地方财政收入的合意性——基于结构视角的分析，本文主要内容关键词为：合意论文,财政收入论文,视角论文,结构论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年分税制改革以来，如何规范地方政府财力与事权匹配一直是学界关注和研究的热点问题，并主要围绕分税制改革对地方财政收入的影响展开，集中体现在以下四个方面： 一是分税制对地方税权的紧约束及其地方收入汲取形式的变化。我国目前税收立法权几乎全部集中在中央，地方政府无法决定自身税收收入的构成与规模(匡小平和刘颖，2013)，分税制限制了地方政府为主要税种制定税收政策和增加自有收入能力的权力，使得中央的转移支付成为很多地方政府收入的重要来源(张平，2013)，分税制改革后省以下地方政府能独立作主的收入机制始终没有建立起来，这直接导致了省以下地方政府大量既无效率又不公平的预算外收支行为(梁红梅和夏金燕，2013)。 二是政府间共享税的配置特征。现在省以下财政体制实际上还在运行分成制和包干制(贾康，2013)，分税制下的共享税蕴含着分成合约的性质(何琪，2013)，以共享税为主要收入来源的地方政府很难形成对税收收入稳定合理的预期(匡小平和刘颖，2013)，在分税制财政体制改革下中央与地方政府建立了收入分权契约后，地方政府财权逐渐缩小(胡洪曙和郭传义，2013)。 三是地方非税收入膨胀的根源。收费主体多元化、管理政出多门(贾康和刘军民，2005)，行政体制改革滞后、财权分割、部门利益人格化、政府过度分散理财(刘新民，2008)，财政体制设计存在先天不足导致地方政府普遍存在对非规范、非正式财政制度的路径依赖(尹超，2012)。 四是构建可持续地方税体系的思路。清楚划分各级政府的税种和财力，中央和地方政府各自拥有与本级事权相适应的中央税、地方税，即使设共享税也应实行同源课税、分率计征(李齐云，2013)，规范省以下各级政府税收划分制度的基本思路是地级市与其所辖区之间实行房地产税共享，县以下的房地产税收入则坚持属地化原则确定收入归属，营业税以及共享税仍划归省级税收收入(梁俊娇，2012)，优化政府间转移支付制度，通过提高一般性转移支付规模减轻地方政府财政压力(胡洪曙和郭传义，2013)。 综观国内的研究成果，对地方税收立法权研究较多，对地方税收收入的支配使用权的探讨则有待深入；对地方专享税与共享税的划分及比例调整关注比较充分，对非税收入在各级地方政府间的合理划分有待细化；从单一层面考察地方财政收入比较全面，从地方财政收入结构视角进行系统性分析还比较欠缺。 理论上，税权包括税收立法权、税收政策制定权、税收征管权和税款支配使用权。税收立法权与税收政策制定权是税权的主导和根本，税收征管权是税收立法权与税收政策制定权的执行和落实，税款支配使用权则是前三个权力行使的结果。在我国分税制中，地方政府拥有完全的税收征管权和税款支配使用权，而后者对于保障地方政府履行支出责任是最为关键的。根据横向财权分配程度，目前地方财权既有部分税权，也包括非税收人权。在非税收入逐渐成为地方政府财政收入重要组成部分的现实环境下，必须把非税收入纳入地方财政收入研究的框架；从纵向地方财政收入汲取过程看，在初次分配中形成地方专享税和共享税(税权的体现)，以及非税收入(非税收入权的体现)，在再分配中获得转移支付收入，这两个过程共同形成地方财政可支配财力和财政资源，是地方财政收入能力的集中反映。可见，在地方财政收入形式多元化的语境下，地方财政收入结构与地方税制改革密切相关，并成为分税制财政体制进一步完善的核心所在。因此，建立合意的地方财政收入体系，必须将地方专享税、共享税、非税收入及转移支付收入置于同一架构内综合审视和合理安排，从而构建和完善规范稳定、清晰透明的、激励与约束相容的地方财政收入机制。 二、地方财政收入结构的基本特征分析 (一)地方财政收入口径界定 鉴于我国还没有将全口径预算管理推行到地方各级政府，也没有全面编制地方政府的资产负债表，因而从预算管理规范性、数据可及性及可支配财力的角度来划分，本文的财政收入统计口径以一般预算为准，即地方政府比较正规的融资渠道，从而使对地方财政收入的分析更具有可信度。