以科学发展观为指导，改进和完善地方政府工作目标体系，本文主要内容关键词为：科学发展观论文,政府工作论文,体系论文,目标论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发展观是指导经济社会发展的世界观和方法论。有什么样的发展观，就会有什么样的发展道路、发展模式、发展战略及发展目标，就会对发展的实践产生根本性、全局性的重大影响。科学发展观，是以胡锦涛同志为总书记的党中央坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，总结20多年来我国改革开放和现代化建设的成功经验，从新世纪新阶段我国发展全局出发提出的重大战略思想，反映了我们党对发展问题的新认识。科学发展观对我国改革开放和现代化建设具有重要指导意义。
地方政府是科学发展观的实践者。科学发展观的提出，对政府工作提出新的更高的要求。地方政府各级领导干部必须不断深化对科学发展观的理论基础、深刻内涵、基本要求和指导意义的认识，坚决破除一切阻碍科学发展观落实的观念，坚决纠正一切偏离科学发展观的行为，真正把思想认识转变到科学发展观的要求上来，不断改进和完善地方政府工作目标体系，牢固树立正确的政绩观，把建设中国特色社会主义的伟大事业顺利推向前进。
一、改进和完善地方政府工作目标体系的重要意义
科学发展观具有非常丰富的内涵，是指导我们推进改革开放和现代化建设的思想武器和行动指南。以科学发展观为指导，不断改进和完善地方政府工作目标体系，具有重要意义。
（一）改进和完善地方政府工作目标体系，是全面建设小康社会的客观要求
改革开放20多年来，我国现代化建设事业取得了辉煌成绩。2003年，我国人均国内生产总值突破1000美元，已走出国际公认的最低收入国家行列，解决了绝大多数人的温饱问题，人民生活水平总体上实现小康。但是，这种小康水平还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。应当看到，多年来，我国在经济快速发展的同时，也积累了不少矛盾和问题。主要有：城乡二元经济结构没有改变，城乡差距、地区差距、居民收入差距持续扩大；就业和社会保障工作压力增大；教育、卫生、文化等社会事业发展滞后；人口增长、经济发展同生态环境、自然资源的矛盾加剧；工业化的任务还没有完成，经济增长方式落后，经济整体素质不高和竞争力不强；等等。
党的十六大提出要在本世纪头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实，并明确提出了经济、政治、文化、社会发展等方面的目标和任务。为此，地方政府只有按照全面建设小康社会的要求去改进和完善工作目标体系，才能真正抓好、利用好重要战略机遇期，把经济建设、政治建设、文化建设、和谐社会建设全面推向前进，才能实现全面建设小康社会的宏伟目标。
（二）改进和完善地方政府工作目标体系，是构建社会主义和谐社会的现实要求
构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。目前，我国经济社会发展进入一个新的阶段，我们既面临着一个黄金发展期，又是一个矛盾凸现期。有关国家经济发展表明，在这个阶段，既有因为举措得当而促进经济快速发展和社会平稳进步的成功经验，也有因为应对失当而导致经济徘徊不前和社会长期动荡的失败教训。综合起来看，在当前和今后相当长的一段时间内，社会发展面临的矛盾和问题将更为复杂、更为突出。特别是随着社会主义市场经济的发展，以公有制为主体、多种所有制经济成分并存，以按劳分配为主体、多种分配方式并存，工业化、城镇化和经济结构调整加速推进，以及社会组织形式、就业结构、社会结构变革的加快，各种矛盾将会越来越多。比如，群众上访反映比较突出的收入分配、社会保障、就业等问题。同时，随着群众民主意识的增强，参政议政的要求也随之提高，这是社会发展民主进步的体现，也对政府执政水平和执政能力提出了更高的要求。另一方面，社会上还存在着一些消极现象及各种犯罪活动，给社会的和谐稳定发展带来不和谐的因素，造成许多不利影响。
