中国慈善组织市场化研究——背景、模式与路径，本文主要内容关键词为：中国论文,慈善论文,路径论文,背景论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
中国慈善事业和慈善组织在过去10多年间经历了令人瞩目的成长过程①，在促进“第三次分配”与社会和谐中发挥日益重要的作用（庞树奇、王波，2004；徐麟，2005）。党的十六届四中全会也明确提出“要健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。但同样不可忽视的是，中国慈善组织普遍面临专业化程度低、劝募和运作能力不足、公信力不高等诸多问题（窦玉沛，2008；许琳，2005），这些问题不仅直接限制慈善组织由成长期迈向成熟期，而且威胁我国慈善事业下一阶段的可持续发展。
一些学者和实践者认为，造成上述种种问题的根本原因在于慈善组织的官办色彩过于浓厚，在运作过程中对“行政力”过于依赖，并指出借鉴发达国家和地区的经验，由行政化运作走向市场化模式是慈善组织摆脱困境的突破口（李刚，2009；郑功成，2006～2007）。所谓市场化（Marketization），简单说来就是采纳和运用市场的原则、理念和方法，强调竞争与效率、顾客需求以及创新精神（李刚，2009; Eikenberry and Kluver,2004）。近几年来，国内少数走在前沿的慈善组织，例如中国扶贫基金会、中国红十字基金会、上海市慈善基金会、浙江省慈善总会和大连市慈善总会等，也开始积极引进市场理念，尝试把市场机制和慈善组织的公益性有机结合起来。从实际效果来看，这些慈善组织在能力建设、品牌塑造和自治性方面均取得明显进步，从而“检验”了市场化的效果②。然而，学术界深入探讨慈善组织市场化的研究还不多见，零星讨论也往往停留在“规范研究”的层次上。那么，中国慈善组织市场化有何特征？其具体模式是什么？现阶段慈善组织对于市场化持何种态度和逻辑？在目前制度环境下，官办色彩严重的慈善机构如何向市场化运作转型？厘清这些问题不仅能够拓展非营利组织（Nonprofit Organization，简称为NPO）市场化这一议题的知识体系，在实践上也可以为我国慈善组织引进市场机制实现组织转型和可持续发展提供科学的决策指引。
本文试图对上述关联话题进行梳理，具体思路如下：首先，本文提出行政化运作带来的诸多困境是中国慈善组织走向市场化的直接动因。然后，通过比较中国慈善组织与西方发达国家NPO在市场化社会背景与具体操作方面的差异，指出中国慈善组织市场化的特色，并总结中国慈善组织行政化和市场化运作的具体模式。在此基础上，通过在全国8个省份对36家具有官方背景的慈善机构进行深度访谈，本文将重点剖析慈善组织对待市场化的态度与逻辑，并基于对中国扶贫基金会和中国红十字基金会两个“典型案例”的分析，提出目前制度环境下中国慈善组织走向市场化的可能路径。在讨论与结论部分，本文简要探讨慈善组织市场化转型过程中政府部门应做的角色调整，并提出相应的政策建议。
二、行政化困境：中国慈善组织市场化的背景
与西方国家非营利部门不同，中国慈善事业的发展过程具有明显的政府主导色彩。绝大部分的慈善机构或者由政府部门转变过来，或者由政府部门（主要是各级民政部门）直接创办。这些官办非政府组织（Government- Organized Nongovernmental Organization，简称GONGO）的领导层大多由政府官员担任，在人事管理、资源筹集、组织运作方面带有很深的“行政化”烙印（贾西津，2008）。在慈善组织初创阶段，行政化运作具有独特的优势，包括：通过政府部门的强势宣传与推动，快速普及慈善理念，为慈善组织创造良好的外部环境；通过政府提供经费、场地、设施与人员编制，快速完成慈善机构的“实体化”、“组织化”过程；通过政府动员与号召，快速募集“创始基金”，解决慈善机构的基本生存问题（李刚，2009）。然而，随着慈善事业的进一步发展，以及现代慈善理念日益为公众所接纳，慈善组织行政化运作弊端逐渐显现，并成为慈善事业由成长期向成熟期转型的障碍。