从财政管理权限角度，地方财政收入口径可分成三个方面：小口径——地方税收收入，包括地方专享税税收收入和共享税中地方部分；中口径——地方财政收入，包括地方税收收入+纳入一般预算的非税收入；大口径——地方财政总收入，包括地方财政收入+上级转移支付收入。 从各项收入获得的正当性来看，税收收入是地方政府履行支出责任、提供公共服务成本补偿的主要方式。在税制统一的情况下，一个地区所能征得的税收主要取决于该地的税源和税收征管水平，而一个地区最终能获得的税收又取决于中央与地方的税收分配制度。地方专享税是中央向地方财政分权的体现与地方财政能力的基础，是确保地方拥有稳定可靠收入的重要来源，真正实现分级预算，自主理财、自求平衡的基本要求；共享税是政府间税收协调的有效方式；非税收入是依据政府行政管理权力和公共产权获得的收入，具有受益与付费的对应性以及收入专用性特点，是地方财政收入的有益补充；转移支付则是均衡不同层级政府财力、促进全国基本公共服务均等化的收入再分配政策手段。 (二)分税制对地方财政收入能力的影响 分税制改革应有利于地方税体系的形成，从而更好地发挥分税制激励地方政府的作用。在规范的分权财政体制下，地方政府通常拥有较大程度的财政自主权，其有效行使并获得充分、稳定、弹性的收入是调动地方政府积极性的前提和保证。然而，即使在一个联邦制国家，地方拥有的自治权也不是完全的。为了国家的整体利益，中央政府总会通过某种财政手段影响地方政府的财政决策和确保中央足够的调控力。这样一级地方政府最终的均衡财力水平就主要包括两项：自主财力和上级政府的转移支付，其中自主财力通常是地方政府履行支出责任较为有效的融资方式，是依据自身的财权而取得的财政收入，包括税收收入、债务收入、收费收入、国有资本经营收益以及其他财政收入形式，其中以税收收入为主；上级政府转移支付主要是依据均等化公式和上级政府委托或专项政策要求而向下级政府进行的无偿性财力转移，其实质是上级政府对下级政府的补助。 1994年在我国以支出分权与财权集中为特征的分税制改革中，虽然地方政府税种较多，但自身筹集的税收收入远远不能满足支出的需要，只能在很大程度上依靠中央。这种分配格局一方面造成地方政府缺乏有决定影响且长期稳定的专享税税种和可预期的主要税源，自主筹集税收收入的能力较弱，难以体现事实上的“财政分权”，从而面临着提供基本公共服务的紧预算约束；另一方面，逐渐扩大的地方收支缺口主要通过均衡性转移支付来加以解决，使地方财政对中央财政的依赖程度大大提高，转移支付成为地方政府一种常态化的重要收入来源(表1)。
由表1可知，地方财政收支缺口呈逐年扩大的态势，2013年是2009年的1.77倍；地方财政自给率用于衡量地方政府自有收入为其融资的能力，是判断地方财政能力高低的一个重要指标，2009-2019年地方财政自给率一直在53%—58%之间，没有显著提高的趋势，表明地方财政收入初始分成比例较低，财权集中程度较高；地方财政依存度表明地方财政支出多大程度上来自于中央转移支付，其值越高表示地方财政对中央财政的依赖程度越高，独立性越低，中央纵向控制的能力越强。2009-2013年地方财政依存度仍然很高，虽稳中有降，但降幅较小，只下降了6.51个百分点。从转移支付再分配系数①来看，2009-2013年分别为0.88、0.80、0.76、0.74、0.70，表明地方财政对转移支付依赖性仍然很强。 现阶段我国地方税收收入主要来自营业税和共享税②(表2)。营业税(不含铁道部门、各银行总行、总保险公司集中缴纳的营业税)收入全部归属地方政府并由地方税务机关征管。主体税种作为共享税在中央和地方之间按比例分成，共享税的主导地位逐步确立。此外，地方政府之间也实行各种形式的税收分成体制。目前有12个省对四个主体税种(增值税、营业税、企业所得税和个人所得税)按比例分享，甚至在部分省市对资源税、城镇土地使用税、房产税、印花税、契税等税种也实行了按比例分享；有7个省实行非主体税种分税制，这些省市没有对全部“四税”实行分税，而是对部分“四税”或其他税种等实行了收入分享。
