公安机关执法规范化背景下侦查卷宗的运用及完善*
阴永进
宁夏警官职业学院，宁夏 银川 750021
摘 要： 本文选取侦查卷宗作为研究公安机关执法规范化建设的样本，依据侦查卷宗在刑事诉讼中的重要价值，指出了其在规范化建设中的实践运用形式。同时，认为对侦查卷宗的审核注重规范执法行为，而忽视了诉讼上的考量，提出在侦查卷宗中应注重收集过程证据、诉讼参与人的意见和分析论证性材料。
关键词： 公安机关；执法规范化；侦查卷宗
近年来，公安机关执法规范化建设取得重大发展，执法规范化建设是一个全局性、基础性工程，涉及执法队伍、权力运行、执法监督、执法保障等方方面面，但系统工程需要通过具体细节来构建。笔者选取侦查卷宗为切入点，研究当前执法规范化建设的运行状况。
一、侦查卷宗在诉讼活动中的重要价值
侦查卷宗是公安机关在刑事案件侦查过程中将制作的法律文书、收集的证据等材料装订而成的卷宗，包含受案立案、采取强制措施、侦查措施和侦查结案等法律文书组成的文书卷，以及由讯问笔录、询问笔录、证人证言、书证、物证照片等通过各类侦查措施所收集到的证据材料组成的证据卷。其贯穿侦查、起诉和审判全过程，是对犯罪嫌疑人、被告人定罪量刑的重要依据。即使在推进以审判为中心的诉讼制度改革的当下，案卷笔录的中心地位仍然难以撼动。具有以下价值：
(一)侦查卷宗是公安机关侦查活动的如实记录
公安机关在案件侦查过程中，即进行专门调查工作和采取相应强制措施时，须依法获得授权或履行相应法律手续，会形成相应的法律文书。包括接受刑事案件登记表、立案决定书、拘留通知书、批准逮捕决定书、逮捕证、搜查证、扣押决定书、起诉意见书等。以上法律文书如实记录了公安机关查明案件事实，收集、固定证据的具体时间、地点、参与主体和操作程序等活动轨迹，为审查侦查活动及其获取证据的合法性提供了依据。
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(二)侦查卷宗是犯罪嫌疑人定罪量刑证据的主要载体
公安机关通过采取相应的侦查措施，获取了能够证明犯罪嫌疑人有罪或影响量刑的证据，如物证、书证、辨认笔录、搜查笔录等客观性证据和如证人证言、犯罪嫌疑人供述、被害人陈述等言词类证据。这些证据以原始件或复制件的形式保存于侦查卷宗内，对定罪量刑的事实加以证明。依据《刑事诉讼法》的规定，侦查卷宗在侦查终结后，要移送检察机关审查起诉；检察机关经过审查后，认为符合提起公诉条件的，需将该卷宗在庭审前移送法院；法院在开庭审理中，卷宗内的证据经过公诉机关举证、辩护方的质证后，将成为法庭认定被告人有罪的主要依据。
(三)侦查卷宗是诉讼程序推进的主要依据
侦查机关在对犯罪嫌疑人刑事拘留后，为实现长期羁押，需要将当前所获取的证据材料装订成卷移送检察机关提请批准逮捕；在侦查机关认为案件已经查清，可以侦查终结时，需要将侦查卷宗移送检察机关审查起诉。而诉讼进程能否顺利推进取决于检察机关认定侦查卷宗中所包含的法律文书是否齐备、证据是否确实充分。法院在开庭前，需要将公诉方提交的案卷材料进行形式审核，确定指控的事实是否明确、法律手续和诉讼文书是否完备和管辖的问题。
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同时，还可审查是否存在用留置盘问、约束等行政强制措施替代刑事强制措施的情况。
综上所述，侦查卷宗包含侦查过程的多种信息，决定着诉讼进程。通过对侦查卷宗信息的分析，可以还原公安机关的侦查行为轨迹，是衡量执法办案质量的重要依据。
二、侦查卷宗在公安机关执法规范化建设中的运用
公安机关也正是认识到了侦查卷宗的重要性，在执法规范化建设中将对侦查卷宗审核作为执法质量考评的重要依据。依据公安机关刑事案件法制部门统一审核、统一出口制度(简称“两统一”)，审核主体一般为公安机关法制部门，审核方式既包括传统的对纸质卷宗的查阅，也包括通过执法办案系统对电子卷宗的审阅。其审核的重点主要集中在受立案、强制措施采取和侦查取证等方面。
(一)审核受立案、侦查行为采取是否及时
公安机关有案不立、立案不及时等问题一直遭受诟病。通过比对侦查卷宗中接处警登记表或接受刑事案件登记表与立案决定书两份法律文书的时间，可确定对受理的案件是否及时立案，不立案的是否在三日内将不予立案通知书送达控告人。
同时，立案决定书载明的时间即本案的立案时间，侦查行为提前或过分滞后这个时间均存在问题。立案后方可采取侦查措施，获取的证据方能具备合法性；法律虽未明确立案后多长时间内需采取侦查行为，但因采取侦查行为不及时导致贻误抓捕、取证时机的，可被认定为执法过错行为，追究责任。
(二)强制措施采取是否规范、适当