我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。面对一系列矛盾和问题，政府作为党执政的载体，在构建和谐社会中肩负着重要的历史使命，关键是要做好“十项重点工作”，即：切实保持经济持续快速协调健康发展、发展社会主义民主、落实依法治国的基本方略、加强思想道德建设、维护和实现社会公平和正义、增强全社会的创造活力、加强社会建设和管理、处理好新形势下的人民内部矛盾、加强生态环境建设和治理工作、保持社会稳定。这些工作是有机的统一，缺一不可。地方政府必须据此明确职能定位，加快职能转变，充分发挥政府在构建和谐社会中的作用。
（三）改进和完善地方政府工作目标体系，是完善社会主义市场经济体制的内在要求
改革开放20多年来，我国经济体制改革在理论和实践上取得重大进展。社会主义市场经济体制初步建立，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成，初步实现由计划经济体制向社会主义市场经济体制的成功转变。
但是，从总体上看，我国社会主义市场经济体制还存在着两个不相适应，一方面同全面建设小康社会的任务不相适应；另一方面同我国加入世贸组织和面临更加激烈的国际竞争形势不相适应。存在的突出问题主要有：一是农村改革方面，统筹城乡发展的体制和机制尚未形成，制约着农业、农村经济的发展和农民收入的增加；二是国有企业和国资改革方面，现代产权制度尚未完全建立，妨碍着国有企业改革深化和多种所有制经济进一步发展，国有资产监督管理体制还不完善；三是收入分配关系尚未理顺，国有单位激励机制不够健全，社会再分配调节不够有力，部分社会成员收入差距加大；四是市场体系还不健全，地区分割、行业垄断仍阻碍着全国统一市场的形成，社会信用体系有待健全，市场秩序比较混乱；五是政府职能转变还不到位，“越位、错位、缺位”现象仍很严重，政府社会管理和公共服务职能比较薄弱。
因此，按照“五个统筹”的要求，改进和完善政府工作目标体系，深入推进改革开放，加快政府职能转变，更大程度地发挥市场在配置资源中的基础性作用，成为进一步巩固和完善社会主义市场经济体制的关键。
（四）改进和完善地方政府工作目标体系，是转变经济增长方式的必然要求
发展是党执政兴国的第一要务，是政府工作的重中之重。抓住机遇，加快发展，必须始终坚持以经济建设为中心。多年来，我国实现了经济持续快速发展，取得了举世瞩目的成就。但是，由于多种原因，经济发展长期走粗放式的路子，经济增长主要靠增加投入、扩大投资规模，生产要素利用效率低，资源和环境的代价大，经济整体素质不高，竞争力不强。2003年，我国创造的经济总量占全球4％，但消耗的石油、原煤、钢铁、氧化铝和水泥却分别占全球7.4％、31％、27％、25％和40％。特别是有些地方由于对发展的内涵认识不清，存在着政绩观片面，工作目标单纯追求地区生产总值增长，重产出轻投入、重增量轻存量、重速度轻效益的错误倾向。
随着经济发展规模的不断扩大，我国资源和能源需求量迅速增加，经济发展的可持续性受到了严峻挑战，经济增长方式转变已经到了刻不容缓的地步。科学发展观的提出，深化了对经济增长方式转变重要性的认识，强调要更加注重能源资源节约和合理利用，大力发展循环经济，建设节约型社会。地方政府必须在科学发展观指导下，按照转变经济增长方式的要求，改进和完善工作目标体系，切实改变高投入、高消耗、高污染、低效率的增长方式，真正把经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，努力走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的发展路子，走科学化、集约化、优质化的发展新路。
二、改进和完善地方政府工作目标体系的基本原则