一方面，在政府强势主导下慈善机构的组织能力难于提升，自主发育受到明显抑制③。其原因主要有3个。一是在行政化运作模式下，慈善组织主要是依赖官方文件、领导讲话等政府动员的方式筹集资源，往往存在一种“只要政府重视了，就一切好办”的态度，加之工作人员纳入公务员或事业单位编制，其薪酬水平与组织绩效并无直接关联，因此普遍缺乏项目创新与提升组织能力的动力④。二是很多慈善组织在创建时以“退休干部返聘”等方式由离退休老干部担纲，这些老干部凭着自身经验、人脉等为慈善组织发展作出了很大贡献，然而随着时间推移，管理队伍年龄结构老化的问题越发突出。另一方面，大部分慈善组织无独立的人事管理权，从而限制了优秀人才加入慈善事业，很难产生具有企业家精神的优秀领导人（王名、贾西津，2002）。徐麟（2005,p.54）通过调研也发现，许多应届大学生对从事慈善事业怀有很高的热情，但最终因为诸如户口、社会保障、晋升考级等人事问题无法解决而不能加入到慈善队伍中来。同时，由于缺乏健全、科学的人力资源管理制度，慈善组织在职业培训、绩效考评、薪酬激励等方面也不尽如人意，难于打造高素质的专业人才队伍。上述种种困境直接导致了慈善专业人才匮乏，并成为慈善组织能力建设的瓶颈问题（吴桂英等，2006～2007；许琳，2005）。第三，不少地方政府机构通过行政动员等方式直接进行募捐，从而使正常的社会慈善募捐的空间被挤占（庞树奇、王波，2004）。在这种情形下，慈善组织的募捐环境面临恶化，组织成长空间受到严重限制。
更为严峻的是，浓厚的“官办”色彩使慈善组织的合法性受到越来越多的质疑⑤。在行政力推动下，“自愿性”慈善捐助容易演化成“摊派式”的捐款活动，使企业与公众产生排斥和逆反心理，对慈善事业的长期发展有很大的负面影响（庞树奇、王波，2004）。举个例子，最近几年各地流行的“一日捐”、“双日捐”等慈善募捐活动，为了在短时间内取得“显著效果”，有些地方采用按单位工资统一扣除的方式，从而被诟病为“一日扣”、“双日扣”。这些强制性的捐款活动违背了慈善“自愿性”的基本原则，并挫伤了公众参与慈善事业的热情。其次，由于严重依赖行政力筹措资源，部分慈善组织在善款使用方面也容易受到政府部门的干预。例如，善款进入政府的财务结算中心，慈善基金成为“政府的钱袋子”而统筹调配（吴桂英等，2006～2007）。这种状况，一方面造成慈善救助与政府救济混为一谈、角色错位，另一方面可能使慈善机构演变为当地政府开拓财政资源的工具，其社会性和公信力大受影响。此外，随着现代慈善理念的普及以及对国外慈善机构运作方式的认识不断深入，社会公众逐渐意识到具有“独立的公民人格”是慈善组织的基本特征，依附于政府部门或者与政府边界不清会使慈善组织的存在失去意义（卢汉龙，2009）。
在上述背景下，国内一些慈善组织开始尝试把市场机制和方法引进组织日常运作之中。与此同时，一些学者和实践者开始反思我国慈善事业的发展模式，指出“市场化”运作是慈善组织迈向成熟的必由之路。郑功成（2006～2007,p.83）提出，“市场机制的娴熟利用是发展现代慈善事业的基本条件”。他认为不熟悉市场规则的慈善组织不可能有生命力，主张慈善组织需要用市场理念来开展慈善活动策划、进行慈善营销与资本运作等。徐麟（2005）指出利用市场化理念运作是慈善组织发展的突破口，在慈善资源开发与配置、捐赠者行为分析、与企业建立伙伴关系等方面就慈善组织如何借鉴市场方法进行了探讨。李刚（2009）对市场化的必要性、市场化面临的瓶颈、推动市场化的途径等议题进行了论述。此外，范志海（2004）主张在市场经济条件下基金会应该坚持职业化管理、竞争导向、顾客导向等市场化取向。总之，由于行政化运作的困境日趋明显，近几年来慈善组织市场化这一议题在实务界和学术界都开始受到关注。
三、中国慈善组织市场化的特征与模式