从表2可以看出，地方税收收入中营业税和共享税所占比重过高，2003-2012年这两项收入合计占地方税收收入的比重一直在74%—88%左右。相比而言，地方专享税种，如土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和车船税等虽然数量较多，但占比很低。这说明税种归属和税收收入归属往往具有不一致性，而且受行政体制的制约将我国18个税种按规范意义上的分税制明确划归不同政府级次还不具有可行性。 就地方财权而言，衡量其集权与分权的标准，不能单一地考察税权，还应结合非税收入权。1994年分税制改革使税收高度集权，而非税收入权高度分散。地方政府对非税收入拥有完全的、不受制约的政策制定权、征收权和收入使用权。特别是将国有土地有偿使用收入划为地方固定收入的制度设计，使地方政府拥有了对辖区内国有资源的支配权，助长了地方政府在预算外寻求非正规财政渠道获取资金的动机，并凸显了地方分权逐渐增强的态势。 鉴于非税收入分为预算内、预算外和制度外，统计数据获得难度大，统计口径和政策变化等因素，本文的非税收入以一般预算为准。一般而言，非税收入规模是衡量地方政府收入获取行为规范程度的重要指标。从表3可知，非税收入占地方财政收入的比重2004-2012年呈现不断上升趋势，由17.45%提高到22.53%；非税收入增长速度呈波动式增减变化，2011年最高达到44.60%；除了2005年和2010年，非税收入的增长速度都超过了税收收入的增长速度。非税收入的快速增长在满足地方财力需要的同时，也在一定程度上恶化了整个财政收入的质量。由于非税收入在管理和使用方面的透明度较差，在使用方向和使用效率方面可能出现问题，导致在一定程度上由于非税收入使用偏差而增加了对财政收入的过多需求。 三、地方财政收入结构的约束条件 基于结构的视角，地方财政收入合意性的基本蕴涵是对地方财力进行整体性考量，寻求各种收入形式之间的协调性和平衡性，构建一个稳定规范、清晰透明的可持续地方财政收入模式，从而更好地增强地方公共财政活动的透明度，形成地方财政收支之间激励与约束相容机制，提高地方政府财政活动效率。从现实来看，实现收入合意性的目标通常受到以下条件约束： 1、经济发展水平约束。不同地区资源禀赋、经济发展水平及经济结构的差异，在很大程度上决定了不同形式财政收入在地方财政收入中的地位和作用以及地方财源的总量与结构。对于经济发达地区而言，由于人均GDP水平较高，经济基础雄厚和税源丰厚，政府组织收入的基础和能力较强，通常会对以增值税、营业税和企业所得税为代表的增长型税收依赖程度更高。相比之下，经济欠发达地区往往对非税收入依赖程度较高。同时，中央政府的“税收返还”带有对地方政府经济增长额外奖励性质，也使经济发达地区获得较高的转移支付收入。 2、财政体制约束。财政体制解决的核心问题是事权、财权与财力的匹配。假定其他条件不变，三要素的组合方式和搭配模式直接影响地方财政收入结构的形成及其变化。从财权财力的角度来看，两者的存在都是为了满足一级政府有效履行事权的需要。拥有财权的政府，一般都拥有相应的财力，但拥有财力的政府不一定就有财权。因为上级政府的财权往往大于它最终支配的财力，一部分财力转移给下级政府使用。在事权划分相对稳定或既定时，一个辖区政府拥有的财权越充分并且藉此获得的财力越充足，其财权与财力的统一性和一致性就越强，可自主支配的财力和财政自给度就越高；相反，财权与财力就越不对等，对上级转移支付的依存度就越高。同时，地方税收制度的不完善对地方政府收入结构有重要影响，主要体现在降低了财产税与其他税收收入，增加了各种杂项收入，并部分抵消了税收收入的减少，使地方收入结构由税收转向非税收入。