地方政府工作目标体系是一个多层次、多维度的复杂系统，改进和完善整个目标体系，就要坚持统筹协调，适应现实的变化和实际需要，目标要能落实、好执行、易操作。概括地说，以科学发展观为指导，改进和完善地方政府工作目标体系应当遵循系统性、协调性、适应性、可持续性和可操作性5个方面的原则。
（一）从系统性看——要统筹全局，优化整体
地方政府职能的多重性和复杂性决定了其工作目标体系是一个多层次、多纬度交织的目标体系。科学发展观指导下的地方政府工作目标体系，应着重加强对各职能部门目标和区域功能目标的组织管理和统筹协调，下好一盘棋，用科学发展观统筹目标体系的每个环节和每个区域，实现系统整体优化。
地方政府各职能部门是公共资源配置的重要载体，职能部门目标之间协调不好，甚至互相冲突，公共资源就得不到有效配置。改进和完善地方政府工作目标体系，要特别强调科学发展观在各职能部门规划中的作用，使部门目标与促进公共服务和公共产品公平配置、最优配置，公共利益最大化相一致。
中央与地方、省与市、市与区县工作目标层次性和侧重点不同，目标体系也不能搞“一般粗”和“一刀切”。地方政府与基层群众接触密切，制定工作目标要从区域功能的角度出发，充分考虑所辖各个区域资源禀赋和比较优势，确定区域的发展方向，引导各区域政府制定工作目标。
（二）从可持续性看——要发展优先，注重质量
科学发展观是用来指导发展的，贯彻落实科学发展观不能离开发展这个主题。但发展绝对不是依靠高投入的发展，不是牺牲资源、能源、环境的发展，而是速度与结构、质量效益有机统一的发展。地方政府制定工作目标，既要重视增长速度等结果性目标，又要重视资源和能源的消耗等过程性目标；既要重视总量增长，又要重视结构变迁；既要重视建设，又要重视管理，就是要在重视发展的同时，更加注重效率和效益，保障经济社会发展的可持续性。
（三）从协调性看——要经济社会，和谐共进
人的全面发展和社会进步，是经济发展成果的最终体现。树立和落实科学发展观，必须坚持把经济社会的协调发展放在突出位置。在经济发展的基础上，推动社会全面进步和人的全面发展，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展。改进地方政府工作目标体系，要按照“四位一体”的思想，加强经济、社会、政治、文化各方面目标的协调性和平衡性，不能偏废。
（四）从适应性看——要与时俱进，动态调整
科学的地方政府工作目标要不断适应新形势、新现实、新问题，做到动态调整，与时俱进。构建和谐社会是一项长远的战略目标，需要分阶段、分步骤稳步推进，每个阶段的发展环境不同，所面临的问题和矛盾的轻重缓急程度也有所不同，政府工作目标内容必须不断调整和丰富。同时，还要借鉴国际通行的作法和成功经验，特别是条件相近、发展阶段相类似的国家或地区的经验，改进、完善自身目标，以促进各项工作的有效开展。
（五）从可操作性看——要定性科学，定量准确
为了达到地方政府工作目标导向清晰，方便执行，科学的定性目标要与可量化的客观指标相结合，把抽象的目标通过一组可以反映科学发展观内涵的指标体系反映出来。
为保障地方政府职能正确履行，可以考虑对地方政府工作目标分层、分类量化。如经济社会发展目标可以量化为预测性指标和调控性目标。预测性指标体现市场导向性。如经济增长率、居民收入。调控目标包括资源、环境、社会等方面指标，体现以人为本、全面发展，贴近企业和社会公众。
三、改进和完善地方政府工作目标体系的主要内容
在社会主义市场经济条件下，以科学发展观为指导改进和完善地方政府工作目标体系，就要求地方政府全面、正确地履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”4项职能，将“五个统筹”贯彻落实到具体工作目标体系之中，最终实现地方经济社会全面协调可持续发展。
（一）优化经济结构，转变增长方式，保持经济持续快速协调健康发展，是地方政府经济调节的首要目标
按照政府履行经济调节职能的要求，确定地方政府经济工作目标应包括以下3个方面。