侦查卷宗是在侦查阶段形成、由侦查机关整合而成，但内容却并非应由侦查机关垄断。主要基于以下几点考虑：其一，允许辩护律师将对案件的意见以书面材料附卷已有法律确认，此举并不超前；其二，执法规范化建设不能仅限于公安机关内部自查自纠，更应该充分发挥律师或其他诉讼参与人在刑事诉讼中的作用发挥；其三，侦查的目的在于查明事实真相，允许其他主体提出意见，可有助于实现案件事实清楚、证据确实充分的目标；最后，将其他诉讼主体提供的证据材料纳入卷宗，也符合侦查机关客观、全面收集证据的工作要求。
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(三)侦查取证是否规范
入所身体健康检查是所有犯罪嫌疑人进入看守所等羁押场所必须经历的，通过检查以排除患有传染病、严重疾病的犯罪嫌疑人进入，每次检查都会形成入所身体健康检查表。通过在侦查卷宗内增附此表，由于侦查卷宗贯穿侦查、起诉、审判的诉讼全过程，那么承办案件的侦查人员、检察人员和审判人员对于犯罪嫌疑人的身体状况会有清晰的掌握。更重要的是，可以明确知晓犯罪嫌疑人身体上的伤情产生于羁押前还是羁押后。
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在“两抢一盗”、故意伤害等常见刑事案件中，言词证据是证据卷的主要组成部分。由于我国《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律文件规定了较多制作言词证据的相关规范，而且，言词证据是非法证据排除规则的主要适用对象。因此，言词证据的审核一直以来是重点。
2.实物证据获取
通过勘验、检查、扣押、搜查、查封、辨认等侦查措施取得的实物证据，法制部门在审核时着重审查卷内有无勘查证、搜查证等许可文书，记载该侦查行为的笔录是否有侦查人员、行为对象(可以是犯罪嫌疑人、也可能是物品保管人)、见证人签字，操作规程是否符合法律规定，物证、书证的照片或复印件上有无犯罪嫌疑人指明与原件一致的文字。特别是查封、扣押行为，还应审查是否开列查封、扣押清单，该清单是否载明物品的名称、数量、特征和来源等情况，与实物是否一一对应。
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三、当前侦查卷宗存在的问题
《关于深化公安执法规范化建设的意见》是当前公安机关执法规范化建设的纲领性文件，其提出公安机关要落实以审判为中心的诉讼制度改革。这就要求侦查人员树立案件必须经得起法律检验、庭审检验的理念，严格依法规范侦查活动，从源头上防止冤假错案的发生。但笔者通过对《公安机关刑事案卷立卷规范》(2014年版)的分析和实践中Y市公安机关法制部门对侦查卷宗的考评审核，发现当前对侦查卷宗的审核侧重于规范执法行为，而忽视了诉讼上的考量，导致在卷宗内容上还存在一些有待完善的地方。
(一)侦查卷宗缺乏过程性证据
目前，我国大部分地区的执法办案区信息化基础设施已基本建成，能够实现对讯问的同步录音录像。如果能够实现将讯问的同步录音录像随卷移送检法，那么讯问笔录的真实性和合法性将大大增强，同时也能倒逼侦查机关规范执法。此时，应注意三点：一是必须为讯问的全程同步录音录像，不得剪辑、删减；二是应保证音质和画面清晰；三是存储的介质可以长期保存、反复读取。
(二)侦查卷宗的制作缺失其他主体的参与
一方面，侦查卷宗中的文书卷包含了公安机关对犯罪嫌疑人采取拘传、取保候审、监视居住、拘留等强制措施的法律文书，可对采取的期限、适用对象、执行方式是否符合法律规定条件进行审核。另一方面，对于需提请检察院批捕的案件，法制民警可对当前该案所收集的证据材料进行审核，确认是否达到报捕的标准。不捕率通常是上级公安机关考评下级公安机关办案质量的一个重要指标。实践中，侦查人员常常由于对逮捕的证据要件认识不准，导致检察院不批准逮捕。
(三)侦查卷宗只有证据的罗列，而无对全案事实与证据的分析
纵观侦查卷宗的文书卷与证据卷，均为将法律文书与证据的有序罗列，《起诉意见书》作为结论性文书，也仅仅写明指控的事实和涉嫌的罪名。即使是内部工作卷中的《呈请案件结案报告书》，也仅仅是将证明案件事实的证据名称罗列，而无任何分析。导致整个侦查阶段缺乏对证据的分析、证据与案件事实之间的对应说明和对全案达到案件事实清楚、证据确实充分标准的逻辑论证。这会导致，案件承办人无须经过缜密思考论证，即可将案件移送审查起诉。不容易发现证据的瑕疵或证明链条上某一环节的缺失。其他人，特别是法制部门或检察机关在接到案卷后，无法了解起诉意见书中载明的事实认定、法律适用的形成过程，不能及时发现问题。
四、侦查卷宗完善建议
(一)在侦查卷宗内增附过程性证据
1.增附“入所健康检查表”和“侦查终结健康检查表”
“入所健康检查表”在《公安机关刑事案卷立卷规范》(2014年版)中已有规定，但“侦查终结健康检查表”却未提及。
