关于建立农村计划生育养老保障问题探讨综述，本文主要内容关键词为：计划生育论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国第一代响应计划生育号召的农村计划生育夫妇，在不久的将来，即将渐次进入老龄队伍，老年保障问题将随之日益显现。尤其是在偏远贫困地区，这个群体的老年保障问题将会更加突出。传统的养老模式已不能适应今天的养老需求，而现有的社会保障形式尚无法解决农村计划生育夫妇尤其是广大农民的养老保障问题。因此，如何切实解决农村计划生育夫妇的养老保障问题，寻找计划生育与新时期农村工作新的结合点，以制度的形式确保农村实行计划生育的群众老有所养，以弥补家庭保障功能的弱化，是摆在政府有关部门面前的一项重要而急迫的任务。
中共中央、国务院《关于加强人口与计划生育工作的决定》要求：“要逐步建立调控有力、管理有效、较为完备的计划生育保障体系和工作机制”，并提出要“建立和完善计划生育利益导向机制”，“积极发展社会保障事业，解决群众实行计划生育的后顾之忧，尤其在农村，要坚持政府支持和农民自愿原则，根据实际逐步建立计划生育独生子女户养老保障制度”。近年来，随着我国计划生育工作的深入发展，计划生育社会保障事业也在逐步成长发展，这一新生事物对于整个计划生育事业的可持续发展产生了不可低估的重要作用。
围绕是否建立和怎样建立计划生育养老保障制度这一问题，近年来学界与政府相关部门进行了广泛而深入的研究和探讨，现综述如下：
一、建立农村计划生育养老保障制度的重要性和紧迫性
2000年全国第五次人口普查结果显示，我国65岁及以上老年人口为8811万，占总人口的6.96%。预测到2010年，65岁及以上人口比例将超过8%，2040年将超过20%。中国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的71%左右，农村的老年人占全国老年人的比例高达75%，加之近20年来，大量农村青壮年人口流向城市，未来农村人口老龄化问题将比城市更为严重。
从国际经验看，在人口老龄化高峰到来之前的20～30年，必须建立相应的社会养老保障制度，进行足够的资金储蓄，以应付人口老化高峰给经济发展和社会稳定带来的压力。从目前世界上已建立养老保障制度的国家与地区来看，既有发达国家，也有发展中国家，然而无论哪种类型的国家，政府在这项工作中都具有十分重要的推动作用。
我国20世纪60年代生育高峰期出生的人口，大多数是80年代中响应计划生育的一代，这个庞大的人群将在2030年左右进入老年期，届时，人口老化进程会突然加速，达到我国人口老化的高峰。因此，我们必须充分重视和珍惜今后的二三十年时间，建立和完善社会养老保障体系，尤其是农村计划生育养老保障体系，未雨绸缪，使实行计划生育的人们老有所养。
目前我国农村家庭养老约占养老保障的92%，这种“反哺式”养老模式已延续了数千年之久。然而进入20世纪70年代特别是80年代以来，我国发生的一系列与农民养老问题密切相关的重大社会变迁，使这种传统模式受到了严峻挑战。如何变革农村养老方式，着力解决实行计划生育的农民夫妇的养老问题，不仅应该成为当前农村计划生育工作中一个亟待解决的问题，而且也应当成为政府有关部门必须解决的当务之急。
首先，响应计划生育号召的夫妇是农村中为国家和长远利益而牺牲家庭和眼前利益的先进群体，在养老问题上帮助他们解决面临的具体困难，有利于推动农村养老由传统模式向现代方式的转变，也有利于计生工作在农村进一步深入发展。尽管就目前来说，”响应政府号召实行计划生育的农民，确有一部分因少生孩子而暂时减轻了家庭的经济压力，其中也有一些农民在政府的支持下因少生优生而富裕起来。然而，从一般的和政策的层面看，农村计划生育家庭的后顾之忧并没有解决。当孩子的抚养成本逐渐转化为养老价值的时候，多子女的成本效应就明显超过了计划生育的家庭。如果政府不给这些家庭以政策性的补偿，不帮助他们解决好养老问题，原来响应国家号召实行计划生育的光荣群体，在养老问题上将逐渐成为农村的弱势群体。而国家有关计划生育的政策，在其富民性和说服力上也将大打折扣。”（张汉湘，周美林，2002,6）