一是要确定经济增长目标。经济发展需要一定的速度，特别是作为一个发展中的大国，更需要长期保持较快的发展速度。建国50多年来的历史实践表明，经济增长是社会财富增加和综合国力增强的重要标志，是化解人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾的根本途径，是社会发展和人民生活水平提高的物质基础。根据需要和可能，要保持经济适度较快增长，既不能过高、也不能过低，同时还要防止大起大落和经济波动。
二是要确定经济结构调整的重点和方向。把促进经济结构优化与调整，加快转变增长方式，不断提高地方经济整体素质放到重要位置。按照走新型工业化道路的要求，充分发挥地方经济的特点和优势，大力推进产业结构调整和升级，并把调整产业结构与调整所有制结构、地区结构、城乡结构结合起来，全面提升地方经济的整体素质和竞争力。
三是要加强经济运行质量和效益的考核。抓住机遇加快发展，既要积极扩大经济的数量和规模，更要显著提高经济的质量和效益。要通过深化改革，扩大开放及采取法律、政策、规划等各种配套措施，切实把提高经济效益作为经济工作的中心。
（二）维护公平竞争的市场秩序，建立统一、开放、竞争、有序的市场体系是地方政府市场监管的主要目标
社会主义市场经济是法制的经济。地方政府履行市场监管职能必须在完善法律法规，依法对市场主体及其行为进行监督和管理上下功夫，在制定工作目标体系时要着重体现以下3个方面的要求：
一是要建立公平统一的市场体系。维护市场的公平统一性，是建设现代市场体系的重要任务。当前，全国统一的市场体系取得了重大进展，但仍有许多地方存在着行业垄断和设置行政壁垒分割市场的问题。搞地方保护，造成各地低水平重复建设，地区产业结构趋同，严重阻碍了生产技术进步和全国统一市场的形成。地方各级政府应该充分认识到这个问题的重要性，按照行政许可法的要求加强对有关文件法规的审查工作，发现设置地方保护、行业垄断以及与世贸组织规则相违背的，坚决按照法定程序予以纠正或废止。同时，要按照国务院关于投资管理体制改革决定的要求，积极推进基础设施及社会事业等领域的市场化改革，赋予各市场主体以平等的地位。
二是要建立竞争有序的市场体系。最近一段时期，一些地方频频发生重大食品安全事故，给广大人民群众的身心健康造成了极大的损害。这是地方政府市场监管工作不到位、市场秩序混乱的表现。地方政府要切实履行好市场监管的职责，一方面要加大执法检查力度，依法打击制假售假、商业欺诈等违法行为；另一方面要加强社会中介机构的培育和监管，鼓励行业的自我约束和管理，确保市场主体的公平竞争和商品特别是食品药品的质量安全。
三是要努力创建诚信的市场环境。市场经济是信用经济，建立健全社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件和规范市场经济秩序的治本之策。地方政府要积极建立以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，创造一个诚实信用的发展环境。
（三）促进社会和谐发展，是地方政府社会管理工作的根本目标
加强社会管理，保障社会的稳定、安全、公正、有序，构建社会主义和谐社会，是地方政府的重要职能之一，也是地方政府努力追求的工作目标。当前，关键是要抓住4个环节：
一是要把确保人民群众的生命财产安全作为地方政府的首要职责。地方政府要充分发挥公安司法机关惩治犯罪、维护稳定的职能，坚持打防结合、预防为主，专群结合，依靠群众，加强和完善社会治安综合治理工作机制，依法打击各种犯罪活动，保障人民生命财产安全。
二是建立健全社会预警体系，不断提高保障公共安全和处置突发事件的能力。包括自然灾害、事故灾难、突发公共安全事件在内的不可预测的突发事件，通常会对人民的生存和环境造成预料不到的灾难性后果。地方政府要建立健全公共安全的预警和决策分析机制，切实做好经常性的思想、机制、预案和工作准备，努力形成一套统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，强化预警、防范、应变和处置能力，提高应对各种突发事件和风险的本领。
