苏北沿海土地利用变化研究——以清末民初废灶兴垦为中心，本文主要内容关键词为：苏北论文,民初论文,清末论文,沿海论文,土地利用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今天的苏南、苏北所含示的经济意义似乎远大于以江分界的自然区划的概念。若以范公堤（以下简称范堤）为界定位清末至民国时期苏北的沿海与内地似乎也可作此理解。原因在于，清末民初苏北沿海土地利用发生了较为剧烈的变化，经济地位抬升，主导经济产业出现了大的转折，实现了从“煮海为盐”到“废灶兴垦”的跨越，即由樵采、煎盐向成熟农田的过渡，开创了乡土经济“东部大开发”的新局面。
1924年李积新撰文指出，苏北沿海“举百万亩蔓草荒烟之地，一变而阡陌纵横，田庐相望，诚乃民国农业界之盛举”；“此项事业，不可谓不伟且大矣。”然“国人知之而肯注意及此者，不数数见”（注：李积新：《苏北盐垦事业概况》，见《东方杂志》第21卷第11号，上海商务印书馆，1924年。）。推至今日学界，同样对此关注不够。就笔者所目及，孙家山先生是较早将研究视角触及此问题的学者之一（注：孙家山：《苏北盐垦史初稿》，农业出版社，1984年。此外凌申《江苏滩涂农垦发展史研究》（见《中国农史》1991年第1期）、于海根《废灶兴垦与苏北的滩涂开发》（见《江苏水利史资料选辑》1992年第22期）、吴必虎《历史时期苏北平原地理系统研究》（华东师范大学出版社，1996年）、应岳林，巴兆祥《江淮地区开发探源》（江西教育出版社，1997年）、王慕韩《江苏盐垦区土地利用问题之研究》（成文出版有限公司（美国）中文资料中心，1977年）等对此也有所论及。）。其对盐垦区农业概况的初步探讨，为本文的展开奠定了基础。但从目前有关“土地利用／土地覆盖变化(LUCC)”研究的学术前沿来看（注：国际地圈生物圈计划中国全国委员会集成研究特别工作组：《过去2000年中国环境变化综合研究》，1999年文本。），上述问题的不少侧面还可以作进一步深入探讨。为此，本文依托《1935年苏北滨海盐垦区农垦公司概况》表（附后），拟以本区域废灶兴垦为中心，以期更为全面地揭示其“时空”演变特征。
一 废灶 并场 东迁
土地利用受自然和人类活动双重因素驱动。区域地貌变迁，首先是构成苏北沿海土地利用过程由盐转垦发生转换的根本动力。苏北沿海自黄河夺淮入海尤其明中期以后岸线大幅度外推，在这片新生的土地上发生了许多变化，出现了两次利用高峰：煮海为盐、废灶兴垦。明清时期两淮盐商在此蓬勃发展，盐业成为本区域主导经济产业的根本原因即在于此。确切地说，归因于范堤以东大面积淤涨成陆，其为盐灶的大规模拓展提供了地理空间。
据记载，从秦汉至北宋的1300多年间，海岸线基本稳定在今通榆公路一线（注：通榆公路，南起南通，北起赣榆，全长200多公里，其路身大致沿范公堤段。）。自南宋建炎二年（1128年）黄河改道夺淮入海，海涂日扩，海岸线不断东移。就其外推速度，明中期以前，河口的延伸速率为54米／年，其后至黄河北归前，河口延伸加快，为215米／年；滨海平原的平均造陆速度也相应地由2.7平方公里／年增加到10平方公里／年（注：张忍顺：《苏北黄河三角洲及滨海平原的成陆过程》，见《地理学报》1984年第39卷第2期。）。结果，岸线“迄清中叶，遂在（盐城东）百里之外”（注：民国《续修盐城县志》卷1《舆地》。）。苏北沿海“盐垦区”主要地带，即东滨黄海，西界范堤，南起吕四，北至陈家港的新生土地面积就有1900万亩（注：孙家山：《苏北盐垦史初稿》第1页。），成为我国明清时期成陆面积最大、时间最快的地区。自然，本区域土地利用第一个高峰期即煮海为盐，当在明清时期。从盐场地域分布看，“两淮各场，南起通县吕四，北讫海属各场，延袤八百余里，幅员至广”（注：民国《最近盐场录》，曹天生点校。见《近代史资料》第101号，中国社会科学出版社，2001年。）。对此，刘淼先生研究颇深（注：刘淼：《明清沿海荡地开发研究》，汕头大学出版社，1996年。），恕不赘述。