3、地方收入自主权的约束。为了满足地方履行支出责任的需要，地方各种财政收入形式在量上存在此消彼长的交互作用和交互影响，并且财政收入结构直接受到收入自主权和自由裁量权的牵制。当地方政府在税法与税收政策实际操作过程中享有较大的税种设置、税率调整、税基确定及税收减免权时，规范性的税收收入在可支配的财力中占的权重就较大；当地方政府被赋予较大的预算外、制度外资金征收和使用权限，加之预算管理体系的不健全、支出不透明和缺乏监督，地方政府就会极力运用非正常收入手段，造成体制外收入规模不断扩大。一些中东欧等转轨国家在进行财政分权和公共财政管理改革时，由于地方政府的公共财政制度缺乏相对性，因而只能部分通过一些独立的收入来源进行补偿，其中主要是地方使用者收费，收费不仅是成本补偿，而且是地方预算的重要补充。 4、收入结构弹性的约束。经济周期是影响地方收入的重要变量，而地方收入结构的弹性大小又与宏观经济波动密切相关。与经济基本面和通胀正相关的税收收入，通常会随着经济基本面转好或通胀上升而以同比例或更高比例上升，对经济基本面和通胀变化相对不敏感的非税收入通常滞后于经济增长或通货膨胀，除非地方立法机构可以及时对费率进行调整。当经济紧缩时，税收收入会以较大幅度下降，非税收入则会相应增加。因此，一个多样化和稳定的财政收入系统可以保持地方政府的稳定性，强化财政应对能力，免受任何单项财政收入短期波动的影响。弹性和非弹性收入之间的平衡缓和了因经济增长或下降对财政收入的影响。在通胀时期，地方政府需要高比例的弹性收入来提高收入，以维持相同服务水平的更高价格，如果弹性收入比重在通胀时期下降了，地方政府可能会更脆弱。反之，在经济衰退时，高比例的非弹性收入就是一个比较好的方案，因为可以使税基在一定程度上免受经济紧缩的影响，从而避免政府收入的减少。 5、地方财政支出行为约束。地方财政收入和支出都是履行地方政府职能的必要条件，也是衡量地方财政能力的两个根本性要素，因为地方政府筹集财政资源获得财力的最终目的是将它转化为财政支出。在我国构建服务型政府的理念指导下，以支定收是处理收支序列关系的基本准则。收入结构的合意性必须以支出行为的规范性和支出结构的合理性为前提，这样才能建构起财政收支优质高效的动态均衡，形成收支相互激励的良性循环机制。为此，支出决策的科学性、支出用途的准确性、资金使用的效率性程度直接影响到提高收入能力的手段及形式选择。如果地方政府履行辖区内社会管理职能较强，用于一般公共服务和社会性公共服务的权重较大，则对地方税收体系的健全性要求就很高；如果地方政府履行经济建设的职能较强，尤其在地方政府行为不规范、地方发展冲动过于强烈以及资金使用缺乏法律监管的环境下，地方用于经济性公共服务的投资支出规模会不断扩张，从而对非税收入与中央转移支付收入，特别是专项转移支付收入的依赖性就较大。 四、地方财政收入结构的激励约束效应 地方财政收入的合意性一般是通过激励效应来体现的，旨在更加恰当地选择提高地方财政收入能力的政策和手段，形成财政收入的激励与约束相容机制。而对不同收入板块的路径依赖会产生不同的政策激励与约束效应。本文选取地方自主筹资能力、地方财权运用程度、地方财政管理效率、地方发展经济积极性、地方财政收入预期、地方财政约束、地方财政收入持续性7个维度进行阐释(表4)。 对于地方财政而言，虽不要求地方本级收支完全自求平衡，但地方税种和税收规模也不能过小，否则，如果地方财力过多依靠中央转移支付来提供，就有可能影响地方税体系的健全，增加资金上解下拨的成本，并可能使地方花钱不计成本与效益。地方专享税是地方财政主体性的体现，地方政府对税收收入享有完全的支配权，其税基与税源大小与发展经济的努力程度正相关。如果赋予地方一定的立法、征税、调整和减免等项权限，有利于规范地方财政收入，增强地方财政平衡能力，发挥地方政府通过税收对地方经济的调节作用；地方共享税收入取决于分成收入规模和分成比例设计，此时地方政府的财力不完全与自身努力成效与税收收入相关。如果地方获得固定收入，就意味着地方政府没有剩余收益权，其发展经济的积极性将受到很大负向激励；如果分成收入随着税收收入规模增加而增加，就说明地方政府享有发展经济的剩余收益权，这种收益权越大，对地方发展经济的正向激励就越大。 就非税收入而言，在现行体制下，地方政府拥有较大的相对灵活的非税收入自主权，对非税收入可控性强和自由裁量权大。非税收入包含的项目繁杂，收入汲取约束性较弱和预算管理不规范。政府性收费和罚没收入作为地方政府相机抉择收入手段具有行政化倾向和征管的随意性，收入增长带有明显的不稳定性和制度约束性。