三是高度重视并切实抓好资源节约、环境保护和生态建设。我国耕地、水和矿产资源等重要资源的人均占有量都比较低，今后随着经济发展、人口增加，对资源的需求和消耗越来越大，污染物的排放量还持续增长。同时，在温饱问题解决后，人民群众对环境质量的要求会越来越高。因此，资源约束加剧，环境保护和生态建设压力加大，成为地方政府必须认真对待的重大问题。
四是妥善处理人民群众的内部矛盾，保持地方社会的稳定。地方政府要通过推进政务公开，健全信访工作机制，鼓励群众参政议政等方式，及时掌握化解城市化进程中产生的各种社会矛盾；通过建立财政收入分配调节政策，积极维护好广大农民和弱势群体的利益，保持地方社会的和谐发展。
（四）提供公共产品，大力发展社会公共事业，不断提高人民生活水平，是地方政府履行公共服务职能的基本目标
发展的根本目的在于不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。地方政府在制定工作目标体系时要重视加强公共服务职能，重视公共产品和公共服务的提供和供给，应重点抓好4个方面：
一是千方百计增加就业。就业是民生之本，也是安国之策。我国人口多，每年新增劳动力高达上千万，在整个现代化建设进程中，都将始终面临严峻的就业压力。地方政府必须把改善创业环境和增加就业岗位放到经济社会发展更加突出的位置，必须树立全局观念，统筹城乡新增劳动力就业、下岗职工再就业和农民工进城就业，全面实行积极的就业政策，千方百计做好就业和再就业工作。
二是把健全社会保障体系作为一项至关重要的任务。健全的社会保障体系是市场经济发展的推进器，也是社会稳定和谐的安全网和减震器，更是中国特色社会主义事业的一项带有根本性的制度建设。近年来，我国社会保障体系建设的步伐加快，为维护社会稳定、深化改革、调整结构和促进发展，提供了有力保障。但是，这一体系还远未完成，还存在一些突出问题，特别是人口老龄化对养老保险和医疗保险正带来越来越大的压力，经济体制转轨和结构调整过程中出现的失业增加、两级分化等问题对社会保障提出了更高的要求，城市化进程的加快使农村社会保障制度建设面临着巨大的挑战，这些都需要各级政府付出长期而艰苦的努力。
三是努力提供完善的基本公共服务。包括提供水、电、气、热、交通等公共服务设施，以及教育、文化、卫生等公共服务。地方政府要保证不同区域公共服务水平的均等化，保障所有人能够享受到与经济发展水平相适应的基本公共服务。同时要积极引导社会力量投资兴办公共设施，采用市场化手段提供部分公共服务，满足多层次的需要。目前，城乡之间公共服务水平差距过大是地方政府面临的突出问题。造成这一问题的根源就在于过去政府将财政资金或资源更多地投在了城区和政府建设项目上，对“三农”问题和郊区社会事业发展缺乏足够的重视。全面贯彻和落实科学发展观，地方政府必须统筹城乡经济社会协调发展，加大对经济社会发展薄弱环节的投入力度，特别是要在教育、科技、文化、卫生等社会事业发展上向农村倾斜，保障广大农村群众享受良好的公共服务。
四是把提高人民群众生活水平和质量作为政府工作的根本出发点和最终落脚点。我国人民生活总体上达到小康水平，是改革开放和现代化建设的伟大成就。但是必须看到，这还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。特别是分配关系尚未理顺，部分社会成员收入差距扩大，农民收入增长趋缓，工农差别、城乡差别、地区差别仍有扩大的趋势。因此，地方各级政府必须在调节收入分配、增加农民收入、保障低收入群体基本生活等方面下更大的功夫。同时，在进一步增加城乡居民收入的基础上，优化消费结构，改善生活环境，满足人们多样化的物质文化需求，进一步提高人民生活水平。
四、实现地方政府工作目标体系的体制保障
改进和完善地方政府工作目标体系，履行好地方政府职能，要根据目前地方政府行政效能水平，建立和完善相应的配套体制机制。
（一）明确部门职责，加强基础性工作