缘何继之又要废灶？关键是灶址不适。海盐生产重在盐灶选址，选址最重要的条件是卤厚和草丰。既不能离海太近，不便摊淋，又不能离海太远，卤气不至。由于沿海荡地大多为新近几百年间涨出增滩而成，成陆的时间较迟，因而总体上说新生地貌景观以大片盐渍土区为主。但若以带状细分，由岸向海依次可划为草滩带、盐蒿滩带、沙泥混合滩带和粉沙细沙滩带。其所在位置，大都与一定时期的海岸线是相对应的，是微地貌变化在成陆过程中的客观反映，并表现出不同的土地自然适宜性，其中草滩带和盐蒿滩带是摊灰淋卤、筑亭煎盐的理想产地。
随着海滩淤高，海岸东迁，港汊堵塞，泥滩和粉沙细沙滩又逐渐演变成草滩带和盐蒿滩带，渐次成为盐灶东扩的理想产地。带状过渡如此推延。昔日盐产区曾留下大量建造用以避潮的墩台从一个侧面反映了灶民为追逐潮水而频频东移。康熙十年（1671年）盐城知县陈继美巡视沿海墩台，有诗叹云“墩台星罗接大荒，凭高远眺海云翔”，而墩台间海盐作业景象则蔚为壮观：“烟火三百里，灶煎满天星”。可见，清初沿海墩台已相当密集（注：据张忍顺：《江苏沿海古墩台考》，见《历史地理》第3辑，上海人民出版社，1983年。）。
然而，时过境迁，原有的草滩带和盐蒿滩带利用价值却日渐式微。因为草滩带和盐蒿滩带利用价值与距离岸线远近呈逆向关联。岸线愈远，旧时草滩带和盐蒿滩带对于沟通潮应、汲卤制盐就愈困难。清中期以降，岸线“遂在（盐城）百里之外”，可知范堤以东滩地已宽增至数十里乃至百余里。以致“沟河不通，无从得潮，潮水不至，无从得卤水利，实关盐政”（注：民国《最近盐场录》，曹天生点校。）。因此，“滨海新淤日涨，旧时亭场去海日远，潮汐不至，卤气渐淡，盐产遂绌”（注：实业部国际贸易局：《中国实业志·江苏省》第五编《农林畜牧·盐垦》，（上海）民光印刷公司，1933年。丛书“中国经济调查报告华中编全国实业调查报告第1种”，（香港）宗青图书公司，1980年。）。其结果，旧盐区只能“茂草日以盛，盐产日以薄”，亭灶大半荒废。可见，自然条件的制约是废灶的根本原因。
于是，旧有盐场伴随上述带状空间递变而相继废灶、并场、东迁。“旧时距海不远，今则海沙涨起数十里，变为沙垣，亭场去海既远，卤气不升，渐移向外”（注：光绪《两淮盐法志》卷16《图说门·通属图说》。）。管理场产的盐务司署，纷纷东移、撤并，恰似一面移动的旗帜，具有明显的导向作用。诸如：乾隆十一年（1746年），丁溪场盐课司署东移50里，至沈灶；乾隆三十一年（1766年），小海场盐课司署东移50里，至小海团；咸丰十一年（1861年），草堰场盐课司署东移50里，至西团。而昔日盐务颇盛的阜宁天赐场“自盐场裁并（庙湾），遂即荒落”（注：民国《阜宁县新志》卷14《商业·市集》。）。因而，从两淮盐场数量的调整也能够体察出来：明嘉靖时期30个，清乾隆时期25个，民国元年仅留15个（注：乾隆《两淮盐法志》卷16《场灶·草荡》；民国《最近盐场录》，曹天生点校。）。盐场裁并，很大程度是与岸线外推，旧有盐场因卤淡而无法进行海盐生产有关。
