从工具走向价值：教育政策执行的理性回归①
毕进杰
（广东技术师范大学，广东 广州 510665）
摘 要： 教育政策执行以科学与效率为行动逻辑，以道德自觉与公共精神为价值导向，以人的发展与幸福实现为终极目标。现阶段我国教育政策执行呈现工具理性过分张扬而价值理性日益式微的特征。教育政策执行者崇尚工具效率而漠视教育公平，专注行政责任而缺乏教育信念，追求个体利益而弱化公共道德。为持续提升教育政策执行的效能和意义，当前应呼唤价值理性的回归：克服功利主义，回归人本教育价值；解缚官僚思维，重构人的意义；规范自由裁量权，建立公德伦理。
关键词： 工具理性；价值理性；政策执行；理性回归
教育政策执行是指具有理性选择能力的政策执行者根据教育政策的有关要求和规定，整合自身所拥有的各项资源，解决教育政策问题和实现教育政策目标的过程。而教育政策执行者则一般包括各级政府、教育行政部门的领导与工作人员，各级各类学校的校长与教师等行为个体。教育政策执行行为具有理性选择的特征，通常政策执行者要在相互矛盾、冲突的利益诉求与伦理价值之间进行选择，既要求政策执行者拥有高效率的执行力，同时又主张政策执行者具备道德自觉与公共精神。当下，我国教育政策的执行并没有体现出工具理性与价值理性的和谐统一，也没有真正满足关怀人的发展与幸福的价值诉求，面临着公众的道德制约与伦理拷问，要求教育政策执行者坚守教育信念，维护公共利益，实现教育公平。因此，呼唤与探索教育政策执行中价值理性的回归势在必行。
一、理性选择理论与教育政策执行
人类是能够理性思考和选择的社会性动物，“理性”对人类个体行为的选择具有显著影响。理性选择理论以马克思·韦伯的“工具理性”和亚当·斯密的“经济人假设”为理论基础，关注和考察微观层面的个体行为。在理性选择理论的发展与争论过程中，“理性”的内涵得到了不断扩充，它既强调行为主体人性的“简单理性”，又强调行为在社会情境的“充分理性”。［1］“充分理性”强调个体的行为是植根于历史性的社会场景之中，对个体行为的分析与研究必须结合有关的社会背景。“充分理性”不但关心有效率追求目标的理性行为，而且更多地考虑行为个体的信仰、心理需求、文化价值等因素。［2］从本质上说，理性选择理论是一种以个体“工具理性”为基础，同时考察个体在历史社会情景下“价值理性”行动的综合性理论框架，它主张人的理性行为应体现“工具理性”与“价值理性”的和谐统一。
本文分别实现了向量空间模型建模的排序算法、归一化计算排序算法以及仿lucene打分计算方法，并将3种算法与开源框架lucene进行比较测试。测试环境为：HP服务器、CPU为IntelXeon 5120 1.86GHz、内存3.5GB、硬盘80GB，使用农学专家黄璜教授提供“柑橘常见500问”作为测试文献。
理性选择理论为推进教育政策有效执行提供了可借鉴的理论基础和分析框架，特别是关于人的理性行为应体现“工具理性”与“价值理性”和谐统一的理论品质，与教育政策的伦理性以及教育政策执行的理性诉求是藕合的，它彰显教育政策执行中“价值理性”的重要性与必要性。“工具理性”注重事实层面上的认识，追求行为的科学性、规范性和效率性，把人的价值目标置于人性之外；而“价值理性”则超越事实层面上的认识，是人类关于“善”与“幸福”的精神追求，强调事实与价值的统一，把人的价值目标蕴含于人性之内。教育政策执行是一种政治性与行政性的理性行动，更是一种追求伦理价值的理性过程，依循理性选择理论的主张，教育政策执行应具有三个方面的理性诉求。
（一）以科学与效率为行动逻辑
人的理性行为首先体现在有效率地完成任务和达成目标，通过科学化、技术化的管理来实现最少成本获得最大收益，个体行为应内生于有关的数学原则与形式逻辑的基础上，坚持客观性、精确性、效率性的科学精神，工具理性是体现人类理性行为的一项基本素养。教育政策的制定是为了解决教育问题与规范教育事业，为了实现国家教育发展与规划的战略目标；教育政策执行作为一种公共契约行为，必须忠于教育政策的要求与规定，通过科学知识、政策工具和技术手段等迅速、有效地落实有关的政策内容，确保教育问题得到及时的解决；教育政策执行过程中要符合经济合理性、效益性和实用性，不得出现拖拉、扯皮、滞后和低效等。
（二）以道德自觉与公共精神为价值导向
