对外贸易中的食品安全问题及政府规制，本文主要内容关键词为：对外贸易论文,规制论文,政府论文,食品安全问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F125 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-8744(2003)06-0037-05
在当今激烈的国际市场竞争中，贸易保护始终是各个国家和地区维护、争取自身经济利益而不愿舍弃的手段。而由于世界贸易组织、关税与贸易总协定的约束，关税保护手段及一般性的非关税措施受到了限制，代之而起的是更具隐蔽性的、以技术贸易壁垒为核心的新贸易壁垒。其中，以食品安全为理由设置的技术标准，因其与人的生命健康的密切联系而为世界贸易组织所认可，也因此往往被一些国家利用为贸易保护的手段，成为继反倾销后我国对外贸易的又一障碍。
一、食品安全：对外贸易中一个不可忽视的问题
食品安全关系到人的生命和健康，因此在国际贸易中备受各国关注。世界贸易组织的《技术性贸易壁垒协定》、《实施卫生和植物卫生措施的协定》规定，成员国政府有权采取措施，以保护人类和动植物的健康，确保人畜食物免遭污染物、毒素、添加剂的影响，确保人类健康免遭进口动植物携带疾病而造成的伤害。食品安全成为对外贸易中的一道重要关口。近年来国际市场上针对我国食品安全的事件越来越多，食品安全问题已经成为威胁我国对外贸易的一个主要因素。
（一）食品安全问题制约了我国商品的出口
食品是我国除机电、纺织之外的又一主要出口商品。食品在我国出口商品结构中居于重要地位，但由于安全的原因，其出口受到了严重影响。以农产品为例，我国的蜂蜜、蔬菜、水产品、畜牧产品等是重要的出口产品，其中，水产品占全球销售额的70%，[1]中国的蔬菜占日本蔬菜进口的99%，[2]我国还是世界最大的蜂蜜生产国和出口国。但是，近年来这些产品的出口却因食品安全问题连连受挫：2002年初，欧盟以抗生素含量过高为由禁止从中国进口水产品，导致中国水产品出口下降73%；[3]2002年7月1日，欧盟以同样的理由对中国的蜂蜜产品实行封关，中国蜂蜜的另一主要出口国日本也采取了同样的措施，中国在世界蜂蜜市场的地位因此被阿根廷所代替；2002年7月10日，日本政府对蔬菜进口商发出要“自我限制进口”中国冷冻蔬菜的指令，原因是在中国冷冻蔬菜的检查中发现杀虫剂“毒死蜱”含量超过日本规定标准，要求将农药超标的进口冷冻蔬菜全部销毁。[4]1994年以来，由于食品安全的原因，我国的牛肉、猪肉几乎不能出口美国，欧盟也完全禁止我国的牛肉、冻鸡肉及贝类进入其成员国市场。2002年上半年，受欧盟全面禁止进口我国动物源性食品的影响，我国农产品出口同比下降25%，畜产品同比下降8.5%，其中禽肉及杂碎、牛产品分别下降37%和32%。[5]
（二）食品安全问题削弱了我国产品的市场竞争力
食品安全既是影响公众生命健康的重要因素，也是实现商品交换，取得市场份额的重要因素，在某种意义上说，食品安全已成为一种竞争优势。食品安全出现问题将大大降低产品的市场竞争力。我国一些在价格上具有比较优势的产品如蔬果、肉类等，由于达不到一些国家的食品安全标准，这些产品的价格优势已被削弱。美国的食品与药品管理局每年都扣留大批我国出口农产品，理由是产品含有杂质，食品卫生差以及农药残留、有食物添加剂、色素、沙门氏菌、黄曲酶毒素污染等。这些问题影响了消费者对中国食品的信任度，并由食品波及到其他产品，严重削弱了中国产品的市场竞争力。而另一方面，为使产品达到国际市场所要求的食品安全标准，企业需要花费大量的资金，如采购符合食品卫生安全标准的原料、更新生产加工设备、改善卫生条件、支付检疫认证费用等等，从而提高了产品成本，降低了产品的价格竞争力。如我国出口日本的农产品和水产品，检验费用就占到货值的44%，[6]使原本很有价格竞争力的产品失去了竞争力。
