政府投资建设项目跟踪审计跨部门合作研究，本文主要内容关键词为：建设项目论文,跨部门论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府投资建设项目跟踪审计与跨部门合作理论基础 （一）政府投资建设项目跟踪审计 包括：（1）跟踪审计的基本概念。随着社会的发展，科技的进步，政府投资建设项目规模越来越大，技术越来越新，不仅涉及财务收支管理，还涉及与建设项目有关的各项管理活动，如建筑行业决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理、概预算等，普遍存在工期长、施工过程复杂的特点，资金的管理和使用贯穿政府投资建设项目的全过程。然而，从1982年审计机关成立以来，我国政府投资建设项目审计的主要方式是竣工决算审计和事后概（预）算执行情况审计，这种事后审计极易造成资金在施工过程中的损失和浪费，面临严峻的考验，急需能够扩展到事前、事中的新的审计方式，跟踪审计应运而生。跟踪审计是指审计事项发生后，审计机关依法对政府投资建设项目或公共资金运行全过程分阶段、有重点进行的持续性、过程性审计，是审计人员以受托责任人的责任履行过程为审计对象，以受托责任人责任履行过程的关键事件节点来划分审计阶段，采用事前监督、事中监督和事后监督有效结合的一种审计方式。从概念中分析，政府投资建设项目跟踪审计具有预防性、全面性、时效性、效益性等特征。基于刘家义的审计“免疫系统”理论，政府投资建设项目跟踪审计防患于未然，注重从源头上发现和制止问题，在项目建设过程中，及时发现可能影响项目质量的问题，凭借跟踪优势，随时解决问题，更好地促进受托责任人“受托经济责任”的切实有效履行，体现相对于传统事后审计的预防性和全面性。同时，在全过程跟踪审计的实施过程中，充分了解建设项目的进展情况、资金使用情况、质量管理情况，出现问题随时报告，边审计边整改边规范，体现相对于传统事后审计的时效性。（2）政府投资建设项目跟踪审计人员存在的问题。一是审计力量不足，审计队伍素质有待提高。跟踪审计涉及从立项到竣工决算的各个环节，为实现对整个建设项目过程的监督与控制，跟踪审计全过程的咨询服务需要投入大量复合型的专业人才，且较其他政府审计项目延续时间长，审计力量的安排直接影响审计工作的广度和深度。然而，政府审计机构内部具备资质的复合型专业人员有限，懂财务的人员较多，懂工程、法律的人员比较少，尤其既懂工程又懂财务的综合人才，审计力量明显不足，这极大地影响了政府投资建设项目跟踪审计工作的整体推进。二是外聘中介机构审计问题。我国法律规定：审计署遇有审计力量不足、相关专业知识受到限制等情形时，可以从社会中介机构和其他专业机构聘请或者直接聘请外部人员参与审计工作。目前，我国政府投资建设项目跟踪审计中存在大量聘请社会审计机构、外包跟踪审计项目的情况。外聘中介机构审计虽然在一定程度上可以缓解跟踪审计审计力量不足、审计队伍素质差的问题，但长远来看，存在着社会审计人员监督管理难度大，审计质量难以保证，审计信息资源无法共享，审计效率低及寻租行为等诸多问题。三是审计人员责任大，风险难以控制。政府投资建设项目具有技术特征复杂、参与主体众多、利益多元化等特性，存在较大利益博弈。同时，政府投资建设项目多为政权设施、市政项目、公共福利性项目等与民众切身利益息息相关的基础设施建设，具有较高的社会关注度，然而，关于政府投资建设项目的信息披露，我国仅在“中国建设项目公众参与网”和“环评爱好者网”相对充足公示，且数据统计结果表示，以高速公路为主的路桥工程分别占公示项目的100%和70%，这表明政府投资建设项目信息的公开和透明度低，信息公开制度不完善，公众难以得到有效和充分的信息，社会难以监督甚至参与政府投资建设项目。这些建设项目的特殊性和复杂性等特点决定了政府投资建设项目属于高风险领域，加大了审计难度，审计人员责任大，风险难以控制。 （二）跨部门合作治理 Kooiman（1993）认为，治理已经不再是政府单一权威对社会进行管理与控制，而是与社会中的行动者居于平等地位的互动过程。Rhodes（1996）强调，治理是一种新的统治形式，强调政府部门与民间部门在平等的地位上共同统治管理社会。John（2001）指出，治理是一种开放的、具有弹性的新决策方式与过程，政府借由网络联结社会上广大的非政府行动者，以对话的方式互动，与非政府行动者进行社会决策，与企业部门、非营利部门藉由网络进行对话的互动方式进行跨部门治理。所谓“跨部门”并非指政府公共部门内部的府际关系。Bryson（2006）认为，跨部门协作的定义为涉及政府、营利组织、非营利组织、慈善团体、社区等的伙伴关系。陈秋政（2008）认为，基于“cross-sectoral”特性的跨部门治理，以“三方协力”的理念，明确将私部门区分为营利部门与非营利部门，用以反映复杂棘手的社会或政策问题，参与者通常来自三个部门。江明修（2009）则认为，以往的研究焦点偏重于国家和市场两部门，在治理理论下，应致力于整合公部门（政府）、私部门（企业）、第三部门（非营利组织）的资源，以共同承担公共责任。总结发现，学术界对于“跨部门”的共性看法，即认为“跨部门”主要涉及政府、市场及社会组织。综上，治理意味政府不再是统治社会的单一权威主体，政府将治理权力和其他社会利害关系人、行动者共享。所谓跨部门合作治理有着一项重要前提，那就是“三方协力”，其强调政府、市场、社会三者共同参与治理过程的相互依赖的动态关系，有效解决公共问题以满足公众需求。 （三）协同效应 所谓协同，即“相互协调，共同作用”，表示在开放的系统中子系统间相互协作，创造出局部没有的新功能，实现力量增值的整体效应，反映子系统间的结合力和融合度。在社会治理科学领域，协同思想应用广泛，继治理方式多元化后，治理主体也出现多元化，突破社会管理的政府唯一主体观，治理主体趋向政府、社会、市场各方共同参与、共同管理。协同效应强调充分调动政府、非营利组织、企业等社会组织各自的资源、知识、技能等优势，实现“整体大于局部之和”的治理功效，实现最大限度的治理功效，是多中心、多主体的社会公共事务治理模式。跨部门合作治理中的“三方协力”即政府、市场、社会三者的协同治理，体现为多元主体间共同采取行动以实现共同目标的复杂合作关系，政府在管理人员与项目的基础上，积极动员、组织不同主体资源，通过信息交流与协调机制达成共识，保持对环境的适应性与灵活性，以实现社会公共利益最大限度的维护和增进，创造最大的公共价值。具体表现为，跨部门合作治理机制作为一种治理方式的变革，能够使政府、市场及社会组织三大主体在公共事务中得到有效发挥，形成一种特定的整合机制，建立具有相互合作共识的协作机制，最大程度的发挥结构性力量，实现不同主体在功能上的互补、行动上的协调及资源上的整合。将跨部门合作应用于政府投资项目跟踪审计，实现审计资源的整合，有助于增强审计力量，提高审计队伍的整体素质。跨部门合作治理的基础是协作，但核心领导的作用不可忽视。跨部门合作治理机制作为一种实现政府、社会及公民三种社会主体资源功能互补、行动协调及资源整合的治理机制，必须坚定政府的核心领导地位，正是这种核心领导机制的存在，对社会审计资源进行有效的监督管理，将其运用于政府投资建设项目跟踪审计，有助于解决资源整合过程中出现的监督管理难度大、信息无法共享、审计质量难以保障、效率问题及寻租行为等。同时，跨部门合作将社会组织（学者顾问团体、行业协会、慈善组织等）引入跟踪审计小组，在实现社会参与的同时，调动了社会公众关注政府投资建设项目实施的积极性，加强公众监督，从而最大限度降低建设项目过程中参与主体寻租行为损害公众利益的可能性，控制项目风险，使得跟踪审计小组更有效更尽责完成审计工作。 二、跨部门合作可行性分析 （一）跨部门合作治理机制应用 国际学术界对“跨部门合作治理”的研究成果相当丰富，且在实践中广泛应用，如：全球气候变迁问题、水资源或流域治理、灾难管理、教育问题、小区青少年犯罪防制问题，以及因失业、歧视、低收入、居住环境恶劣、高犯罪率等弱势小区的社会排除及社会孤立问题、区域交通，公共及小区健康等。加拿大环境治理中的跨部门合作、日本灾后公共危机治理中跨部门合作等均为各国政府关于“跨部门合作治理”的实践应用。在国内，“跨部门合作治理”尚处于起步阶段，主要关注公共危机治理、环境保护、社区治安、城市治理等领域。这些复杂的领域都是多元化的跨部门合作治理模式生存与发展的土壤，在危机治理方面，形成了以政府为核心，市场、社会多元主体参与的公共危机协同治理理论，充分整合社会资源，实现信息、技术、知识等交换互补，最大限度减少危机损失与增进公共利益。在我国，跨部门合作治理在汶川地震灾后重建、长江三角洲地区地方政府合作、政府基础信息资源跨部门共享等领域均已实践，效果显著。跨部门合作治理过程是一种由政府、市场和社会相互运作的动态依赖关系，强调三个部门同时、共同参与治理过程，目的是为了有效地整合资源，以解决我国政府投资建设项目跟踪审计所面临的审计人员问题及其信息、技术风险。 （二）跨部门合作增强审计独立性 政府投资建设项目跟踪审计的跨部门合作治理，将外部中介审计机构及社会组织引入审计专项小组，在保证国家安全及国家机密的前提下，实现公众参与政府审计，既实现了跟踪审计资源的整合，又加强了政府审计的公众参与，达到跟踪审计主体的多元化目的。中介审计机构、社会组织是独立的民间组织，不依赖于政府和任何国家机关，类似于独立型政府审计，由其参与实施审计得出的结果可信度很高。同时，使审计主体的整体素质提高，审计结果更可靠。从公众参与角度分析，我国实行以公有制为主的社会主义市场经济体制，国家的一切财产属于人民，人民委托政府对财产进行管理，公众参与跟踪审计可以更好地维护切身利益，抵制审计中存在的各种贪污浪费问题，更好的实现政府投资建设项目跟踪审计的目标。由此可见，跨部门合作在政府投资建设项目跟踪审计中的应用，有利于增强其独立性。 三、跨部门合作专项小组初步设想 跨部门合作治理在政府投资建设项目跟踪审计中的应用关键在于，由政府、市场（中介审计机构）、社会组织（学者顾问团体、行业协会、慈善组织等）三方协力、各司其职，共同实现政府投资建设项目跟踪审计的目标。审计小组是每一个审计项目或审计任务的行动单位，作为一支典型的工作团队，行为与效率对于保证审计目标的实现起着十分关键的作用。结合跨部门合作，致力于构建一支高效的政府投资建设项目跟踪审计专项小组，以应对政府投资建设项目的特殊性与复杂性所带来的审计风险，实现跟踪审计目标。斯蒂芬·罗宾斯认为，为了实现某一目标而由相互协作的个体所组成的正式群体即为团队，一支高效的团队需具有明确的目标、相关的技能、合适的领导、共同的诺言、良好的沟通等八项基本特征。据此理论，提出跨部门合作专项小组的构成及职责分工等初步设想，如图1所示。
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