教育政策执行是一个通过运用资源与技术落实政策内容和实现政策目标的理性过程。工具理性与价值理性在教育政策执行的过程中相辅相成，是辩证统一的关系；工具理性注重行为的效率与结果，价值理性看重行为本身的价值与追求；工具理性是价值理性实现的必要前提与物质基础，价值理性是工具理性发挥作用的价值引导与伦理诉求。在理论的发展中，理性选择理论的基本假设不断得到修正和完善以合乎实践生活，工具理性向价值理性拓展，行为个体在遵循任务与效率的同时也顾及行为后果的价值合理性，用有限理性代替完全理性，追求人的满意与幸福，把制度与文化视为理性选择的内生变量。［3］作为具有历史文化性与社会情景性的教育政策执行，关乎着人的发展与幸福的最终达成，必定需要发挥工具理性与价值理性的协同作用，人的理性两维结构的耦合程度将直接影响教育政策执行行为产出的成效和教育政策终极目标的实现。在教育政策执行过程中，需要关注效率与结果的功利性诉求，更需要重视道德自觉与公共精神的伦理性诉求。
本文主要关注简单的事实性问题，即每个问题包含一个主题实体，并且用一个事实就能够回答。本文假设主题实体已经给定，给定主题实体在知识库中检索相关事实。知识库由大量关系型数据组成，通常是一组相互关联的主语—谓词—宾语(subject-property-object，SPO)形式的事实三元组。通常，问题描述了三元组的主语(如“泰戈尔”)和谓词(如“主要成就”)，答案包含了宾语部分的知识(如“诺贝尔文学奖”)。
（三）以人的发展与幸福实现为终极目标
教育政策执行是一种委托代理的契约行为，要求政策执行者按照政策的内容和规定履行有关的职责，因此，从行政制度上来看，教育政策执行者自身肩负着各种行政责任，在政策执行中首要考虑行政责任的落实，注重政策行为的结果。另外，从人的发展角度来看，教育政策的执行关乎培养与教育人才的历史使命，需要政策执行者拥有追求人的发展与幸福的教育信念与教育情怀，这是因为在某种程度上教育政策执行具有一定的超功利性。教育信念应贯穿于整个教育政策执行的过程，融汇于行政责任的履行之中，以其自身对教育和人才培养的信仰引领政策执行行为，关怀人性的独特价值，使机械化的行政事务注入有价值有追求的灵魂。
致使这一问题出现的原因主要是官僚制的机械化和公共行政的工具化。一方面，现代行政管理的凸出特征就是官僚制，它强调分工与分层，关注行动机制的专业性、程序性与规范性。教育政策执行作为一种典型的行政契约行为，也逃离不了官僚制的权威，必须遵循标准化的操作与程序，承担行政责任。而行政责任的达成，往往是基于纯粹的技术化，而非人格化，政策执行者在政策执行的过程中也就往往演变为官僚制运作中的“机械部件”。正如挪威学者安娜·阿勒斯（Anna L.Ahlers）在其2015年的研究中发现，固化的绩效考核与干部评估、有限的公众参与以及机械的模式流程，是影响中国公共政策有效执行的核心因素。［8］另一方面，官僚制的运作必然引致官僚政治，其中突出的表现就是公共教育行政的工具化，政策执行者关注的是事实层面的责任达成，而非价值层面的人格关怀，把应尽的行政职责与义务仅视为例行公事处理，甚至在责任履行过程中遇事拖拉、敷衍应对等。这样一来，将导致人的价值异化，政策执行者在政策执行的过程中慢慢淡化了应有的教育信仰和信念，缺乏应有的人本精神和情怀。
理性选择的出发点是利益最大化，在此过程中往往需要处理好公益与私利之间的矛盾，而价值理性是各种利益博弈中的调节器与风向标，它体现人类理性行为的公共道德与伦理。教育政策是分配公共教育资源和利益的重要工具。教育政策的执行过程面临着一系列的利益冲突与博弈，政策执行中是否蕴含着道德价值向度与公共伦理精神，这直接或间接影响着政策的预期效果与效益。教育政策的执行，应维护社会公众基本的教育权益，一方面，教育政策的伦理性决定了政策执行者的行动必须符合教育规律与国家发展的道德规范，自觉树立崇高的道德风尚，抵制“私利”侵蚀“公利”，维护社会秩序和正义；另一方面，作为公共教育利益的代表者，教育政策执行主体自身必须具备公共精神，而这种公共精神往往体现在政策执行过程中对教育公平、处事公正、民主参与等精神的坚持，自觉维持和实现公共教育利益。
二、教育政策执行理性的失衡之殇