（三）食品安全问题影响了对外贸易关系的发展
不管出于何种原因和理由，食品安全问题都会使出口方的经济利益受到损害。为了维护自身经济利益，出口方往往会对对方施以贸易报复，从而引起贸易纠纷甚至贸易战，其结果是两败俱伤，正常的贸易关系遭到破坏。例如，欧洲发现疯牛病后，我国对疫区国家的奶制品实行封关，欧盟随即对中国鸡肉、蜂蜜产品的出口树起壁垒。作为回应，中国禁止国内药厂使用有疯牛病疫情国家出品的牛源性材料。在这场贸易战中，中国肉鸡出口总量下跌50%，2000万鸡农、粮农生计受到影响。
可见，食品安全问题已经威胁到我国贸易的平衡和可持续发展，影响了正常的贸易关系，从而威胁着贸易的安全。对外贸易中食品安全问题的严峻性，在于它对相关产业带来的冲击与挑战。由于食品安全问题涉及到原料、中间产品、成品等一系列产品，覆盖从研究开发、生产、加工、包装、运输、储存到销售和消费等各个环节，影响面相当广泛。其中，首当其冲同时也是受影响最大的，是在国民经济中居于重要地位的农业。对外贸易中的食品安全问题不是一个单纯的技术标准问题，它所引发的贸易安全问题、农业安全问题乃至国家经济安全问题，需要引起政府和企业的高度重视并加以控制。
二、政府规制：食品安全控制的重要手段
食品安全问题是一个市场秩序问题。在现代市场经济中，市场秩序的建立和维持有赖于两种力量：政府的强制规范和市场规律的约束。对外贸易中的食品安全问题也概莫能外。与我国产生食品安全贸易纠纷的多为市场经济成熟的发达国家，市场力量对食品安全的约束相当强，完善的市场体系对厂商有着较强的约束，但由于对外贸易中的食品安全问题更为复杂、后果更为严重、解决起来更为棘手，不是市场或经济个体单一的力量可以解决，因此更为强调政府在其中的作用。政府所具有的公共管理能力，尤其是其中的监督保障、协调服务职能，可以弥补市场在解决公共物品、信息不对称、负外部经济等影响食品安全的问题上的失效。政府规制是解决对外贸易中的食品安全问题不可缺少的重要手段。政府规制主要有以下几个方面：
（一）对食品供给的全过程实行监督管理
食品的供给是一个多环节的系统，进口方对食品安全的要求，也涵盖了从原料供应、加工生产到储存运输、包装标签等食品供给的全过程。因此，这个系统的任何一个环节出现差错，都将引发食品安全问题。对食品供给的全过程实行有效控制，以市场的力量是难以做到的。其一，市场法则是利益法则。在厂商无须为其行为过错付出代价的情况下，食品安全问题就难以由市场去制止。如农产品中重金属含量过高问题，与水源水质有很大的关系，但在对外贸易中受损失的最终产品是农产品，相关责任企业不会将其对水质污染的危害考虑到边际成本中去，从而产生主动加以消除的动机。其二，食品供给系统中交易各方之间相对独立、平行的关系，使这个系统中的任何微观个体都不具备控制食品供给全过程的力量。一个企业可以拒绝与食品安全有问题的上下游企业合作以保证自身产品的质量，但是作为这个多环节系统中的一个环节，它无法对所有的环节、更长的生产链条加以控制。其三，市场交易者不同的食品安全标准，增加了交易的成本，影响了正常的商品交易，其结果是食品安全无法得到保证。为了保护自身的经济利益，食品供应商和零售商会制定自己的食品安全标准，但它无法强制他人接受自己的标准，其结果是标准很多，但却缺乏一个能够保证整个食品供应链条安全的统一标准。