自然，淮南所属盐场裁并幅度最大，共裁去9个。“淮南因海势东迁，卤气渐淡，石港、刘庄等场产盐既少，金沙场且不出盐。若淮北三场，离海近，卤气尚厚”（注：《清史稿》卷123《食货志》。）。淮北盐业除离海较近自然条件优越外，制盐工艺和晒盐生产方式也比淮南煎盐优越，成本“比诸淮南各场费省至一与十五之差”（注：实业部国际贸易局：《中国实业志·江苏省》第五编《农林畜牧·盐垦》。），两者悬殊十余倍，更加剧了淮南衰势。加之淮南盐业因道光盐务改制、运河转输贸易地位下降以及社会动乱等原因而衰势重重（注：光绪《淮安府志》卷1《疆域》。）。所以，相对而言，清末以来淮北盐业比之淮南尚能继续得到发展，裕通、庆日新、大有晋等新铺盐滩公司在淮北迭起，济南盐场则一度占居全国各大盐场销量之冠，达到两淮盐产的70%。淮南“至是产盐仅百万石，不及淮北五分之一”（注：张保丰：《淮南垦殖的过去和未来》，见《新中华》第3卷第24期，上海中华书局，1935年。）。两淮产盐重心向北倾斜。据新近公布的民初《最近盐场录》记载，淮南“今则销多产绌，至岁短二十万之巨，盖各场商穷、灶玩、草透、亭荒，或则海势之东趋，或则西水（亦名“客水”）之下溢，因陋就简，莫事经营”；为此，“济南盐场专为接济淮南而设，尽产尽销每岁约计十万引之谱”（注：民国《最近盐场录》，曹天生点校。）。
因此，自然条件是土地利用的基础，盐业生产与区域地貌变迁息息相关；而废灶兴垦又与盐业生产盛衰息息相关。增滩最多、离岸渐远的淮南诸多盐区首先成为废灶兴垦主要地带，势所必然。从附表《1935年苏北滨海盐垦区农垦公司概况》地域分布可以清楚看出：73家公司，主要集中在灌河以南，以北仅有原灌云县境4家。而灌河以南69家盐垦公司，除去南通3家，如皋4家，其余62家，全部集中在盐城、东台、阜宁三县，分别有10、15、37家，成为废灶兴垦的中心地带。究其原由，不外乎这里是增滩面积最大、盐场卤淡放荒最多的区域，从而为规模性拓垦提供了广阔空间。
二 禁垦 放垦 兴垦
纵观明清以来苏北沿海土地利用垦殖变化史，大体可概括为私垦、放垦、兴垦三大阶段。伴随着区域地貌变迁，社会经济的发展则是驱动这一垦殖变化进程的最主要动力，集中表现在土地相关政策的变动：从清代朝廷“例禁私垦”到民国政府“一律放垦”。
据记载，乾隆初年，范堤以西盐亭旧灶迫于自然条件制约全行报废（注：民国《续修盐城县志》卷5《赋役》。）。范堤以东，诸如盐城伍祐、新兴等场也已陷入不产盐的困境，开始大面积放荒，包括芦荒（积水之处）、草荒（干燥之地）、硷荒（不毛光滩）等几种。放荒之地，既为私垦提供了前所未有的空间，又使得灶民因卤淡盐薄而不得不以开垦荡地的收入来补偿“灶课”成为现实。据官方统计，乾隆初年范堤以东开垦熟地已有64万余亩（注：胡应庚《盐城续志校补》卷1《校补》。）。废灶兴垦始见端倪。
然而，朝廷为维持盐纲，专以两淮盐赋之利，例禁私垦。因为，两淮盐赋在全国财政税收中占有举足轻重的地位，“两淮岁课，当天下租庸之半，损益盈虚，动关国计”；“淮南禺策（盐业）所入，可当天下租赋之半”（注：光绪《两淮盐法志》卷150《杂记门》。）。所以，早在康熙时期，就有“三不准”规定：灶民“不准典卖灶地、不准私垦荡草，不准出境，皆为煎盐计也”（注：民国《阜宁县新志》卷5《财政志·盐法》。）。乾隆三十五年（1770年），朝廷再次推出禁令：“近年开垦的堤外之地悉令放荒。嗣后无论堤之内外，概禁开垦”（注：嘉庆《两淮盐法志》卷27《场灶·草荡》。）。缘何任土地“放荒”却不准“放垦”？对此，两淮盐政吉庆一语道破：“两淮盐斤不外晒扫煎熬，而煎盐必资草荡。草多则煎办有具，盐自丰盈，草少则积卤虽多，亦无裨益。是以草荡禁垦，乃敦本清源之良法”（注：乾隆《两淮盐法志》卷16《场灶·草荡》。）。禁垦还是放垦，反映了朝廷与灶民在土地利用上各自追求的利益是不同的。