在人的理性行为中，工具理性和价值理性既相互对立，又和谐统一。教育政策执行的过程中将无可避免地发生工具理性和价值理性之间的矛盾与冲突。在社会转型期和进入新时代的背景下，我国教育政策执行中出现了工具理性过分张扬而价值理性日渐式微的现实，这将物化我国教育事业的发展，不利于我国教育现代化的有效推进和教育理想的最终实现。现阶段，我们需要在充分肯定教育政策执行过程中工具理性作用的同时，呼唤价值理性的回归，持续提升教育政策执行的效能和意义。
（一）工具效率的崇尚与教育公平的漠视
正如美国学者阿曼达·贝尔·韦茨（Amanda Bell Werts）在其2015 年的研究中指出，教育政策执行不是一种既定的例行公事，而是一种谈判和战略（例如公民平等参与，即民主）的实践。［6］然而，在现实中教育政策执行者往往专注于行政责任的履行而忽略教育信仰的构建，认为承担和落实了特定岗位的责任便是对教育政策的忠诚和对教育体制的负责，这只会造成责任与信念的分离，甚至是信念的迷失。从有关“素质教育政策”和“减负政策”的执行来看，不少地区与学校的政策执行主体仅象征性地制定有关的执行计划和措施，注重政策的表面宣传而缺乏可操作性，在应试教育与当地行政考核指标的指挥下，依然追求学生的学业成绩与升学率，努力完成上面的“任务”。在这种工具性的教育下，学生将会被培养成学习和考试的机器，成为赫伯特·马尔库塞（Herbert Marcuse）所言的被工具化了的“单向度的人”，［7］这实质上是教育政策执行者忽视了对教育与人性的尊重、关怀，违背了以人为本、教书育人的教育信念所致。
致使这一问题出现的原因主要是教育管理现代化过程中的功利倾向与价值错位。一方面，教育管理现代化是对教育投入、教育过程和教育结果进行科学管理的过程，必须处理好教育资源配置、教育投入与效益、教育质量和评价等基本方面的关系，强调人的知性思维和技术能力，坚持效率化、标准化与程序化原则；但伴随而来的往往是功利主义倾向，重视管理的有用性，强调可感知、可得到的结果。导致人们在教育政策执行的过程中过分注重物质的、眼前的短期利益，忽视对人精神的关怀和长远发展的考虑。另一方面，对技术与效率的崇拜，容易忽略人的主体性与价值性，忽略社会的正义与公平。尽管技术理性可以提高教育管理现代化的效率，但是也容易导致个人道德和自我表达的价值丧失。［5］同理，在教育政策执行的过程中，对效率与利益的过分追求，将会引发政策执行者的价值错位，失去应有的“教育精神与气质”，不利于我国教育公平的实现。
（二）行政责任的专注与教育信念的缺乏
人类的理性行为是具有意义的，必须服从一定的目的和信仰，而目标的有效达成是对人类生命的尊重与肯定，需要在工具理性与价值理性之间寻求一个理想的平衡点。对人的培养与教育是为了实现人的持续发展，教育政策的一切活动都应该有助于实现教育的育人使命，推动人的发展，为人类谋求幸福。教育政策执行事关教育理想的实现，应以人的发展与幸福为终极目标，以人为本，尊重人的成长规律，在工具理性与价值理性之间取得平衡，有效率地实现人的发展和幸福的达成。
教育公平主要涉及到人的教育权利与机会分配的公平与正义，是人们始终追求的教育理想与价值取向，属于价值理性范畴；而工具效率则是实现教育公平这一价值目标的必要手段与方式，属于工具理性的范畴。在教育政策执行的过程中，工具效率与教育公平应该拥有辩证统一的关系，工具效率的最终目的归根结底是为实现教育公平而服务。然而，长期以来，受到“效率优先，兼顾公平”的政治价值话语的影响，教育行政与政策执行往往把工具理性置于优先与重要位置，让公平从属于效率，崇尚效率至上与功利主义，忽视了教育公平的价值导向，将教育政策执行陷入工具化的束缚。正如美国学者罗伯特·丹哈特（Robert B.Denhardt）教授指出，“工具理性下的行动只考虑和关注如何以最小的成本来完成既定的目标，然而这将使我们在社会价值表达方面感到困难；即使工具理性的运作很有效率，但是我们可能会发现我们原先追求的目标竟然和社会价值大相径庭”。［4］以2001 年以来“农村中小学布局调整”政策执行为例，县镇以下的中小学进行了较大规模的撤并，不少地区单纯追求“效率优先”，把资源配置作为唯一指标，进行盲目撤并，致使不少儿童难以就近入学，在边远地区和山区更造成了大规模的学生流失、辍学现象，造成新一轮的教育不公平。对教育公平漠视、单纯追求“效率优先”的政策执行同样会使我国区域之间、城乡之间、阶层之间和校际之间教育资源配置的差距进一步拉大。