国有资本经营收益和国有资源有偿使用收入虽然呈现不断增长的态势，但收支还没有完全纳入全口径预算管理的正常运行轨道，导致地方政府对收入的统筹调剂功能弱化。可见，非税收入具有短期增收效应，特别在经济紧缩时期收入超常增长会偏离宏观调控目标，抵消积极财政政策效果，并降低地方财政收入运行的质量。 中央对地方的收入转移旨在加强中央政府宏观调控的同时促进对地方的有效治理，进而实现基本公共服务均等化，而这在很大程度上有赖于制度设计的合理性及其实施过程的规范性，以及中央政策意图植入地方政府目标函数的程度。从我国转移支付形式看，财力性转移支付和专项转移支付有着不同的定位。前者直接增加地方政府财力，有利于政府统筹可支配财力，目标是地方财力均等化；后者直接服务于特定的政策意图，目标是实现基本公共服务均等化。
在财力性转移支付制度方面，分配上的科学性和客观性都比较差，公式化的转移支付占比很小，而且转移支付收入属于限制性和外部性收入，加之财政收入体制调整往往会导致地方政府财力不稳定，使地方通常无法对未来的转移支付收入作出比较准确的预测，无法将其作为一个重要的财政收入来源安排预算支出。同时，收入转移形成地方支出责任大于收入能力的格局，地方高度依赖收入转移不仅会影响地方税体系的建设，而且将降低地方政府自主谨慎决策的意愿，引发财政机会主义行为，弱化地方政府的财政约束及削弱地方政府的财政纪律。这是因为，地方政府在可支配的财力范围内，对财政支出的用途安排拥有决定权，大规模的中央对地方收入转移切断了努力和绩效之间的联系，造成了地方财政收益与成本的分离，从而引致地方政府过度的支出偏好。 专项转移支付大多是在讨价还价的谈判机制中确定的，往往带有很大的主观随意性和不可预见性，并诱使资金分配使用的设租、寻租行为。中央转移支付实际上就是向地方政府设租的过程，激励了地方政府为获取更多“共同资源”的寻租活动，导致地方政府的无效率支出过度，而有效率的公共投资不足。从资金配置效率看，专项转移支付规模较大，部分项目效率低下，内容重复，程序不规范，资金多层次、多环节分配中人为因素多、资金损耗大、信息不对称与监督不透明，这些都直接导致了较高的制度运行成本和低效的财政资源配置，阻碍了基本公共服务均等化。 五、优化地方财政收入结构的思路 (一)积极打造地方专享税体系 规范的分税制体制下地方政府都拥有健全的地方税收体系和主体税种。主体税种一般是指在地方税制结构中起主导作用的税种，符合税源充裕、稳定、适度弹性的特征，能充分发挥主要税收收入功能，但主体税种收入占收入的比例及主体税种设定几个并没有统一的标准，需要地方根据实际情况决定。拥有稳定的收入来源不等于必须要有一个地方主体税种。设立地方税的实质是地方政府需要取得一定的固定收入，因此，设立地方税主体税种并不重要，而更重要的是确定各级地方政府的稳定、规范、科学、合理的收入来源和收入规模。因为除了基于政府职能、税种属性、受益范围、征管效率的因素外，还应从潜在税源增长、预期稳定性及现实可行性的角度来考量是否可以成为主体税种。目前随着我国“营改增”扩围，地方税体系建设面临着更加严峻的挑战。整合房地产税、改革资源税，开征零售环节销售税、环境税，逐步将它们培育成地方主体税种就成为因应之道的重要选择。 学界普遍认为，财产税具有成为地方税主体税种的良好秉赋，其原因在于征税对象具有非流动性，社会经济效应具有明显的区域性，税源稳定且具有一定的弹性。从世界各国的实践来看，财产税构成了地方政府的主要收入来源。比如，20世纪80年代以来，美国财产税收入占地方政府税收收入的比重为75%左右。从我国来看，进一步完善现有财产税制度的重点是改造和整合现有房产税费制度，形成以个人房产税为主要内容的新型房地产税制度。2012年我国房产税1372.49亿元，占地方税收收入总额的2.9%。短期来看，房产税难以承担地方主体税种的重任。保有环节个人房产税虽然理论上天然具有税源稳定、税基随经济发展而扩大的特性，但鉴于我国目前上海、重庆试点的税基以增量为主、税率较低的税制设计，使得个人房产税作为地方主体税种还不具有现实性。 