为了进一步加深对中国慈善组织市场化的认识，有必要与西方NPO市场化进行比较。事实上，自20世纪80年代以来，包括美国、英国在内的西方发达国家非营利部门也发生了一场广泛而深刻的市场化变革（Salamon,1993; Taylor,1992）。一方面，70年代的石油危机与经济滞胀使以庞大政府财政支出为基础“福利国家”模式难以为继，西方各国开始对原先的社会福利体系进行改革（Alexander,Nank and Stivers,1999; Johnson,1987; Taylor,1992）。社会福利改革大幅度缩减了政府对非营利部门的拨款，从而给NPO带来不小的财务压力（Salamon,1995、1997），同时也通过允许商业机构进入公共服务领域、购买服务合约、竞标等方式使NPO面临激烈的竞争（Eikenberry and Kluver,2004; Ferris,1993; Van Slyke,2003）。另一方面，随着管理学发展成为超越组织形态的学科，NPO开始认同市场竞争和管理理念不仅仅适用于商业机构，也可以帮助它们提升服务效率和促进创新（Dees,1998; Ryan,1999），并认为开发营利性收入能够减少对捐款或者政府经费的依赖，使组织的财务状况更加稳定（Foster and Bradach,2005）。在这两大背景下，西方NPO纷纷向市场运作模式转型，具体方式包括：向服务对象收取一定比例的费用（Salamon,1999）；以社会企业（Social Enterprise）的方式兴办营利性机构，并把营利性收入投入于非营利项目中；委托信托机构对慈善基金进行投资增值；招募具有商业技能与市场理念的人才（例如MBA）进入管理层（Dees,1998）；引入营销理念，把组织的利益相关者视之为“顾客”（Htelmig,Jegers and Lapsley,2004）；对慈善活动进行项目化管理，注重“成本—效益”的考核（Alexander,Nank and Stivers,1999），等等。虽然有些学者担忧市场化会损害NPO的公民社会特征（Eikenberry,2009; Eikenberry and Kluver,2004），总体而言，西方学者普遍认同市场化促进了非营利部门的发展，经验研究也表明市场理念和商业技能能够提升NPO的组织服务能力和专业化水平（Dart,2004），多样化筹资策略能够较好地解决NPO资源不足的问题，提高组织的自足性（Guo,2006）；营销和创新能够更好地满足顾客需求，提高组织绩效；购买服务合约和绩效评估等方式可以加强问责机制（Brown and Troutt,2004）。
我们发现，中国慈善组织市场化与西方NPO有一些相似的地方，包括采纳和运用市场理念和方法，强调竞争与效率、顾客需求以及创新精神等，然而同时也存在两大明显差异。其一，西方发达国家在NPO市场化转型之前已经存在发育完全的公民社会。这些NPO尽管也接受政府的经费支持，但在组织运作上具有很高的自治性（Salamon and Anheier,1997）。相反，中国非营利部门的兴起只是近20年的事情，尚未形成西方意义上的公民社会，其中绝大部分有影响力的慈善组织都是与政府关系密切的GONG0（徐麟，2005；俞可平，2006）。在谈及慈善组织市场化转型时，人们关注的焦点集中在这些GONGO而不是独立性较强的草根组织身上。其二，正如上文提到，西方NPO市场化一个很大驱动力在于政府财政改革和经费削减所造成的“资源危机”，因而如何开拓稳定、多样化的收入来源，包括增加营利性收入成为其市场化的核心特征。对于国内慈善组织而言，其市场化驱动力固然也包括提升组织能力和拓展筹资方式与渠道等因素，但更重要的原因在于是官办色彩太浓所造成的“合法性危机”，即行政化运作与慈善事业的“自愿性”、慈善组织的“自治性”等基本特质相背离。因此，国内学界和实务界在论及慈善组织市场化时，通常与行政化运作机制进行比较，并视市场化为行政化的替代模式（李刚，2009；郑功成，2006～2007）。人们更多关注如何通过市场化运作加强慈善组织的能力建设与减少对政府的惯性依赖，从而塑造“民间组织”的社会形象，而对如何开拓营利性收入等西方NPO市场化中的热点话题涉及甚少。