做好部门基础工作是提高行政能力的前提。基础性工作扎实，政府目标顺利实施就有了科学的基础。当前，有些地方政府存在的普遍问题是部门职责不清、基础资料不健全或者不准确。职责不清，就容易出现政出多门、多头负责或者无人负责的局面；数据不准，决策就缺乏科学的依据。因此，只有抓好政府各部门的基础性工作，建立责任清晰的责任制，才能提高政府行政效能，降低决策风险，保障地方政府工作目标的顺利落实。
（二）建立有效的监督机制
对执行主体和执行过程进行监督和控制，是推动地方政府工作目标实现的制度保障。监督机制包括内部监督和外部监督。内部监督是行政机关上下级之间，以及行政监察部门对行政机关和公务员的监督。外部监督是社会团体、人民群众以及新闻舆论对政府和公务员的监督。当前，既要加强纪检监察、审计、统计等行政机关内部部门的监督作用，也应该大力提倡外部监督，敢于接受外部监督，为外部监督创造良好的氛围。
（三）建立科学的地方政府工作综合评价体系和干部政绩考核体系，积极开展政府绩效评估工作
落实和实现地方政府的工作目标，必须紧紧围绕地方政府工作的目标体系，建立科学的综合评价指标体系和干部政绩考核体系，进行科学评估，实施绩效管理。
建立地方政府经济社会综合评价指标体系和干部考核体系，要树立科学发展观和正确的政绩观，要以工作实绩为基本内容，全面反映经济、社会和人的全面发展情况。衡量经济情况，不能仅仅考虑地区生产总值指标，也要设置反映经济发展质量和结构的其他指标；衡量社会发展情况，可以通过制定综合指数来反映社会和谐的实现程度；判断城乡差距和地区差距变化情况，可以运用基尼系数、人文发展指数和经济结构变动系数来衡量考评。指标设计要坚持定性和定量相结合，既要有数字性指标，又要有定性的要求。要充分考虑对不同地区、不同层级政府工作要求的实际，分门别类地设置考核标准。比如，2004年，北京市为了加强对区县经济社会发展的分类指导，根据各区县特点和优势，按照总体规划的要求，对18个区县明确了功能定位，划分为“首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养发展区”4个功能区，并制定了区县功能定位及工作目标的指导意见，引导不同地区因地制宜地加快发展。
考评政府工作要提高群众对政府业绩评价的参与度。在设定指标体系和确定指标值的时候充分听取社会各界的意见，在最终考评中吸收广大群众参与，要打破那种政府自己评价自己、自己给自己打分的做法，积极探索实行民意问卷调查、资料查询、管理服务对象评议等方法，将与考核内容有关的上级、同级、下级和基层干部群众等列入考核参评范围，切实落实群众的监督参与权。同时，要积极推进政务信息公开。无论是指标设定，还是考评监督，在不涉及国家机密、个人隐私和商业秘密的前提下，政府应及时公布事关公众利益的有关信息，坚决制止为美化个人政绩而故意隐瞒甚至提供虚假信息的暗箱操作行为。
（四）推动组织体制和工作机制改革
当前，许多地方政府组织体制中条块分割的现象十分严重，造成许多公共资源缺乏整合，部门利益固化，给政府工作目标实现造成人为障碍。如何理顺部门之间、政府层级之间的事权财权责任，把有限的资源集中起来，集中力量办大事，是目前一些地方政府体制改革的当务之急。比如，2004年，为加强政府对水资源的集中管理，北京市政府组建了水务局，把城市供水、节水、排水与污水处理管理职责，以及规划市区内地下水的开发、利用和保护工作等职责整合到同一个机构进行管理，改变了过去那种多头管理的局面，保障了政府对水资源管理目标的实现。
对于不利于政府工作目标完成的工作机制，也需要积极借鉴国内外经验，立足客观现实，不断改进创新。去年，国家统计局下发了《关于改进地区GDP核算工作的意见》，将对各省市GDP下算一级，使地方政府干预GDP的可能性大大减少，夯实了行业数据基础，规范了数据发布方式，有利于引导各级政府按照科学发展观的要求管理经济社会。地方各级政府也要完善经济核算体系，认真落实GDP下算一级，省区市政府核算地、州、及地级市一级，县及以下政府不再核算GDP。
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