其次，尽管我国已进入低生育水平阶段，但这种低生育水平是在出生水平仍然较高、社会保障体系尚不健全、群众生育观念尚未彻底转变的情况下，依靠强有力的行政制约手段实现的，其根基较为脆弱，如果计划生育工作稍一放松，就有可能出现生育水平的反弹。随着我国广大农村基层民主政治建设进程加快，计划生育工作的思路和方式也必须与时俱进，实现“两个转变”，找到与新时期农村工作的新的结合点，以实现新世纪人口与计划生育工作稳定低生育水平的目标，维护和实现广大农民群众的根本利益。如果我们“将农村计划生育综合改革与社会养老保险紧密结合起来，先从健全计划生育户社会养老保险做起，再逐步在农村建立普及养老保险制度。这样，既解除农民养老后顾之忧，促进生育观念与重男轻女陋习的根本转变，降低农村生育率，增加与巩固计划生育户比例，扭转出生性别比不断升高的倾向，有效应对老龄化挑战，又为计划生育部门从单纯主管计划生育走向综合治理人口问题的‘大人口’模式打开一个突破口。”（曾毅，2002,5）
第三，当前我国农村人口控制正处在一个关键性阶段，在过去的计划生育工作中，人口政策和政府行为是决定性因素，产生的效果十分显著，但行政约束性手段难以促成农民群众生育观念的根本转变。随着新时期人口与计划生育工作内涵的改变，行政干预力度将进一步减弱，建立一种诱导性与约束性相结合的生育控制机制，尤其是建立和发展农村社会养老保障事业，才是治本之策。毫无疑问，能否妥善解决计划生育家庭的养老问题，不仅是一个如何建立现代社会农村的养老机制问题，也是一个涉及计划生育工作向更高层次发展的全局性问题，是一个能否让广大农民群众共享改革开放和计划生育成果，取信于民，使我国计划生育政策更具说服力，进而稳定低生育水平的关键问题，更是一个涉及我国长治久安的大问题。
第四，党的十一届三中全会以后，尽管我国农村在一些经济较发达的地区，开展了农村社会养老保险工作，但由于体制的、资金的、管理的方方面面问题，这项工作实际上正在走向萎缩。正如学者指出：“现行农村养老保险制度面临着三大困境：一是管理水平低；二是可持续性差；三是保障水平低。导致这种情况的主要原因，是因为这个制度存在着覆盖面小、共济性差、制度不稳定性以及保费筹集原则与参加自愿性原则相互矛盾等三大缺陷。”“这三大缺陷决定了当前试点中的农村社会养老保险不是一个能够担负起我国农村跨世纪养老重任的制度，需要有更有效的制度来取而代之。”（王国军，2000,1）
总之，随着时代的发展，人口与计划生育工作既要考虑计划生育的社会效益，也要维护计划生育的家庭利益，“农村计划生育夫妇为我国计划生育工作作出了贡献，理应得到社会的补偿。今天我们在考虑建立农村社会养老保障体系时，必须优先考虑农村计划生育夫妇，对这一重点人群实行重点突破。”（王国强，2002,9）为了切实保障农村计划生育夫妇老年基本生活质量，缓解他们的养老困难，稳定农村低生育水平，从根本上改变农村地区出生婴儿性别比失调的状况，逐步建立和完善农村计划生育养老保障制度，已成为一个重要议题，必须摆上政府的议事日程。
二、现阶段农村计划生育夫妇养老保障方式的探索
随着我国计划生育工作的不断深入，从上世纪80年代起，许多专家与学者以及广大实际工作者，围绕计划生育与农村养老保障问题、农村计划生育养老保障的理论与实践问题、独生子女保险及其父母养老保险问题、计划生育夫妇养老基金的等集与储蓄问题、计划生育养老保险等问题，从理论上与实践上开始了研究与探索。与此同时，我国农村部分地区根据本地具体情况，也开始探索并因地制宜地在实践中创立了一系列各具特色的农村计划生育养老保障方式：
1.农村独生子女保险金或独生子女奖励费一次性转作父母养老金
一些经济较发达的农村地区，对未满14周岁的独生子女实施了“双全保险”，期满给付时，将独生子女保险金转作父母养老保险金；或是将独生子女奖励费作为其父母的基本养老基金，外加集体适当补助，待子女年满14周岁时，一次性全部投保。这两种养老保险均是委托保险公司或银行进行商业运作，根据不同投保情况大致形成几个不同的保险等次，其父母从60岁开始受益。
2.农村独生子女夫妇和双女结扎夫妇养老储蓄或商业养老保险