表3给出了六个指数收益率序列的ARMA(p, q)-GJR-GARCH(m, n)模型估计结果。从表3来看，通过ARMA(p, q) - GJR-GARCH(m, n)模型，各收益率序列的自相关、条件异方差和杠杆效应得以消除，进而得到各个收益率序列的标准化残差序列η。
例1:“I hope that he will be a successful president for all Americans.”(Hillary Clinton，2016)
（三）个体利益的追求与公共道德的弱化
教育政策问题是涉及教育利益分配的问题。教育政策的执行，实质上也是政策制定者和执行者之间、执行者与执行者之间、执行者和目标群体之间关于教育利益的分配与再分配的博弈过程。教育政策的执行应体现教育公共利益，在教育资源有限的情况下，个体利益与公共利益发生冲突时，教育政策执行者应“以正确积极的心态探索利益均衡分配的路径，提高对教育政策的认知程度，从而更加理性地执行教育政策”。［9］从人的“逐利性”角度来看，作为“经济人”的教育政策执行主体对自身利益的追寻和维护，是无可置疑的；而从人的“社会性”角度来看，人的“逐利性”必须在符合社会公共道德和伦理要求的情况下才能实现，因此，在教育政策执行的过程中个体利益的实现与公共道德的恪守应是共生的关系。然而，从现阶段的政策实践来看，教育政策执行主体更多地遵照市场经济的利益原则，通过“自由裁量权”的运用追求和维护自身利益或局部利益，对有利于己的政策就用好用足，对不利于己的政策则拖延推诿和避重就轻，甚至脱离公共道德的约束，在政策执行过程中进行设租、创租和寻租等教育腐败行为，危害了社会的公共利益与公正性。例如在“两为主”政策的执行过程中，流入地的地方政府与公立学校在教育资源与经费有限的情况下，为维护自身既有利益而对流动儿童的入学与教育抱有“排斥”的态度；在“招生”“入学”“助学”等政策的执行过程中，也常常出现“请客送礼”“权钱交易”“以权谋私”等违规行为和暗箱操作，损害了教育的公益性。
致使这一问题出现的原因主要是“市场经济”中个人中心的膨胀和“差序格局”中自我逻辑的规约。个人中心和自我逻辑可以归结为个人主义，它是一种强调自主性（将行动视为个人选择），私有化（摆脱社会承诺和组织）和自我实现（优先考虑自我发展）的遗传“传统”。［10］一方面，教育政策执行是各方利益相关者关于教育利益的追逐过程。“市场经济”强调个人权利与利益的实现，作为“经济人”的教育政策执行者在教育利益分配过程中必然也关注自身利益诉求的满足，此时，个人就成为了行动价值的唯一标准，公众则成为帮助个人实现目标的手段。“市场经济”中个人中心的膨胀，逐渐会造成教育政策执行者公众意识的淡薄。另一方面，在教育政策执行的过程中需要处理和平衡各种利益关系。“差序格局”反映了个体之间、个人与公众之间利益关系的差别与亲疏，教育政策执行者往往遵循“自我——他人”的行动逻辑，以自我为核心，基于自己利益的角度来思维。“差序格局”中自我逻辑的规约，不仅不利于教育政策执行者公共道德的养成，而且往往引发社会公共领域中的道德危机。
三、教育政策执行的价值理性回归
教育政策执行的最终目的是使政策内容和目标得到有效、快速落实，实现教育资源在不同地区、层面和群体中分配的公正性与合理性，促进教育公平和人的发展，以造福人群。然而，我国教育政策执行理性往往处于失衡状态，表现为工具理性的过分张扬和价值理性的日益式微，出现崇尚工具效率而漠视教育公平、专注行政责任而缺乏教育信念、追求个体利益而弱化公共道德等现象。
（一）克服功利主义，回归人本教育价值
教育政策的执行，和教育活动的开展一样，其终极的目标就是促进人的发展与幸福的达成。这一目标的实现，离不开政策执行者合理性与合目的性相统一的理性行为。也就是说，教育政策执行的有效开展，关键是要使效率与公平实现理性意义上的有机融合，这就需要各级政府、学校、校长和老师等政策执行者依据教育政策的精神和规定，结合有关的政策资源和技术，坚持效率原则，以最少的成本获得最大的收益，但同时也要顾及实现教育公平。而实现效率与公平的有机融合，教育政策执行者必须克服盲目的功利主义，回归人本的教育价值。一方面，要树立正确的政绩观和形成务实的工作作风，自觉克服和抵制盲目的功利主义对个人的侵蚀。在教育政策执行的过程中不能追名逐利，贪多求快，心浮气躁，而应该切实思考，理性地规范自己的求利行为，认真贯彻教育政策的精神和目标，静下心来，踏实做事。