结果，一面是土地不断放荒，一面是严禁私垦，造成土地大量闲置浪费。一亩草地产草量通常在4担以上，最低可煎盐两桶，淮南盐场600多万亩草地，应年可产盐1200万桶。然事实远非如此。道光年间，淮南盐场产额仅332万桶；咸丰年间，仅129.2万桶；同治年间，仅220万桶；光绪年间又下降至145万余桶。如此，淮南盐场制盐所需草地，近百年中，最多时，一百六七十万亩即足；最少时，六七十万亩也够（注：孙家山：《苏北盐垦史初稿》第23、24页。）。因而，盐区600万亩草地，除去少量已垦熟地及部分寸草不生之地外，至少还有500多万亩因禁垦而得不到充分利用。
清末，国势日衰，私垦日众，民田灶地错壤不清，争田纠纷事件不断。国家对社会基层控制已大不及从前，迫于形势，与其着力维持禁垦，不如放垦反可得一笔地价收入。光绪二十一年（1895年），张謇在《海门垦辟荒滩筹备海防经费疏》中就已经提及此事。光绪二十五年（1899年），由于盐城“新兴、伍祐两场已垦之田，民灶相争，酿成械斗”，朝廷遂决意升科放垦两场。次年，道员蒯光典奉委查办，“丈明亩数，区分四等，令业户缴价升科”（注：胡应庚《盐城续志校补》卷1《校补》。），正式放垦两场灶樵荡地。据民国《续修盐城县志》记载：“凡明以前灶地多在范堤以西，今日农灶，亦曰引田，其地在明之季世已多开垦僻，其范堤以东与引地毗连者曰樵地，为古昔灶民公共樵牧之所，例禁私人垦占，至清光绪间始由官变价召领”（注：民国《续修盐城县志》卷5《赋役》。）。
新兴、伍祐两场，放荒近200年之久始得以公开放垦，此乃开苏北沿海冰山之一角，是为开盐场荡地禁垦之禁。因而，世纪之交的“1900年”在苏北沿海垦荒史上是一个重要的界标。光绪二十七年（1901年），清政府实施“新政”，奖励实业。同年，实业家张謇在通州吕四场成立通海垦牧公司，着眼于开垦沿海滩涂。此为创建农垦公司之发轫，近代大规模的垦殖活动，自此开始。
1914年，张謇出任北京政府农林工商总长，积极推动政府取消淮南盐禁，一年之中出台四部条例，即《国有荒地承垦条例》、《国有荒地承垦条例施行细则》、《垦荒章程》、《修正国有荒地承垦条例》等（注：沈家五：《张謇农商总长任期经济资料选编》，南京大学出版社，1987年。），确保废灶兴垦有章可循，有法可依。如《垦荒章程》三个“一律放垦”规定：范堤以西，原额灶地、草荡，一律放垦；范堤以东，卤气净尽者、卤气已淡者，一律放垦；各场废亭、废墩、仓基，一律放垦。为此，政府特设淮南垦务专局，“委派专员，专办放垦”（注：陆养浩：《拓展苏北垦殖》，见《江苏研究》1935年第1卷第1期。）。从而使放垦工作进入实地操作阶段。“迨民国初年，盐法变通，盐额订逐年递减之例。荡地乃得公开兴垦”（注：实业部国际贸易局：《中国实业志·江苏省》第五编《农林畜牧·盐垦》。）。截至民国七年（1918年）5月，淮南垦务局完成了对南部通（州）属各场的放垦，共放垦不可留煎之灶地291万余亩。随后北上，转入泰（州）属各场放垦，直至1924年裁撤（注：江苏省地方志编委会编《江苏省志·海涂开发志》第二章《围垦》，江苏科学技术出版社，1995年。）。因而，按成陆和开发先后，废灶兴垦呈现出自西徂东、由南而北逐步推进的特征。
三 公司 垦民 作物