双农独子女夫妇，自愿终身只生育一个孩子，且已领取《独生子女父母光荣证》，并已落实了有效节育措施，或双农双女结扎夫妇，以及农村计划生育专干和村干部，采取向当地政府农村社会养老保险经办机构投保的方式，按各地自定标准进行养老保险一次性投保，男方年满60周岁，女方年满55周岁即可领取保险金。投保经费由省、地、县财政根据类别按比例分别承担。
3.实行城乡一体化的社会保障制度（城镇职工“低保”扩面）
利用城市职工“低保”扩面的机会，在自愿的基础上，先对农村“双农独女户”和意外伤残、夭折独生子女的父母，按照“低门槛准入，低标准享受”原则，增设20%～30%的低缴费基数，允许其参加“城保”体系，政府逐年给予一定的经济补偿，并酌情从“选择制”过渡到“普惠制”，逐步扩大到农村其他居民；对于年龄已不符“城保”的农村计划生育户家庭，允许其选择“农保”，政府以一次性补贴方式鼓励其根据自己的经济实力投保；对于农村中部分高收入家庭，则采取商业保险方式进行补充。
4.以发展生产的形式（即“绿色养老保险”）解决计生户养老问题
将各种山地、林地、牧场、耕地、畜群等生产资料和资源，划给计划生育户定期使用，要求他们从所获利润中抽出一定金额加入养老保险，经过一定年限，保险费达到一定额度后，收回使用权，转给新的计划生育户，使集体资源成为计划生育家庭经济增收的生长点，成为致富养老的物质基础。另有一些地方则采取给计划生育夫妇年老后划拨“养老田”，免除各种税赋，生产归己，以提高他们老年时期的经济收入。
5.依靠集体经济向独生子女老年父母发放养老金
一些经济条件好的地区因地制宜，根据本地集体经济状况，按照一定标准，每月向年满60周岁（男）和55周岁（女）的独生子女父母发放几十乃至几百元不等的养老金。
6.资金滚动式养老保险
通过不同渠道筹资，分批次、重点，优先扶持双女结扎户和独生子女户，帮助他们发展生产，以解决他们的养老保险资金问题，待他们的养老保险资金达到一定数额后，然后将扶持资金收回转向新的计划生育户，如此滚动流转，不断扩大受益面。
7.以民间组织形式开办互助式养老基金会
个别地方建立的计划生育纯女户敬老会，采取符合条件的会员入会后每月向敬老会交纳一定数额会费的方式，一直交至退休年龄。男性会员年满55周岁、女性会员年满50周岁即可享受敬老会发放的退休金直至终身。资金来源除会员所交纳的会费外，还通过从“三包”的耕地按面积筹资、从村办工业销售总额提成、镇政府每年定额拨款以及发动社会赞助等。还有一些地方开办的“女儿户养老基金会”、“独子户养老基金会”、“老年福利基金会”等，均为民间互助性组织，其资金多来源于个人交纳与集体补助，少数富裕地区则完全来源于集体经济。
三、现有农村计划生育养老保障方式的意义及存在的问题
以上各种农村计划生育养老保障方式的积极意义体现在：
第一，其性质是在家庭养老保障的基础上，大都由政府组织实施的对农村计划生育夫妇晚年经济生活的一种政策性的补充保障，属于地方政府和集体的社会政策行为，具有明显的奖励性和导向性；第二，保障对象主要是农村独生子女户和两女户，具有较强的选择性和优待性；第三，具有一个在政策优先优惠、适当资金投入和社会互帮互助三个层面上，相关政策措施和相关部门协调互动的运行机制；第四，尽管保障水平低但社会效益大，具有对实行计划生育人群的激励作用和现实的可行性。
这种根植于农村实际的实践创造，兼顾了农民养老需求和计划生育基本国策的贯彻落实，兼具了社会效益和经济效益，应当是我国农村地区特别是经济欠发达地区探索农村养老社会化的一条可行途径。它们所蕴含的生命力和社会效应体现在：首先，以农村一孩户和双女结扎户为保障基点，维护了计划生育夫妇老年供养的合法权益，把依靠子女养老的方式逐步变为个人储蓄养老的方式，这为农村逐步实现社会化养老开辟了新的途径；其次，计划生育养老保障以提高自我保障能力为主导，以较小的投入获得较大的收益，能在一定程度上解除计划生育群众老年生活的后顾之忧，易于为群众所接受和实行，也有利于群众婚育观念的转变；其三，计划生育养老保障的推行，有益于社会主义物质和精神文明建设，消除不利于家庭团结和社会稳定的因素，也有利于国家集聚建设资金，缓解总供给与总需求的矛盾。