从这个意义上讲，对中国慈善组织而言，市场化不仅仅意味组织运作方式的改变，即从半官僚机构转向企业化运作模式，同时也意味与政府机构关系的重塑，即从对政府的依附关系转向平等、相互独立的伙伴关系。或者说，市场化的过程也是中国慈善组织由GONGO向NPO转变的过程。为了对慈善组织行政化与市场化运作有更系统、直观的认识，我们从募捐机制与救助机制、组织管理、慈善组织与政府关系等对这两种模式进行了简要比较（见表1）⑥。
四、市场化的预期后果：两种对立逻辑
既然市场化被视为慈善事业从成长期向成熟期转型的突破口，那么慈善组织是否对引进和运用市场机制都持积极的态度呢？从2007年底至2010年初，我们对全国范围内8个省份（包括广东、江苏、浙江、上海、辽宁、吉林、黑龙江和北京）36家半官方慈善组织（GONGO）进行了深度访谈，以期基于实地调研对这一问题进行比较全面的剖析。访谈的慈善组织主要包括省、市一级的慈善总会（基金会）、红十字会，以及部分扶贫基金会、青少年发展基金会和残疾人联合会，受访者为慈善组织的专职领导或中层以上管理者，每个组织的平均访谈时间大约两个小时。
访谈发现，在市场化预期后果方面，慈善组织存在两种明显对立的逻辑。第一种逻辑认为中国慈善事业经历10多年的发展，一方面社会公众和企业的慈善意识有了明显提高，另一方面人们对慈善事业的理解和认识也不断加深，在社会大环境变化的情况下行政化运作的道路只会越走越窄，不仅慈善组织生存日益艰难，也会妨碍慈善事业的良性发展，因此必须向市场化运作转型。在北京调研时，某慈善组织的一个中层管理者直截了当地谈到：“将来谁最靠近市场，谁活得最好。”他认为慈善组织走向市场化有3大动力：一是可以不受政府干预，在人力资源管理、组织治理和项目运作方面有自主权；二是随着社会环境变化，运用行政命令和手段募捐越来越困难（“老领导动员捐款，头几次可能还行，人家给面子，但后来就行不通了”）；三是企业和社会公众对慈善组织的专业化运营提出更高要求，而政府领导在这方面发挥的作用有限（“企业作为捐款大户，有自己的利益诉求，越来越讲究效益，必须通过专业化运作才能挖掘和满足其需求，而不仅仅是领导讲话、表彰和发证书等”）。他指出准政府性质的慈善机构是“养懒人”的地方；相反，如果引入项目化运作和以业务为单位的独立核算机制等方法，员工谁做得好坏一目了然，压力和动力都会多些。在浙江、上海调研时，一些慈善组织也有类似的看法。例如，浙江某慈善组织的专职领导在接受访谈时批评了某些慈善组织依附政府机构的做法（“慈善组织不应该想尽办法向政府要编制、要经费，抱着依赖政府网络的思想”），他认为行政化运作一方面使慈善组织自我成长的动力不足，另一方面也容易出现“索捐”等违背慈善事业本质的劝募方式；反之慈善组织只有通过良好的项目运作、品牌建设和树立公信力才能获得社会公众的认可。上海某慈善组织的受访者也谈到，该组织近年来树立了多个有特色的品牌项目，同时积极倡导和推广快乐慈善、娱乐慈善和消费慈善等创新理念，从而既保持了企业和社会公众对参与慈善的兴趣，又创造了良好的慈善氛围，因此引进市场理念和方法能够促进慈善事业的可持续发展。
然而，很大一部分慈善组织对市场化持另外一种逻辑。这种逻辑认为中国慈善事业在政府的强势主导下才发展起来，现阶段社会公众的捐赠能力和慈善意识都还很弱，主要依靠企业和行政机关、事业单位等捐款，另外慈善组织的运作能力也还不强，因此只有通过政府动员等方式才能达到较好的募捐效果。在这种情况下，引进市场观念、企业化管理以及强调独立性等想法虽然可以更好地树立慈善组织的社会化形象，但与中国的国情不符，慈善事业也很难有所作为。例如在吉林调研时，某慈善组织的管理者认为“市场化的道路不好走”，并列举了两个原因：一是“现在人们的观念还没有转过来，企业又不发达”；二是“市场化需要相当的能力，而慈善会中缺乏掌握市场营销和工商管理等专业知识的人才”。他指出所在慈善组织最近几年在政府重视和号召下，募集的善款已经有较大规模，因此“不敢也不太愿意走市场化的路子”。