市精明增长，走向可持续发展。
2、TOD模式的原则及作用
经过二十多年的研究和发展，TOD模式的3D原则，也即密度、设计和多样性（Density, Design, Diversity）已获得广泛认可，其核心思路是通过将公共交通站点地区建设为具有相对高密度，多功能混合以及经过精心设计适宜使用的城市节点。
与欧美国家希望通过TOD模式提高公交的使用频率和税收，振兴社区经济的目的不同，我国大量仍在高速发展的大中型城市，主要期望通过TOD达到转变城市发展模式的根本目的，这包括了构建高效率的紧凑城市形态、遏制小汽车的非理性增长以及鼓励公交优先的交通理念等。与此同时，如何通过TOD提升土地效益，从而有效反哺轨道交通建设和运营的巨大投入，促进城市高质量运营也是需要解决的关键问题。
仅通过局部几个站点的微观层面TOD，显然难以将TOD发展模式提升为引领城市发展的核心理念，而缺乏宏观层面的TOD总体框架和发展策略，无法形成系统的技术指导体系，也不可能从根本上转变城市现有的发展模式，因此，建立宏观尺度的TOD框架体系是十分有必要的。
3、TOD总体框架建立的东莞实践
3.1 项目背景
东莞的轨道建设起步晚，公交出行比例较低，同时城市快速发展过程中，土地资源分散，空间集聚度严重不足，城市发展模式亟待转型。另一方面，轨道站点沿线土地资源情况复杂，而轨道建设的资金压力非常巨大，因此东莞基于“以地养铁”的城市运营理念，开展了TOD总体策略研究。
东莞凭借良好的区位优势、开放的市场和自主性极强的集体经济，在全国城镇发展过程中取得成绩显著，同时也面临多重发展过程重点的问题。当前，东莞城市空间、土地利用、经济社会和城市治理进入全面“转型升级”阶段。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆转型时期东莞提出了“分区统筹、提振公交”的发展战略，重点加快了轨道交通的建设，提出以轨道站场TOD综合开发新范式推动东莞新型城镇化进程的发展策略，以此实现“依托轨道重构空间格局、整合土地和交通，TOD综合开发收益弥补轨道建设运营资金缺口”。
3.2关注重点
项目重点解决3个主要问题；首先是TOD规划的系统性和科学性问题。必须避免遍地开花的TOD规划，改变以往由于仅着眼于单个站点，而造成均质化严重TOD规划，提出必须站在全局角度，从规划管理体系分层、站点综合开发分类分级、因地制宜、全域和全线综合平衡等方面制定TOD综合开发策略和控制指引。
其次是轨道建设运营可持续的问题，东莞境内130km城际轨道和近期建设规划批复的126km城市轨道都希望通过沿线土地开发来平衡资金问题，若没有轨道交通的资金大帐，政府则会在外部谈判中失去主动性，在内部建设决策中失去判断。
最后是TOD有序开发和实操落地问题，东莞2011年开始对站点千米范围内的土地进行控制以用于轨道TOD开发，但政府对土地资源情况并不完全掌握，缺乏统筹工作基础；TOD开发规划和市场脱节较大，规划理想与市场规则不相匹配；在现有土地政策下，难以撬动车站周边大量村集体用地的开发，此外需要更多相关利益主体共同参与制定合作开发规则；这些都制约了TOD统筹开发落地工作。
项目提出，TOD作为东莞城市发展的思路，必须要突破局部、无序、难落地的问题。应扭转TOD快速决策的一般做法，通过总体策略研究进行顶层设计、总体谋划，使着眼市域的TOD综合开发工作有据可依、有章可循。
3.3主要工作
项目结合东莞的实际现状及发展目标，作了四方面的重点工作。
其一是制定系统科学的TOD规划指引，首先选取关键因素识别了7个TOD开发的重点区域，研究提出了差异化的发展策略；其次，采用指标权重法，对全网73个轨道站点分类定级，共划分成了6个开发能级，针对不同的能级设计了指导站点地区开发的土地、交通、公共配套等设计指引，实现TOD规划的系统性。通过一系列的规划指导，城际车站800米，城市轨道车站500米腹地内建设用地由现状的64%提升到90%；占比全市建设用地7.4%的TOD区域集聚了34%的人口和46%的岗位，促进全轨网职住平衡，引导TOD规划趋向科学合理。
其二是针对轨道建设运营的可持续问题，首次对全市的城市轨道和城际轨道、建设运营全周期、全成本资金需求的测算，回答了政府建设和运营30年总的资金需求，以作为统筹资金或资源储备的依据；近期2016-2022年的年度资金需求，指导近期年度资金或资源安排；同时有关城际轨道的运营补贴测算，作为与省铁投谈判的依据。
其三制定有序可操作的TOD开发方案，包括：对全网轨道站点周边土地摸查，结合征收开发难易划分用地分类，明确了每条线及每个站点周边的各类用地及潜力地块的规模和分布情况；同时开展了全市域的房地产市场分析，建立了东莞各业态房地产市场的全局概念，划分了全网轨道TOD区域的各类市场的能级，以指导轨道沿线土地的业态布置和开发；此外，针对近期紧迫的轨道建设任务，依据年度资金缺口、考虑市场和城市的影响因素，研究制定了全网的近期分年度土地整备计划，成为政府部门有序统筹土地提供了依据。
最后，形成了TOD实操性的政策保障及制度建议，这其中有两个重点，一、针对轨道站点周边适宜建设的一、二类用地比重不到50%，通过规划调整收储增量土地、整合存量土地、旧改用地向轨道站点周边集中，来扩大可用土地资源；二、着眼于打通投融资平台参与土地市场的渠道，针对大量集体用地的统筹开发，研究构建市镇村三方合作公司，进行土地一二级联动开发。
3.4 项目价值及意义
本项目最终形成了直接指导东莞TOD工作的4图6表，即资金需求年度总表、潜力用地分布总图总表、站点功能定位总图总表、规划设计指引总表、市场分等定级总图总表及土地整备计划总图总表。此外，其研究成果纳入了东莞总规、东莞建设绿皮书，让TOD真正成为贯穿城市建设与开发的核心理念之一。项目提出的TOD开发顶层设计和落地模式筹集资金，推动了东莞城市轨道1号线的建设；而项目提出的TOD规划设计技术要点，更直接指导了东莞后续开展的各具体站点TOD一体化工作。
本项目是全国首例对全市域、全轨网的TOD综合开发进行统筹的研究项目，通过顶层设计，保障了TOD的有序开发。同时，项目基于“平衡财务”理念，对全轨网、全周期的资金需求进行测算，有效指导了资金和土地资源的配置，确保轨道的可持续建设运营。最后，项目在研究中，设计了TOD分区分级的开发指引、走通了东莞企业参与土地开发的路径，提高了TOD综合开发工作的可操作性和落地实施。
4、结语
TOD总体框架体系的建立，既有助于树立城市依托轨道交通发展的价值观，也有利于中微观技术指引及相关政策机制的制定，从而真正有效地让城市良好运营，实现可持续发展。
参考文献
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论文作者:黄泽栋
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第15期
论文发表时间:2018/10/31
标签：东莞论文; 轨道论文; 城市论文; 土地论文; 站点论文; 资金论文; 项目论文; 《建筑学研究前沿》2018年第15期论文;