市场在解决这些问题上的失效，导致了政府介入的必要。首先，政府作为对经济进行宏观管理的行政机构，具有对整个食品供给系统实行管理的权力，因而能以对食品供给的全过程加以监控。如在加拿大，是由卫生部和食品监督局共同负责食品安全，前者负责制定食品的卫生安全政策，包括制定营养标准、危险性分析、产品标识问题以及发生食品安全问题时的产品召回。后者负责监督和检疫、食品卫生安全认证等，使食品供给的整个过程置于政府的监控之下。其次，政府是具有执法权力的权力机构，可以通过法律的强制力保证食品供应各个环节的食品安全。维护食品安全，可以运用食品安全法规、食品安全标准、食品卫生检疫制度、食品卫生合格评定认可制度等手段，其中有些手段如食品卫生安全标准、食品卫生合格评定认可等，可以是非政府行为，通过企业或行业去制定行实施，起到行业自律的作用，但不具有法律强制力，对企业的行为只能是软约束。政府则可以通过国家立法机关采用立法形式或行政机关采用行政规章形式制定带有强制性要求的食品安全法规，并按照法规对违规行为加以惩罚，从而能有效地抑制负外部经济现象，防止违规行为的发生。再次，政府作为履行公共管理职能的行政管理机构和具有执法权力的权力机构，能够为整个食品供应链条的不同环节提供一个统一的食品安全标准，从而改变标准纷生、各自为政的现象，堵塞某个环节出现的食品安全漏洞，从整体上达到食品安全的要求。
（二）为实现食品安全提供必要的公共物品
就出口方而言，出现食品安全问题，也有一些客观的因素。主要是信息的不对称和为达到食品安全标准的成本过高。由于食品安全牵涉到食品供应链条的所有环节，因此进口方尤其是发达国家的进口方对食品安全的各个方面都有具体的要求，有的相当详尽甚至烦琐，并且各有不同，经常发生变化。例如欧美每年都实行国家残留监控计划，监控范围和残留限量数值每年都有变化。此外，食品安全标准的制定和采用，不同的国家也有不同规定。如韩国和日本的技术标准原来是由政府制定，现在转向由非政府机构制定。欧盟的技术标准则完全由厂商根据市场需要来决定，可以采取国际标准，也可以采取欧洲标准、协会标准或者行业标准。这就需要出口商对有关法律规定及其变化有详尽、及时的了解。
但是，即使是在资讯发达的现代社会，对于一个微观经济个体来说，要获得这些信息仍然有相当的难度，或者渠道不畅，或者成本过高。对国际市场食品安全信息的不了解，导致了国内企业生产的盲目性。此外，出于各种原因，目前国际市场对食品安全的要求越来越高，企业为此付出的成本也越来越大。除了信息成本，还有为取得市场准入资格的认证成本，为达到相关标准而增加的原料成本、技术成本、环保成本，为通过食品卫生安全检验检疫而付出的检验成本，等等。昂贵的成本使国内企业尤其是中小企业难以承受，出现食品安全问题也就在所难免。在这方面，负责公共管理事务的政府有责任和义务为解决食品安全问题提供必要的帮助，包括提供市场所不能提供的公共物品。一是为企业提供有关食品安全的信息。信息的易传递性决定了这种物品的半公共性质。某一市场主体对信息的享用往往不影响也不能限制他人的享用，因而信息的提供者不能给使用方一个强制的价格。不能获得利益的信息拥有者也就因此失去了提供信息的动机。而政府作为公共服务机构，可以利用它所拥有的技术设备、社会条件和多种渠道，建立食品安全的信息网络，系统地、连续地跟踪、收集国外食品安全要求的最新动态，及时反馈给生产企业，以便及时采取应变的措施。如美国农业部为促进美国农产品顺利进入国际市场，建立了庞大的全球农产品信息网，搜集各国最新的农产品供求信息、商业趋势，使出口厂商能及时掌握商机，调整生产，大大加强了美国农产品的国际竞争力。在我国，1997年原国家技术监督局开始设立世贸组织技术性贸易壁垒咨询点，负责技术法规、标准及合格评定程序等的通报咨询工作。各地相应成立了各级技术性贸易壁垒通报咨询中心，定期通过网站等传媒体，公布各国技术壁垒的最新动态，提高了技术壁垒的透明度和可预见性。二是建立良好的食品安全机制。制度也是一种公共产品。政府是制度的建立者，有责任为微观经济个体提供良好的制度条件，帮助企业在降低成本的同时达到食品安全的要求。如建立与国际和国外权威认证机构的相互认可机制，使产品在国内获得认证后即可顺利进入国际市场，节省产品在重复认证、进口国认证中的巨额花费；改革技术创新体制、投资体制，采取更为开放的引进外资政策和贸易政策，加大企业技术研究开发的资金投入，通过与跨国的技术合作拓宽国际技术转移的渠道，从制度上帮助企业提高技术水平，跨越食品安全标准的障碍。