与淮南垦务局放垦走向相适应，垦殖公司兴办时间，“先后不一，大概自南而北”（注：实业部国际贸易局：《中国实业志·江苏省》第五编《农林畜牧·盐垦》。）；其中“泰半发起于民国六七年之际。斯时通、泰盐垦之风，大有岁前上海各交易所风起云涌之势”（注：李积新：《苏北盐垦事业概况》。），出现了短时的特殊发展。究其原因，一在内部：政府取消淮南盐禁和通海垦牧公司的积极示范。通海垦牧公司成立之初，“风气未开，从之者寡”，历经十余年磨难，始才获利倍增，“当时一般人鉴于垦牧公司之获利，几视垦殖事业为致富捷径”（注：张保丰：《淮南垦殖的过去和未来》。）。二在外部：西方列强忙于一战而无暇东顾，中国民族工业特别是纺织工业发展很快，市场原棉需要量大增（注：胡竟良：《世界棉产与中国棉产》，见实业部棉业统制委员会编《棉产月刊》1937年第1卷第7期。），从而推动了淮南盐垦实业的兴起。从附表《1935年苏北滨海盐垦区农垦公司概况》可以看出，1915-1924年是公司创办的高峰时段，10年时间新生48家，占了农垦公司总数的66%。
就规模而言，1935年73家垦牧、盐垦、农垦公司，占地面积超过410万亩，实际垦殖169万余亩，占地面积超过10万亩以上的公司有12家。华成、大豫、大丰三家盐垦公司位居前三，合计占地多达153万亩。最早放垦的伍祐、新兴两场，而今有泰和、大祐、华成、合德、大纲、阜通、新南等七家盐垦公司进驻，“荡地已垦熟者什居七八”（注：民国《续修盐城县志》卷5《赋役》。）。
据国民政府实业部1932年经济调查报告，公司创办者的主体大都来自苏北南部，率多南通人。其中，张謇兄弟以主要创办人身份的大公司不下十余家，属于“南通系”的则多达近二十家，“故各公司有南通系与非南通系之称，南通系者，即南通垦牧、大有晋、大豫、大赉、中孚、遂济、通遂、大丰、大祐、通兴、大纲、阜余、合德、华成、新南、新通等公司是。此乃直接为南通张謇、张詧昆季所经办，或间接与南通有关系之人所经办”（注：实业部国际贸易局：《中国实业志·江苏省》第五编《农林畜牧·盐垦》。）。
而垦区生产者主体，据实业部1932年经济调查报告，也率多来自苏北南部，“各盐垦公司之垦户，总其数约五万余，计二十余万人，约言之，可分为两种：一为真正之垦户，一为灶民改煎为垦之垦户。真正垦户，以崇明、海门人为最多，通州、如皋、东台、阜宁人次之。盖因崇、海两地，地少人稠，且世代以植棉为业，故多迁地谋食而营旧业，此崇、海人之所以多于通、如、东、盐、阜也”（注：实业部国际贸易局：《中国实业志·江苏省》第五编《农林畜牧·盐垦》。）。就其比重，“承租佃户什九多通、海人，其中海门人尤多，约占60%，南通、崇明、启东人次之，合占30%，其他本地人承租者，仅10%而已”（注：胡焕庸编订：《两淮水利盐垦实录》第五篇《垦务》，国立中央大学地理学系，1934年。南京大学图书馆藏。）。
不难看出，垦区移民来自两个方向：一是来自垦区以西的失业农民和弃盐经农的原盐场灶丁，即“灶民改煎为垦之垦户”；一是来自苏北南部崇、海一带的“真正垦户”，他们是构成垦区生产的主要技术劳动力。因为崇、海等地接近江南，有着悠久的植棉历史，拥有较为先进的种植技术。诚如民国《续修盐城县志》记载：盐城“自泰和、大祐各公司来此购地植棉，以土著之人娴习者寡，乃招海门、崇明人至。近则成效大著，连获丰稔，来者益众”（注：民国《续修盐城县志》卷4《产殖》。）。民国《阜宁县新志》也记载：阜宁“各垦殖公司罗致通、海佃农，经营棉田，产额颇巨”；而“二十年(1901)前，此间并无所见，棉花纯取于南方”（注：民国《阜宁县新志》卷12《农业志·农作》；田谨：《江苏盐城、阜宁之棉业》，见《农商公报》1921年第86期。）。因而，垦区移民同样呈现出自西徂东、由南而北逐步推进的特征。