需指出的是，房产税不等于房地产税，后者作为一个综合概念，是一个整合了多种税的体系，因为房产和地产是连在一起的，房产价值中不可避免地包含着一部分土地的价值，狭义的房地产税包括与房地产相关的五大税种：房产税(对城镇的经营性房屋征收)、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税。10年来这五种税从2003年的900多亿元上升到2012年的1.01万亿元，增长10.22%。五个税种收入合计占税收收入的比重，从2003年的4.5%提高至2012年的10.1%。中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，加快房地产税立法并适时推进改革。近期内应推动相关房地产税合并，以房地产的评估价格作为计税依据并定期按物价指数进行调整，预期未来房地产税在地方财政收入的地位还将加强，房地产税的综合改革将为地方政府财力带来可观的增长潜力。 从资源税目前的情况看，资源税课征范围较小，调节力度有限，税收收入占比较低，未能真正起到保护和合理开发利用资源、增加地方财政收入的目的。2011年资源税收入达到595.87亿元，约占税收收入的0.6%；2012年资源税收入达到904.37亿元，约占税收收入的0.9%。未来资源税收入的增长空间要受到地方资源产量、资源价格、资源税征收范围、税率与计税依据选择等因素的约束。为了增强资源税的主体税种功能，可考虑扩大征收范围，将森林资源、水资源等纳入课征范围，提高稀缺性资源的税率，采用从价计税方法，建立资源与价格的联动机制，在增加税收收入的同时促进资源的节约、充分和高效利用。另外，根据税收收入归宿理论，资源分布不均匀的税种不宜划归地方。我国1994年分税制改革时，基于中西部地方财力的考虑，将资源税(除海洋石油外)划为地方税，为了填补“营改增”给地方税收入留下的缺口，在一定时期内还应将资源税划归地方税，但随着税收收入划分体制的完善，应将其逐步变成共享税比较适宜。 挖掘消费税的潜力也是构建地方主体税种的一个可行选项。吕冰洋(2011)设想了一个税种，就是在降低增值税税率的前提下把商品的销售环节剥离出来征收销售税，并把销售税作为地方的主体税种。零售环节销售税的开征，一方面在一定程度上能够强化地方政府的自主性，另一方面则为省级地方政府创造了合法性的收入来源。我国现行的流转税体系中，消费税名义上是中央税，而实际上收入大部分以税收返还的方式变成共享税。此外，当前消费税主要在生产和批发环节征收，如能进一步将部分消费品的征收环节移到零售环节，并将税收收入留给地方，可以把平衡投资与消费结构的意图与增加地方政府税源相结合，更好地鼓励地方刺激地方消费。同时，应结合消费税改革，积极推动环保费改税，将现行的环境污染收费规范为环境保护税，真正将污染的“负外部效应”内部化，这样既能完善地方税收体系，充分发挥环境保护税的双重红利作用，又可以改善环境条件，实现经济社会的可持续发展。 (二)合理调整共享税体系 从进一步规范政府间税收划分、提高征管效率的角度，对共享税税种及其比例进行动态性调整应是税收收入划分改革的现实选择，而且也符合分税制改革的基本方向。事实上，即使实行财政联邦制的美国和德国，在各级政府均享有相对独立的税种来源的同时，也对税基跨地区流动和具有再分配性质的主要税种实行广泛的分享制度。如美国各级政府对个人所得税、公司所得税、遗产税与赠与税实行共享(李齐云，2013)；德国联邦、州和地方共享个人所得税和增值税，联邦和州共享公司所得税(王德祥，2005)。 在我国实行单一制财政体制和五级政府层次的情境下，难以在各级政府间确定完全意义上的税种归宿，采用多种税收划分模式是一个比较可行的选择。共享税具有利益均沾性，其调整可以有两种思路：一是按收入确定分税方案，二是按共享税税目设计分税方案。前者易与财权、财力总体分配格局的调整对应起来，后者则可以更好地适应不同地方税目不同的实际情况。具体来说，一是在增强收入分享体制稳定性的前提下，进一步提高共享税中地方分享的比例，地方分成比例的提高应能充分体现制度规范后地方减收需补偿的因素，还要考虑地方可支配财力不足需增加财力的因素。