1.言词证据获取
一是缺少内部控制监督制度，内部审计机构职责权限，监督程序、方法和要求未明确，监督职能受限。二是内部监督不力，不能按照法律法规的要求进行货币资金相关业务的监督管理，没有对货币资金内部控制进行常规、持续的监督检查，企业发生重大调整时，没有进行专项检查。三是不能定期对货币资金相关业务运行情况进行评价，无法及时发现相关缺陷并进行整改。
“侦查终结健康检查表”是在案件已经侦查终结，在移送人民检察院审查起诉前，对犯罪嫌疑人所进行人身检查后所形成的表格。该项检查侧重于体表外伤检查，可附肢体照片。该表的价值在于证明犯罪嫌疑人在侦查阶段是否受到刑讯逼供。
这两个表格既是执法行为的记录，也是监督其他执法行为的依据。
2.随卷移送讯问同步录音录像
所谓“过程证据”，是指作为一种记录特定诉讼行为过程事实的证据，其旨在证明结果性证据取得的合法性。在审判中心主义诉讼制度下，侦查机关不仅需要通过侦查措施获取证明犯罪嫌疑人有罪的证据，还需要向法庭证明其所获得的证据的合法性，法庭审理是确保案件公正处理的最终程序。讯问笔录是“口供”的主要表现形式，既是证明犯罪嫌疑人有罪的关键证据，也是在庭审中其合法性被质疑最多的证据。能够证明讯问中无刑讯逼供的体检记录和证明讯问过程合法、给予了必要休息时间的同步录音录像等过程证据，虽然实践中很容易调取，但侦查人员很少将其附卷。
(二)将其他主体提供的影响定罪量刑的材料纳入侦查卷宗
1.侦查阶段聘请辩护律师的，其意见必须附卷
依据《公安机关办理刑事案件程序规定》第五十五条，辩护律师对案件提出的书面意见和提出的犯罪嫌疑人不在犯罪现场、依法属不负刑事责任的证据，应当附卷。笔者认为，对于侦查阶段已经聘请辩护律师的，侦查机关应当要求其必须提供书面的对案件的意见，并将该意见附卷随案移送。这既可及时督促辩护律师履行职责，也能充分保障辩护律师提出的意见和证据能够被公检法机关知悉、采纳。
2.被害人谅解协议或和解协议
在犯罪后，犯罪嫌疑人为减轻罪责，积极向被害人赔礼道歉、赔偿损失，获得被害人及其近亲属谅解后，形成的谅解协议或和解协议，对量刑有重大影响。无论是辩护方还是被害方提供，均应入卷随案移送，履行好全面、客观收集证据职能，为公诉方在庭审中准确定罪量刑奠定基础。
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3.未成年人案件中的社会调查报告
依据《刑事诉讼法》，侦查机关办理未成年人刑事案件，可亲自或委托第三方对未成年犯罪嫌疑人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查。形成的社会调查报告，可体现未成年犯罪嫌疑人的主观恶性、人身危险性和社会、家庭的客观条件，是是否逮捕、作出附条件不起诉决定和适用缓刑的重要依据，应当附卷。
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(三)在侦查卷宗最后附起分析论证作用的结案报告
该结案报告不同于以往的只记述查明的案件事实和证据种类的简单罗列，而应包含三个方面：一是写明单个证据的来源、取证程序、拟证明的事实；二是各定罪量刑情节相对应的证据；三是对证据之间能否印证或是否存在矛盾，是否形成完整证据链进行分析。通过由侦查人员撰写结案报告，自我检查全案事实是否查清，认定案件事实的证据是否查证属实，综合全案证据是否结论唯一，排除了合理怀疑。实践中，存在侦查机关进行了大量的调查取证工作，但对于定罪量刑的某些重要情节却未调查，导致检察院认定该案事实不清、证据不足。增加结案报告后，会大量减少这种现象。
公安机关执法规范化建设与以审判为中心诉讼制度改革目标是统一的，统一于权力的规范运行、统一于案件的公正审理。我们需要更加深入的学习执法规范化建设的丰富内涵，真正实现让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中感受到社会公平正义。
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中图分类号： D925.2
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379- (2019 )35-0020-03
作者简介： 阴永进(1985- )，男，汉族，山西晋中人，硕士，宁夏警官职业学院，讲师，研究方向：刑事诉讼法、证据法。
* 2018年宁夏警官职业学院院级课题：公安执法规范化建设下的侦查案卷制度(课题编号：NJ201715)。
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