同时要纠正“效率至上”、急功近利的短期行为和“只看当前、不计长远”的错误观念，以实现民族的振兴和人类的长远发展为己任。而防止功利性行为的出现，现阶段则要切实改进现实有关的考核方法、方式和手段，把教育改善、学生进步等指标和实绩作为重要考核内容，做到既看“外显的业绩”又看“潜在的功绩”。［11］另一方面，促进教育政策执行者养成自我反思的能力，尊重学生未来的发展和教育规律，坚持立德树人的历史使命，在教育政策执行的过程中回归以人为本的教育价值。这要求教育政策执行者合理看待和处理短期利益与长期发展的关系，关怀人的主体性，在规范和解决教育问题的过程中关注效率的同时，更应重视教育公平的实现。教育公平是教育改革发展的出发点和落脚点，它应始终成为教育政策执行者内心的价值导向。
（二）解缚官僚思维，重构人的意义
教育政策的执行，是一种落实行政责任的行为，更是一种坚持教育信念的过程。在教育现代化的过程中，对教育政策的执行，不应仅仅视为“任务式”的机械行动，更不应一味追求手段的技术性与程序性，否则，政策执行者将成为“向上邀赏、向下交差”的工具而已，没有了活力、思想和信念，忘记了自身的终极目标和责任。在教育政策执行的过程中，应该尽快解缚固化的官僚思维，摆脱技术与工具的依赖，重构关于人的意义，在政策执行的过程中注入生命和灵魂。一方面，需要教育政策执行者反思自身的社会角色和历史使命，积极探索和培养独立自主的意识、能动创新的能力，敢于批评和超越程式化的权威，跳出技术主义的限制，根据具体实践的需要能动地、创造性地执行教育政策。正如我国学者庄西真指出，“教育政策执行虽然是贯彻政府意志的过程，但实际上却是一个社会建构的过程”［12］。另一方面，需要教育政策执行者尊重人的主体性，追求实现人的意义，在实践中形成有关教育的信念。正如美国政策学者梅甘·霍普金斯（Megan Hopkins）在其2016 年的研究中发现，教师等基层教育政策执行者关于教育的信念在政策执行过程中发挥重要作用，他们会通过自主选择的方式来认识和重构关于政策执行的认知，在教育培训以及政策实践中形成自身的教育信念，并在信念的影响下左右教育政策的实施方式、程度和效果。［13］因此，在教育政策执行过程中，政策执行者需要坚持育人为本、德育为先，把立德树人作为政策执行的信仰，重视政策执行过程中的公平、正义、民主参与的价值，保障人的教育自由、教育权利和生命尊严。
（三）规范自由裁量权，建立公德伦理
教育政策的执行，涉及国家和社会公共教育利益的分配与实现。政策执行者在教育政策执行过程中需要正确处理个体之间、个体与组织之间和组织与社会之间的利益关系。正如美国学者雷·佩特诺斯特（Ray Paternoster）在其2017 年的研究中发现，理性并不仅仅意味着对个人狭隘的自身利益的追寻和实现，它是多元价值诉求和偏好的调和。［14］教育政策自身蕴含的道德性与公共性，决定了政策执行的伦理诉求。为推进教育政策的有效落实，实现社会公共教育利益和教育公平，必须要规范政策执行者自由裁量权的运用，防止“公权滥用”和过分追逐私利；同时要建立公德伦理，呼唤政策执行者的道德自觉，培养和弘扬公共精神。一方面，教育政策执行过程中自由裁量权的存在，意味着政策执行者具有进行价值判断和决策的意志自由，因而政策执行者也就具有相应的道德责任；而对自由裁量权的合理规范与控制，有利于道德责任的实现。除了加强组织管理与法律监管力度，建立完备的责任追究机制之外，还可以通过“制度伦理化和伦理制度化”的双向互动方式来规范与控制自由裁量权，［15］即用“善”的制度来规范政策执行者的裁量行为，将公共道德的要求化为法律规范，提高道德他律的约束力度。另一方面，教育政策执行过程中自由裁量权的合理运用，需要政策执行者具备道德自觉和公共精神，因为在外部监控缺位的情况下，只有依照道德伦理的要求，自觉遵守公共道德的规范，秉持公平、正义、民主的公共精神，才能够做出合乎公共利益的负责任行为。我们可以从“强化认知”“培养情感”“加强实践”三个维度来建立教育政策执行者的公德伦理，激发政策执行者内心的教育热情，增强政策执行者对公共利益与教育发展的认可度。