二是同源分享，分率计征，实行较为彻底的划分税制。即不同级次的政府可以利用相同的税收来源，由中央和地方政府对同一税基分别设定税率进行课征，这样不仅可以给予地方政府适当的税率设定及调整权，提高地方收入稳定预期，而且能够较好地兼顾各级政府的财政利益，有利于加强政府之间税收收入的关联度和协调性。 (三)规范非税收入分配体制 当地方财力构成中非税收入起着举足轻重的作用时，如何规范非税收入分配就成为解决政府间横向均衡和纵向均衡的一个难题。其突破的路径主要体现在：一是在一般转移支付制度设计中，将非税收入纳入到测度地方财政收入缺口的变量中，而不是单一地衡量地方税收能力，以全面考量地方的筹资能力。二是基于预算内非税收入、预算外非税收入和制度外非税收入并存的现实，分类管理非税收入，将预算外收支和体制外收支都纳入预算进行有效监管，逐步实现地方财政收入和政府收入的口径统一，增强地方预算的规范性、收支透明度和政府财力统筹调配的能力。三是合理设计土地出让收入共享制。作为国有资源有偿使用收入的形式，土地出让收入具有分布不均匀的特点，单独归宿某级政府不符合收入划分原则，也会在一定程度上造成政府间纵向财力差异，以及对单独享有和支配的政府形成扭曲的财政激励。因此，应科学确定政府间收入共享体制，并根据城市化发展的不同阶段、宏观经济调控需要以及财政体制改革的目标取向进行动态性的调整，保持政府间财政体系之间的关系平衡。 (四)整合地方财力体系 完整的地方财力是运用地方财权获得的收入体系。除了税权，地方政府实际控制着国有公共资源与国有资产的公共产权以及拥有隐性间接的举债权。中长期而言，应逐步提高公共产权收入比重和开辟规范的融资渠道。一是加强国有资产管理，完善国有资本经营预算制度，进一步改革地方国有企业利润分红制度与整合不同行业国有资本经营收益，提高国有资本收益上缴公共财政比例。二是将大量公共资源收入转化为地方财政收入。规范矿产资源收益分配形式，提高矿产资源权利金地方分享比例。三是在强化中央财政对地方财政引导、协调与监管以及进一步完善地方财政预算制度的基础上，允许地方政府自行发债以及建立起规范透明的地方投融资机制，探索完善地方政府财务报告和资产负债表的编制审查程序，从而保持地方政府投资的高效性。 (五)提高转移支付资金使用效率 在既有的分税制体制下，地方政府因自有财力不足而导致的财政缺口在一定时期内将难以缩小，通过完善转移支付体系的方式保障地方政府的财力就成为弥补地方财力缺口的重要途径。而这在很大程度上受制于均衡性转移支付制度的设计，而政府间事权、财权和财力的体制要素不同组合直接决定了转移支付制度改革的方式、路径与成效。对于每一级政府而言，最重要的是事权与财力的动态匹配。中共十八届三中全会公告指出，“建立事权与支出责任相适应的制度”，支出责任意味着资金的直接支配和使用。鉴于目前地方支出责任权重过大及资金整体使用效率偏低的状况，在重新调整中央与地方事权与支出责任划分的同时，对于部分委托的中央事权与支出责任应以投入—效果为导向，通过转移支付安排由中央承担，并逐步取消地方配套资金的要求。在完善转移支付方式方面，应该逐渐取消税收返还，将中央财力中新增的增值税收入用于充实财力性转移支付资金。针对专项转移支付资金量大、覆盖面广、种类较多的现实，应通过减少、合并一批专项转移支付项目来优化专项转移支付种类，提升转移支付制度的改善空间，切实克服地方“等、看、靠、要”的问题，充分提高转移支付效率。这样既能稳定地方履行支出责任的保障财力，促进地方财力及基本公共服务的均等化，又能在很大程度上避免转移支付的效率损失。 ①转移支付再分配系数=税收返还和转移支付收入/地方本级收入。 ②营业税是一个共享税种，但主要是地方的，而且是地方的主体税种；共享税包括国内增值税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、证券交易印花税。
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