（三）协调国际贸易关系，解决食品安全的国际纷争
协调服务是政府的公共管理职能之一。食品安全问题的国际原因比较复杂，既有出于正当的保护人民健康的理由对不符合安全标准的食品进口的抵制，也有出于贸易保护的目的而设置技术贸易壁垒所导致的食品安全问题。如日本为限制中国蔬菜进口而实行了双重标准，规定从中国进口的蔬菜“毒死蜱”残留限量不能超过0.01PPM，使中国农产品很难进入日本市场，但对本国蔬菜的限量标准却是3PPM。欧盟以产品中氯霉素超过其规定的0.1-0.3PPB为由禁止中国动物源性产品进口，涉及我国94家企业，6.23亿美元的贸易金额，近5万劳动力，[7]与此同时却允许其成员国出口超过这一限量的动物源性产品，其中包括对中国出口的北极虾。在国际贸易中，虽然行为主体是交易双方，但贸易纠纷的产生和解决却是在政府层面进行。因此，要解决食品安全的国际纷争，政府的作用无可替代。政府需要根据不同的情况，采取不同的措施，协调解决食品安全问题，将经济损失降至最小。一方面，政府要建立和完善国内食品安全体系，从制度上迫使企业提高食品安全水平；另一方面，要按照世界贸易组织的《技术性贸易壁垒协定》和《实施卫生与植物卫生措施协定》，通过双边谈判、多边协商，或借助世界贸易组织的争端解决机制，解决因进口方违背非歧视原则而产生的食品安全问题。
三、加强政府规制，保证食品安全
随着对外贸易中食品安全问题的日趋严重，政府的规制也在逐步加强。但是，鉴于食品安全问题是我国对外贸易近年遇到的新问题，政府的规制尚在探索之中，存在着一些不足和需要改进的地方。
在监督管理方面，政府对食品安全的管理尚未到位。一是缺乏系统的管理，重终端轻源头，重主体轻配套，重结果轻过程。目前我国对食品供应链的下游环节、食品销售的监管力度有所加大，如实施食品质量安全市场准入制度，对上市食品进行质量检查等。但对上游的生产、加工行业的监管就显得薄弱，缺乏有效的过程控制。我国的农产品在国际市场受挫，一个重要原因是政府对农业生产的控制不严。为了追求高产量和让产品尽早上市，生产者普遍使用早熟技术、催化剂和激素。此外，农产品滥用农药、化肥的情况也相当严重。据《中国青年报》报道，目前我国每年有20多万吨、1000多种农药施用于农作物，平均每公顷土地施用化肥超过400公斤，大大超过欧美225公斤的标准。二是食品安全法规的不健全。监管的乏力与法规的不健全有着直接的关系。由于对食品安全的管理政出多门，各个职能部门都有自己的法规，造成法规交叉，相互矛盾，缺乏协调和缺位。这除了使被管理者无所适从之外，也影响了法律的权威性和严肃性。三是食品安全标准的缺失。标准是食品安全监控的重要手段。我国食品安全标准的缺失，主要表现为国内标准过低和企业标准主体意识的淡薄。以动物源性食品的安全标准为例：在农药残留限量方面，我国的限量种类大大少于国家和发达国家。如对各种动物源性食品的农药残留限量要求，CAC国际法典规定了72种共300项，美国公布了160种，欧盟截至2001年12月达100多种。我国现行肉类卫生国家标准只有一般的六六六、滴滴涕残留指标要求；在重金属污染限量值方面，我国远远低于国际标准，是CAC的一倍。[8]而长期以来由政府行使出口商品的质量和标准把关工作，淡化了企业作为标准主体的意识，使许多企业满足于要求较低的标准而忽视国际标准。