移动图书馆原本指的是推出的移动书车服务，但随着现代互联网技术的快速发展，已逐渐演变为图书馆面向用户的手机、平板电脑等移动手持设备的数字服务。移动图书馆的服务模式具体包含三方面内容：短信息服务、移动网站服务和移动应用服务。在当前信息化的时代背景下，需提升移动图书馆对阅读模式的重视程度，拓展学生的阅读空间与阅读途径。通过手机、平板电脑等实时信息资源的传送和短信推送，能更好的实施个性化的阅读服务，对高校图书馆阅读推广活动的深入开展奠定了良好基础。
盾构法隧道掘进的过程是地层损失发生并对周围环境产生影响的过程，该过程引起土层变形的原因是多方面的，如按照扰动原因进行相应的分析是非常困难及复杂的，因而，根据已有施工经验的总结和反馈分析，本次计算采用0.5%地层损失率计算出综合地层损失。
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From Instrument to Value:Rational Regression of the Implementation of Educational Policy
BI Jinjie
（Guangdong Polytechnic Normal University，Guangzhou Guangdong 510665）
Abstract： The implementation of educational policy takes science and efficiency as the logic of action,moral consciousness and public spirit as the value orientation,and human development and happiness as the ultimate goal.At present,the educational policy implementation in our country is characterized by the excessive publicity of the instrument rationality and the increasing decline in the value rationality.Educational policy implementers are advocating tool efficiency but ignoring educational fairness,focusing on administrative responsibility but lacking educational belief,pursuing individual interests but weakening public morality.In order to improve the effectiveness and significance of the implementation of educational policy,we should call for the return of value rationality at present:overcoming utilitarianism and returning to the value of human education,uncording bureaucratic thinking and reconstructing the meaning of humanity,standardizing the discretionary power and establishing public ethics.
Key words： instrument rationality；value rationality；policy implementation；rational regression
中图分类号： 40-011.8
文献标识码： A
文章编号： A 1674-5485（2019）10-0071-06
①基金项目： 教育部人文社科2014 年规划基金项目“儒家文化背景下学校教育领导美德范畴与制度规约”（14YJA880055）。
作者简介： 毕进杰（1985-），男，广东广州人，广东技术师范大学讲师，博士，主要从事教育管理、教育政策研究。
（责任编辑：于 翔；责任校对：李作章）
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