辽宁某慈善机构的领导也提到“领导号召加红头文件”的模式对慈善事业的发展起到很大的推动作用（“领导的号召很重要，有政策有文件使募捐更容易”），而向市场化转型的条件还不太成熟，包括经济不够发达，社会慈善文化还不够浓厚等。在浙江调研时，一些管理者表示所在慈善机构也有“去政府化”的愿望，但当考虑到薪酬福利和募捐的难易程度时，又觉得依靠政府的模式更好些（“毕竟政府福利待遇不错又有保障，利用政府网络也容易募捐”）。在其他地区，具有类似看法的慈善组织也不占少数。有些管理者虽然向我们抱怨由于慈善组织缺乏独立的人事管理权，在人员编制上都是“从其他部门甩过来的弱势群体”，从而导致组织执行能力非常弱，但同样认为领导重视和政府动员是慈善事业发展的关键因素。
为什么在相同的制度环境下，慈善组织对待市场化的预期大相径庭？其中一个原因是慈善组织管理层对所在地区经济发展和慈善氛围的认知不同⑦。支持市场化的管理者通常认为目前公众对现代慈善的理解和认识已经比较成熟，如果还保持行政化的劝募模式会适得其反，同时企业对慈善组织管理与运营也提出越来越高的要求，因而必须通过市场化转型打造专业的慈善机构。而质疑市场化的管理者往往把当地经济与企业不够发达、社会慈善意识不浓作为主要理由。更为关键的原因在于，慈善组织与政府的关系以及自身发育程度不同。对市场化持支持逻辑的主要是一些较早脱离于政府部门、独立性较强的慈善组织，这类组织发育成熟、运作能力强，在引进市场理念和方法上已经积累了一些经验，因而对市场化前景有比较乐观的预期。相反，那些长期依附于政府羽翼、官办色彩浓厚的慈善机构，由于独立运作能力弱，并且缺乏市场化运作所需的人才与技能，往往对市场化持怀疑和排斥的态度。
通过进一步比较这两类慈善组织的发展轨迹，可以发现两种截然不同的“路径依赖”⑧ 模式。对于较早脱离政府部门的慈善组织，在招募员工方面有较大的自主性，能够引进具备市场和管理知识的人才，同时由于不能依附政府部门而面临较大的生存和发展压力，因此在接纳市场理念和方法方面有较强的动机。通过采取诸如项目品牌打造、团队建设、项目独立核算和绩效考评等市场化策略，这些慈善组织的能力建设得到提升，资源募集和项目运作良好，慈善特色日益鲜明并获得了社会公众的认可，从而增强了市场化的合法性以及管理层对市场化运作的信心，并且促进慈善组织进一步向市场化转型。这从我们所访谈的慈善组织中得到证实。相反，对于那些官办色彩浓重的慈善机构，一方面组织发育和能力建设受到抑制，导致其缺乏市场化运作所需的必要技能和经验，另一方面行政化模式在短时间内带来的“巨大效益”，也使他们不愿意放弃这种“简单快捷”的募捐方式，从而对引进市场理念和方法缺乏足够的动机。市场化对这类组织而言意味着很大的“风险”，因此维持行政化运作成为最现实的选择。需要说明的是，这类慈善组织也意识到“民间组织”的独立形象有助于获得社会公众的认同和捐赠，因而尽管在实际运作中保持高度官僚化，但在组织章程以及对外宣传上往往极力塑造“民间组织”形象⑨。
五、市场化转型路径：基于典型案例的分析
官办色彩浓重的慈善机构对待市场化的逻辑迥异于较早脱离政府的慈善组织，那么，这类慈善组织究竟应该如何转型？我们发现：一些市场化特征较为明显的慈善组织在初创时期也曾经历较长的行政化运作阶段，通过一系列变革之后才走向市场化运作的道路。因此考察这些先进个案的成长轨迹能够为其他慈善组织向市场化模式转型提供借鉴意义。本文拟选取中国扶贫基金会和中国红十字基金会两个“典型案例”进行分析。选择上述案例的理由包括：（1）两者均属于国内最早成立的一批慈善机构，见证了中国慈善事业发展的全过程；（2）两者均为民政部评定的5A级公募基金会，在慈善领域有较大的影响力；（3）两者都经历了由行政化运作向市场化运作的转型，并已建立相对成熟的市场化运作机制。在对其市场化转型路径进行归纳和总结之前，本文先简要描述这两个慈善组织的发展历程⑩。