例如，HACCP（危害分析和关键控制点）是世界公认的食品安全卫生质量保证系统，涵盖了从原料采集与生产、加工、包装到运输等食品供应的全过程。我国目前只有2.4%的食品企业实行了HACCP认证。[9]这也是政府难以对食品供应全过程实行有效控制的一个原因。针对上述问题，政府需要建立一个完整的食品安全管理体系，具体包括：(1)建立、完善食品安全专项法规体系，以保证政府对食品安全监控的强制力。(2)建立与国际接轨的食品安全标准体系。在国际贸易中，标准是进入市场的“通行证”，采用国际标准是减少食品安全的国际贸易纠纷，扩大食品出口的重要手段。政府要根据世界贸易组织《技术性贸易壁垒协议》，制定与国际标准相一致的食品安全标准，并在5年内使一半产品的强制性标准采用国际标准。通过这种前馈的控制方式，一方面可实现对食品供应过程的有效控制，又使企业避免遭遇技术贸易壁垒而出现损失。(3)培育、促进食品行业协会的发展，充分发挥行业协会在食品安全管理中的作用。政府规制是基于市场失灵的理由，因此，政府规制必须遵循市场原则，其职能是通过制定强制性的食品安全技术法规和推荐性的食品安全技术标准，从经济利益上迫使企业遵守法规和采用标准。而通过集食品生产、加工和零售于一身的行业协会，促进企业的自律，是政府实现对整个食品供应链条有效监控的重要途径。
在服务方面，政府对支持实现食品安全的公共产品提供不足。目前，国内企业要达到食品安全的要求面临着三大障碍：一是信息障碍。由于渠道不畅和成本过高等原因，企业无法全面、完整和及时了解到有关食品安全的国际信息，致使其无法根据进口国的标准组织生产和采取相应对策，造成经济损失。二是技术障碍。达到进口国的食品安全标准，跨越进口国所设置的技术贸易壁垒的最有效的办法，是企业具有较高的技术水平。而许多企业现有的技术水平不足以支撑它们实现这种跨越。三是制度障碍。多部门的多头管理，不规范的政府行为增加了企业的成本，降低了企业的效率。如目前我国的农产品没有一个统一规范的认证体系，重复的认证增加了农产品出口的成本，延误了商机，也因此增加了食品安全的风险。要克服这些障碍，需要政府提供必要的支持。而目前政府在这方面的支持力度偏弱。在食品安全信息的提供方面，虽然建立了一些相关的咨询中心，但尚未形成完整的信息体系；在技术支持方面，政府对企业技术研究开发的资金投入仍然不足，技术转移的渠道也有待沟通；政府在解决食品安全问题上的制度安排有待改善。总体而言，政府需要建立和健全一个包括食品安全预警机制、技术创新和提高机制、相关的配套服务机制在内的食品安全服务体系。
在国际协调方面，随着食品安全的国际贸易纠纷的增加，政府的国际协调需要加强。第一，政府要有一支熟悉国际规则的专业队伍。世界贸易组织的《技术性贸易壁垒协定》和《实施卫生与植物卫生措施协定》对食品安全问题从法律原则到条文细则，从组织机构到解决程序都有相关的规定。各国也有相应的食品安全法规、技术标准、产品合格评定制度和其他技术措施。只有充分了解这些国际规则，才能在国际谈判和协商中维护我国企业的正当利益，妥善处理双边和多边贸易关系。第二，政府应该充分认识食品安全问题对我国对外贸易发展的严重影响，主动出击解决问题。如：积极参与有关食品安全问题的国际谈判，寻求解决贸易纠纷的有效途径；组织商会和行业协会等民间团体进行进口国的民间游说和交涉；在督促国内企业按照食品安全的国际标准进行生产的同时，组织更多的标准化专家参与国际标准的制定工作，把我国的意见和要求反映到国际标准中去，为我国食品顺利进入国际市场创造条件。第三，建立、健全食品安全的国际协调机构，专事对国际规则的研究、相关信息的收集和追踪、向世界贸易组织的TBT、SPS委员会的通报工作，等等，形成对食品安全问题的快速反应机制。
收稿日期：2003-9-20