此外，据实业部经济调查报告，至1932年淮南各场盐户由盐转垦者比例多达80%。“垦事日拓，盐灶遂日废；盐废灶，则盐民之生计顿绝，故盐垦公司于兴垦废灶之时，对于盐民，资以金钱，给以田亩，佥其耕食。今淮南各场所有之盐户，改垦者已有十之七八，所余者仅二三耳”（注：实业部国际贸易局：《中国实业志·江苏省》第五编《农林畜牧·盐垦》。）。大批奴隶式的灶民因此获得了“解放”，而在放垦前，编入官册灶籍，是不能随意改变灶民身份的，祖祖辈辈束缚于盐滩之上，以煮海为生，饱受盘剥。相比之下，可以说，他们差不多跨越了一个历史时代；同时从一个侧面也为我们揭示了苏北沿海区域经济主导产业部门的巨大变化：盐业至此基本为农垦代替。
土地利用的成本、收益影响着利用者的利用方向和利用方式。作物结构调整便是这一运作的集中体现。据统计，1914-1919年，棉纺厂每包纱的平均盈利上升70%（注：严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，科学出版社，1955年，第165页。），1916年以后的五、六年，各厂盈余极丰，“常有分息至50%以上”。因而植棉被各公司视为收入之大宗，“每年只种棉花一季，余皆休闲，从无轮作或间作，每年如此是已成习惯”（注：李士勳：《江苏盐阜区棉虫调查及防治意见》，见《江苏研究》1936年第2卷第2期。）；“冬麦所占的面积，小到成为例外的农作物”（注：陈洪进：《江苏盐垦区农村经济速写》，见《中国农村》1935年第1卷第12期。）。从附表看，73家公司占地面积412万余亩，实际垦殖169万余亩，其中植棉面积110万余亩，约占公司实际垦殖面积的65%，代表着本区域产业优势之所在。种植取向的改变，反映了沿海农业结构商品化意识的提高。1912年，通、崇、海三地有78家棉花商，到1923年时，仅南通一地棉花商就有100多家，“南通棉花种植之如此发达便是为市场而生产的证据”（注：冯和法编《中国农村经济资料续编》（上），从书“中国经济史刊丛编第1辑第2种”，（台湾）华世出版社，1978年，第26页。）。
据1919年《中华棉产统计》，南通、海门两县共有棉田1018万余亩，棉花产量170余万担；而江南的江阴、常熟和松太地区则只有棉田224.8万亩，棉花产量70多万担。通、海两县的棉花产量几乎比江南地区的棉花产量多出近100万担，棉田面积几乎是江南地区的四倍之多。由此可见，苏北滨海棉区1919年已超过江南地区而成为江苏省新的棉产中心基地（注：转据张丽《江苏近代植棉业概述》，见《中国社会经济史研究》1991年第3期。）。
值得关注的是，若将公司植棉面积与同期公司占地总面积相比，仅占27%，除去小部分种植麦、稻、豆等外，公司占地尚有大半不能垦殖利用。究其原由，主要是垦殖自然条件不成熟。垦殖利用，重在去盐蓄淡。“海滨新涨之地，号曰涂滩，若干年岁始生鹾蒿细草，再若干年岁产草丰茂乃可言垦，如以人事经营，筑堤穿渠，潴淡种青，亦必一、二十年始可奏效”。所以，公司购地虽多，“但泻卤不可垦者实居多数”（注：实业部国际贸易局：《中国实业志·江苏省》第五编《农林畜牧·盐垦》。）。故此，盐垦公司创办之初大都因地制宜，盐垦兼营，以盐济垦，诚如张謇所言：“近利而不可久者，盐也；久利而不能见效者，垦也。舍近利而求速效者，今之盐垦也”（注：张謇：《整理盐垦公司刍议》，见曹从坡、杨桐主编《张謇全集》第3卷，江苏古籍出版社，1994年。）。