中国扶贫基金会成立于1989年，其发展历程大致可以归结为3个阶段。从创立之始到1998年为第一个阶段。这一时期扶贫基金会属于副厅级的行政事业单位，启动了不少扶贫项目，但基本处于“哪里有需要，就把钱投哪里”的状况，没有形成特色的项目品牌，因此被称为“泛扶贫”阶段。第二阶段包括从1999年开始的10年，扶贫基金会在业务主管单位国务院扶贫办支持下，进行了重大的组织改革和人事调整，并实施了包括“母婴平安120”、“小额信贷”、“新长城特困大学生自强项目”、“紧急救援项目”、“天使工程”等系列知名品牌项目。这一时期扶贫基金会的组织能力建设飞跃发展，社会影响力迅速扩大，被称为“发展创新、树立品牌”阶段。从2009年开始的第三个10年，扶贫基金会提出在深化创新基础上，立足中国走向世界，从兼顾筹资与项目实施的混合型基金会逐步向筹资型基金会转型，打造现代化公益管理服务平台。剖析20年来的发展轨迹，扶贫基金会第一个10年的运作方式与其他GONGO并无太大差别，即行政化色彩明显，例如保留行政级别、政府官员兼任组织负责人、依赖主管单位的网络进行筹资和实施项目、财务透明度和独立性不高，等等。然而，从第二阶段开始扶贫基金会发生显著变化，在组织运作、资源筹集和项目实施方面市场化特征日益显现，并进入了由GONGO向相对独立的NPO转型的发展轨道。
这一剧烈变迁的转折点在于1999年换届选举前后扶贫基金会进行的两大改革。首先是重塑组织治理结构，由会长负责制转变为会长会议领导下的秘书长负责制，秘书长为扶贫基金会的法人代表。这一改革理顺了作为领导层的理事会和作为执行层的运作团队之间的关系，即理事会由德高望重的老领导和社会人士担任，把握扶贫基金会的战略方向和重大决策；而运作团队由具备创新精神、专业能力突出的年轻人组成，负责组织的日常工作和具体事务，其具体结果就是聘请了一位富有市场和管理经验的专业人士担任秘书长一职，“放权”由其着手进行大刀阔斧地改革。其次，扶贫基金会取消了事业单位编制和行政级别，改为自收自支的民间社团编制，运作团队实施全员招聘制，打破了原来的“铁饭碗”；同时根据国务院颁布的《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知（1998）》要求，有实职的干部不再担任会长等领导职务，从而在“政社分离”方面迈出实质性步伐。这两大改革拉开了扶贫基金会一系列组织创新与变革的序幕(11)。从第二阶段成长过程来看扶贫基金会的转型无疑是成功的，不仅仅打造了数个全国知名的慈善项目品牌，组织能力建设和社会声誉也比第一阶段向前迈进了一大步。更为重要的是，转型后的巨大发展增强了领导层对市场理念和机制的认同，提升了运作团队驾驭市场方法的技能和信心，从而促使扶贫基金会进一步淡化“官办”色彩，在进入第三个10年时继续沿着市场化路径前进。
中国红十字基金会的成长历程也可以看到类似的演化路径。该慈善组织发展过程可以粗略划分为两个阶段。从1996年创立到2004年为第一个发展阶段。由于在创始之初就遭遇了大笔启动资金被骗等事件，在这8年时间红十字基金会发展缓慢。资源募集主要依靠业务主管单位，中国红十字会的网络和信誉被动接受捐款。虽然救助领域广泛，但没有树立起“叫得响”的慈善项目品牌。组织架构和制度建设很不完善，运作团队也只有从红十字会系统里调任过来的3、4个专职人员。简言之，在这一时期红十字基金会在“人”、“财”和“制度”诸方面均处于停滞阶段，社会影响力明显落后于其他一些全国性公募基金会。
2005年红十字基金会在中国红十字会帮助下开始摆脱困境，并向市场化运作转型。首先是聘请了一位在公益领域有多年工作经验并且极具市场与创新意识的“能手”担任秘书长一职，由其全面主持基金会的日常工作。在该秘书长带领下，红十字基金会当年推出了以助医为核心的“红十字天使计划”和以助学为核心的“博爱助学计划”两大品牌项目体系，开始主动与企业建立合作伙伴关系，利用媒体和明星效应向社会公众募捐。其次，以公开竞聘的方式向社会招募运作团队的部门负责人，充实专业人才队伍；工作人员不纳入政府财政编制，而是采用自收自支的模式进行管理，即从募集的资金中提取一定百分比（不超过年度开支的10％）作为工作人员薪酬以及其他行政管理费用，同时建立“薪酬与绩效挂钩”、“内部岗位竞聘”等人力资源管理机制，提高运作团队的积极性。