然而，不可否认，以上各种保障机制还存在种种有待解决的问题和缺陷：第一是受益面窄，许多措施带有一定的过渡性色彩，一些养老待遇的实现完全依赖于集体经济的发展，这在市场经济条件下是难以稳定的；第二，各种形式的养老保险、养老储蓄受银行利率变化的影响，且没有与物价指数挂钩，难以保证将来支付的养老金能够保障晚年生活；第三，一些计划生育社会养老保险带有浓厚的商业保险性质，政府财政未提供保证，基金保值问题也无从谈起；第四，目前各种养老方式为老年人提供的待遇较低，难以从根本上解决计划生育夫妇老有所养的问题；第五，个人、家庭、社区和政府这四者在计划生育养老保障体系中缺乏调剂和综合配套功能。因此，从严格的意义上讲，中国农村计划生育养老保障体系及其良性运行机制尚未真正形成。因此，有必要建立一种以农村社会养老保险为基本保险，以计划生育系列养老保险为补充保险的养老保障体系，以使我国农村的养老保障体系更加健全和完善。
与此同时，围绕农村计划生育养老保险问题，也有许多认识上的分歧与工作上的不足：第一，一些人对计划生育养老保险的认识不到位，对它的性质不清楚，地位不明确；第二，计划生育养老保险的资金渠道不畅通；第三，一些部门对开展计划生育养老保险不重视；第四，在一些试点地区，计划生育养老保险覆盖率还很低，地区间发展很不平衡；第五，各地根据本地的实际情况推出的计划生育养老保险，完全是因地而异、因地制宜，不具备全国性的指导意义。
因此，要建立起适合我国广大农村地区的计划生育养老保障制度，必须从认识上和理论上解决几个根本问题：一是立足点问题。计划生育养老保险是要解决对实行计划生育群众的奖励问题还是要建立养老保障制度问题？二是性质问题。计划生育养老保险是社会保险还是商业保险？三是可行性问题。计划生育养老保险要解决什么问题？是解决群众现实的养老困难，还是解决未来的养老问题？能不能解决？四是政策连续性问题。计划生育是一项长期性政策还是阶段性政策？现行政策与未来政策的走向如何？目前农村计划生育养老保险试点工作主要是在富裕地区开展的，如果将来在全国农村推开，将计划生育养老保险纳入商业化运作，成本如何？
四、完善农村计划生育养老保障制度的对策建议
建立农村计划生育养老保险是对群众实行计划生育的补偿和奖励，它不仅是政策的要求，也是社会的要求，更是稳定低生育水平新阶段人口与计划生育配套政策的要求。换句话说：”计划生育养老保险不应该是一般的商业养老保险。它应该是对政府生育政策有关后果所做的一种社会保障补偿。”（侯东民，2000,2）而为了使这项事业能够健康地、可持续地发展下去，就必须以法律的形式保证计划生育养老保障的严肃性和连续性，因而必须建立起计划生育养老保障制度。
应当说，农村计划生育社会保障也是我国社会保障的组成部分，但又有其特殊性和独立性，它是围绕群众实行计划生育而建立起来的一套保障措施，既与我国社会保障制度相结合，又与我国计划生育政策相联系。它“代表了中国计划生育利益导向机制的一个发展方向，简单说，就是变‘计划生育光荣’为‘计划生育实惠’，使中国的计划生育事业真正建筑在广大人民的根本利益的基础之上。”（穆光宗，2002,1）
围绕建立和完善农村计划生育养老保障制度问题，一些政府官员和专家学者提出了一系列对策和建议：
1.鼓励保险公司积极发展农村计划生育养老保险业务，政府应给予政策扶持和税收减免。建议农村计划生育养老保险基金在收缴、运营和给付业务中实行免税。提高农村养老基金的保值增值能力是吸引农民参加养老保险的一个重要途径。为此，要提高农村计划生育养老保险基金集中管理程度。用于支付当前和近期养老金的基金部分可以由县级管理，留在地方，通过储蓄或购买国债增值，其余部分采取集中管理的形式；同时，国家应制定保护性投资政策，安排集中管理的基金投资收益水平高、风险低的国家重大基础建设项目，增强农村养老保险基金的保值增值能力。此外，由于农村养老保险存在互济性不足的问题，故可以考虑成立农村养老保险统筹账户，从集体补助基金中划出一部分用于互济，同时，中央财政和地方财政在一定条件下给予一定的财政资助，以提高农村计划生育养老保险的保障水平。