据胡焕庸先生等上世纪三十年代初的调查，“灌河以南范堤以外未垦之地，尚约八百万亩，其中当有半数系涂滩，半数系草地。涂滩之中，约有半数将一时不能开垦，如此则可垦之地，尚约有六百万亩。六百万亩之中，约有半数已入公司之范围，其他半数，则尚系无主荒土”（注：胡焕庸编订：《两淮水利盐垦实录》第五篇《垦务》，南京大学图书馆藏。）。
因此，政府解决内地人满为患问题，与其移民实边，不如“请先实此最近之海滨，而兴地利可也。要知此项滨海荡地，倘能悉加以垦殖，每亩年可获利二元者，则吾苏省岁即增五千万元之收入；每人以百元计，可活五十万人；若半其数，即倍其人（100万），于国计民生，不知要增加富力几何？”（注：李积新：《苏北盐垦事业概况》。）据此可以推断，实业部1932年调查报告，盐垦区垦民20余万人，远非达到饱和。
四 简短的结语
综上可知，土地利用本身具有时间与空间尺度上不断演变发展的动态性。废灶——并场——东迁，盐业生产逐步至衰；私垦——放垦——兴垦，垦殖开发逐步拓宽。但两者并非是一种简单的线性关系。因为，自然环境和人类社会对土地利用系统的影响是非恒定的，驱动土地利用变化因子具有综合性。
区域地貌变迁是推动“废灶”的前提，这主要是由土地利用的自然适宜性所决定的，因而构成了驱动由盐转垦这一历史变化进程根本动力。社会经济的发展则是推动“兴垦”的关键，这主要是由土地利用的社会经济特征所决定的，因而构成了驱动上述历史变化进程最主要动力，集中表现在土地相关政策层面上的变化：清代朝廷“例禁私垦”——民国政府“一律放垦”。
盐业生产与区域地貌变迁息息相关，废灶兴垦又与盐业生产盛衰息息相关。所以，按土地成陆和开发先后，废灶兴垦呈现出自西徂东、由南而北逐步推进的“时空”演化特征。具体说来，“废灶”自西徂东，以1900年伍祐、新兴两场最早放垦为标志；“兴垦”则由南而北，以1901年通海垦牧公司最早创建为开端。与废灶兴垦走向相适应，垦区移民同样呈现出自西徂东、由南而北逐步推进的特征。
不难发现，自然条件即区域地貌变迁突出的是“自西徂东”这一主线。因为土地由西向东逐步淤积而成。范堤沿线东台、盐城、阜宁三县成为废灶兴垦的中心地带，就是因为那里是堤外增滩面积最大、盐场放荒最多的区域。而淮南垦务局由南而北办理放垦事宜，以及崇、海移民由南而北规模性推进等经济活动突出的则是“由南而北”这一主线。
1935年苏北滨海盐垦区农垦公司概况
资料来源：1.李积新编《苏北盐垦事业概况》，1924年6月；2、实业部国际贸易局编《中国实业志·江苏省》，1933年2月；3、江苏省垦殖设计委员会编《苏北滨海垦殖区各盐垦公司概况》，1936年5月。
说明：1.国民政府实业部调查报告时间为1932年8月至11月；2、江苏省垦殖设计委员会成立于1935年2月，负责苏北盐垦区农垦调查设计工作；3、资料来源1、2所列44家公司有15家不在资料来源3中，另有8家创办时间也与其记录不同。本表以资料来源3为参照标准，并据民国《阜宁县新志·农业志·垦殖》、江苏省地方志编委会编《江苏省志·海涂开发志》第二章《围垦》（江苏科学技术出版社，1995年）、盐城市地方志编委会编《盐城市志·海涂开发》（江苏科学技术出版社，1998年）等相关资料修正整理。
至1932年淮南各场盐户改垦者十之七八。大比例盐户身份的改变，从一个侧面为我们揭示了苏北沿海区域经济主导产业部门的巨大变化，成为实现从煮海为盐——废灶兴垦，即由樵采、煎盐——成熟农田过渡的标志，至此盐业基本为农垦代替。