除此之外，红十字基金会的市场化转型还体现在理事会成员的“社会化”上。在2005年第二届理事会第一次会议上，红十字基金会的9位理事都是红十字系统人员，然而经过几次增选和补选，到目前理事会的17位成员中有8位是来自社会各界的人士。理事会成员的“社会化”提高了红十字基金会的代表性和公信力，同时这些理事的才智和社会资源也直接促进了红十字基金会的发展。市场理念和机制的引进，推动红十字基金会步入了“跨越式发展”的新阶段，由之前的“默默无闻”蜕变为国内少数运作相对成熟，社会影响力和公信力较高的慈善机构(12)，并于2008年被民政部评选为全国6家5A级公募基金会之一。
通过案例考察，我们发现上述两家慈善组织由行政化转向市场化运作的过程，并非是一种“渐进的、平滑的”变迁模式，而是经历了“组织剧变”的阶段(13)。这一剧变路径可以分为相对独立又相互联系的3个过程。
人事制度变革。两家慈善组织市场化转型的第一步是从外部聘请了具备市场理念和管理技能的专业人士作为秘书长。在此之前秘书长以及其他领导职位都由业务主管单位委派本单位人员担任。通过理顺理事会和运作团队的关系，秘书长以及其领导的秘书处全面负责基金会的日常事务，而理事会在组织战略和重大决策上“把关”。除了聘请秘书长之外，两家慈善机构也从社会上招募了不少高素质人才进入运作团队，并且担任部门管理者，从而搭建了完备的人才梯队。人事制度改革的另一重要表现就是工作人员管理“去行政化”，即取消了原来的行政事业单位编制，转变为自收自支的社会团体方式。工作人员不再享受公务员或者准公务员待遇，其工资和福利直接和组织绩效挂钩。人事制度变革增强了两家基金会的独立性，打造了一个具有专业技能、充满活力的运作团队，是慈善组织由GONGO向NPO转型过程中不可或缺的一个环节。
引进企业化管理模式。组织架构方面，随着人才引进和组织规模扩大，两家基金会对组织架构进行了重塑，搭建了功能完善、分工成熟的组织结构。例如，中国扶贫基金会参照现代企业建立的“矩阵式”管理架构，实现了项目负责制和组织职能分工的有机融合。财务管理方面，实行财务预算管理，对各个慈善项目的“投入”和“产出”进行预测和评估，争取“收益—成本”最大化。同时，开发管理软件对资金流进行全程管理，确保从接受捐赠到投入使用的每一个环节都有记录和监控。人力资源管理方面，创立了“内部岗位竞聘”、薪酬与绩效挂钩和岗位培训等机制来调动工作人员的积极性。除此之外，两家慈善组织把各项内部管理流程和制度“文件化”，制定了诸如《专项基金会管理办法》、《项目管理办法》、《财务管理办法》、《紧急救援资源动员机制》等制度，以各项成文制度对组织进行规范管理。通过一系列组织变革，两家慈善组织的专业化运作能力得到很大程度的提升。
塑造项目品牌和组织品牌。依靠“品牌”而非“行政力”筹集资源是慈善组织市场化运作的直接体现。两家慈善组织在转向市场运作模式的过程中都非常重视品牌建设。中国红十字基金会新任秘书长上任的第一件事就是着手设计“红十字天使计划”和“博爱助学计划”两大品牌体系，并在随后几年内打造了数个全国知名的专项基金和专题项目，而中国扶贫基金会在第二个10年中也成功打造了一系列诸如“母婴平安120”、“新长城特困大学生自强项目”等知名项目品牌。品牌建设是一项复杂的系统工程，这里不详细阐述如何通过市场细分、目标市场和定位、宣传推广等方式建设品牌，而是强调这些项目带来的良好社会效益以及在运作过程中坚持的“透明、规范”管理方式提升了两家基金会的知名度和社会形象，塑造了有公信力的“组织品牌”，从而使企业和社会公众乐意参与它们设计的各类慈善项目，提高了慈善组织的资源募集能力。