2.关于农村计划生育养老保障资金管理问题，中国人民银行和财政部有关官员从金融管理专业角度指出，在开展农村计划生育养老保险这项工作中，要以发展的眼光，从市场的角度来构建计划生育养老保障制度以及资金运作机制。随着我国市场经济体制的建立和完善，金融市场将进一步规范和完善。计划生育部门要重视探索运用市场机制来管理、运作计划生育养老保障资金。计划生育养老保障资金如果是分散管理，不论是存款银行还是进行其他投资，都不大可能有很高的收益。而要想获得较高的收益，必须有一个专门的管理机构，把各地各级以及群众的资金集中起来统一管理和运作，从一开始就建立起比较严格的制度，加强管理，严禁挪用、滥用以及违规运作基金。
3.由于在21世纪三四十年代中国人口的平均预期寿命将接近75岁，60岁人口的预期寿命大大超过15岁，所以领取养老金的年龄应定为65岁。在这种情况下，如果要在退休时积累起足够的基金，投保时间最好能有45年。
4.引入竞争机制，即在兼顾政策稳定性、连续性与市场化方式运作的前提下，政府应与国有商业保险公司合作，对计划生育养老保险实行招投标，以收益最大化和安全最高化为选择承保单位和保险条款的条件，由保险公司设立专项基金，在中国保监会等监管机构的监督下进行专业的投资运作，并将所得投资收益与客户分享。而在发展农村计划生育养老保险的步骤上，建议在中等经济水平农村，可由点到面、由少到多地逐渐铺开。
5.建议为农村独生子女家庭设立家庭风险基金。当农村独生子女家庭一旦出现子女意外致残、致伤甚至死亡时，从社会到国家都有责任去关心、救助，使其父母有一个较稳定的生活来源和老有所养。资金应由各级财政、扶贫部门和社会福利机构共同筹集。同时要建立起一套救助家庭调查、救助措施选择、救助标准评议、救助资金管理与监督的运作机制，确保救助行动安全稳定、持续有效。
国家计生委相关课题组经过深入调研，在综合分析城乡各地情况的基础上，提出应建立城乡有别的计划生育社会保障制度，将计划生育社会保障制度纳入国家社会保障体系当中。计划生育保险基金的筹集应由各级政府、基层组织、个人共同负担，并根据地区经济发展类型有所区别。要适应我国建立多层次，多形式社会保险体系的发展趋势，在国家开办并保障基本计划生育保险项目的同时，支持并鼓励有关部门开办有利于计划生育的补充保险。要切实落实中央《决定》，各部门通力合作，从实际出发，通过各种途径，制定优惠政策，建立有利于计划生育的社会保障制度，并通过国家的《人口与计划生育法》给予法律保证。
此外，建立中国农村计划生育养老保障制度，从操作层面来看，应坚持计划生育部门推动，政府统筹实施，相关部门参与的原则。计划生育部门要搞好调研，适应经济社会发展实际提出有针对性、切实可行的意见，给政府当好参谋。各级政府要立足于实施可持续发展的发展战略，不断研究出台计划生育奖励和社会保障政策，并使相关政策措施法规和制度与计划生育法规政策相协调配套，为人口与计划生育事业的发展创造有利的社会和政策环境。同时，还应主动争取有关部门的支持，逐步建立和定善有利于计划生育的各项经济、社会政策，促进计划生育事业的健康发展。在这项工作中，需要国家重点协调的相关政策措施应该包括：一是争取国家财政增加对农村计划生育夫妇奖励的专项转移支付；二是争取国家计委、财政部和民政部对农村社会化养老服务设施建设和改善服务条件等方面的资金投入；三是争取将各级政府投入的专项经费作为农村计划生育养老基金实行商业运营，同时通过国家补贴和银行、保险公司让利，使农村计划生育养老保险或储蓄利率稳定在5%以上，并免征计划生育养老储蓄的个人利息收入所得税；四是争取农业部制定对农村计划生育家庭的优先、优惠政策；五是争取各级扶贫办制定对农村计划生育家庭的优先、优惠政策。
总之，从我国的具体国情出发，从优先扶持计划生育夫妇入手，建立有选择的、低水平的、补充性，由各方合理负担的、符合我国实际的中国农村计划生育养老保障制度，按照“立足当前，着眼长远，分类指导，逐步完善”的总体思路，坚持从能办到的事情做起，不仅对新时期我国农村计划生育工作的稳定与发展具有决定性的推动作用，而且能为我国全面建设小康社会培育良好的人口环境起到重要的促进作用。
标签：养老保险论文; 农村社会养老保险论文; 养老服务论文; 农村人口论文; 社会管理论文; 人口问题论文; 社会问题论文; 工作管理论文; 国家部门论文; 独生子女论文; 经济学论文;