下面再结合路径依赖理论简要分析上述3个过程的互动关系。路径依赖过程的基本逻辑是：在“关键节点”的决策后果引发的正向反馈机制增强了这一决策在将来重复出现的可能性（Pierson and Skocpol，2002）(14)。对于中国扶贫基金会与中国红十字基金会而言，在由行政化模式向市场化模式转型过程中的关键节点就是从外部聘请具有丰富市场理念和管理技能的专业人士担任秘书长，以及随之而来的其他人事制度变革过程。因为从这一阶段之后，这两家慈善组织在沿着市场化轨道越走越远，而返回行政化模式的可能性越来越低。那么，这一“自我强化”的机制具体如何实现呢？通过案例剖析不难发现，一方面，通过人事制度变革，慈善组织打造具有专业技能、充满活力的管理团队，显著强化了组织的运作能力，从而为成功引进和实施企业化管理模式、塑造项目品牌和组织品牌奠定了基础；另一方面，正如本文第四部分所提到的，品牌塑造的成功增强了慈善组织多样化的资源募集能力，弱化了对行政化手段的依赖，同时提升了组织社会声誉和形象，从而增强了领导层和运作团队引进市场理念的信心，使他们对市场化持积极乐观的态度。这一路径依赖过程推动慈善组织进一步向市场化模式转型。图1展示了这一慈善组织向市场化模式转型的可能路径。
图1 中国慈善组织市场化转型的可能路径
注：“行政化困境”与“人事制度变革”之间的箭头用虚线表示，是因为行政化运作带来诸多困境虽然是慈善组织进行人事制度变革的直接动因，但研究表明这并非是决定性因素（许多慈善组织面临着行政化困境却没有进行人事制度改革即是明证）。案例分析发现，这两家慈善组织能够顺利进行人事制度变革，与当时业务主管单位的态度和支持有着密不可分的联系。本文结论部分也讨论了这一点。
六、结论
中国慈善组织市场化的动力源于行政化运作导致的两大困境：组织能力建设受到抑制以及由于与政府部门边界不清带来的合法性危机。然而，深度访谈发现不同的慈善组织对待市场化上存在两种明显对立的逻辑。少数较早脱离于政府部门、组织运作能力强的慈善组织对于引进市场机制和方法持支持逻辑，并且已经在向市场化模式转型方面进行了积极主动的探索。相反，官办色彩较浓、组织发育不成熟的慈善机构虽然也意识到过于依赖“行政力”所带来的种种弊端，但往往认为市场化模式与国情和现实不符，维持行政化模式是更“理性”的选择。
如何破解我国慈善事业与慈善组织发展过程中遇到的这一难题？本文在对从行政化模式成功转轨到市场化道路的两个慈善组织进行案例分析的基础上，提出了“人事制度变革—引进企业化管理模式—塑造项目品牌和组织品牌”这一中国慈善组织向市场化模式转型的可能路径。我们发现人事制度变革，包括管理层由业务主管单位任命制转变为外部聘任制、工作人员取消行政事业编制、理事会成员社会化等等，是慈善组织迈向市场化的起点，也是最为关键的一个环节。这里需要进一步强调的是，在现有“双重管理体系”框架下，业务主管单位通常对慈善组织的人事管理权有着决定性影响，因此人事制度变革能否成功在很大程度上取决于业务主管单位的态度。文中的案例分析也表明，两家慈善组织的人事制度变革（尤其是早期从外部聘请秘书长等决策）能够顺利进行，业务主管单位的主动“放权”和积极推动不可或缺。当然，慈善组织在组织变革后取得的巨大发展和良好绩效也会反过来进一步推动人事制度改革。
最后，本文主要是从慈善组织这一视角对市场化议题进行梳理，但并不否认政府部门在促进慈善组织市场化方面发挥重要作用。除了业务主管单位在现有的政策法规框架下主动调整自身职责和角色外，政府部门可以通过制定相关法律法规释放民间组织的制度空间、购买NPO服务、加强对民间慈善的扶持、建立慈善行业规范与评估体系、允许慈善组织之间进行平等与良性竞争等方式推动慈善组织的市场化进程。我们希望通过本研究引起学术界对慈善组织市场化更多关注，从而为促进我国慈善事业和慈善组织可持续发展提供决策指引。
注释：
① 本文界定的慈善组织，系指以扶贫济困、助学助残和紧急救援为目标的非营利组织，而不包括其他诸如促进环保、教育、文艺等追求“广义人类福祉”的公益机构。目前尚缺乏关于慈善组织全面、精确的统计资料。但自1994年第一家直接以“慈善”冠名的全国性慈善机构——中华慈善总会成立以来，慈善组织的发展非常迅速。民政部副部长窦玉沛（2008）表示，截至2008年，全国各地注册的基金会有1361家，县级以上慈善会、红十字会达到4100多家。另据中国民政部公布的历年《民政事业发展统计报告》，从2000年到2007年，民政部接收的捐款额由12.5亿元增长到132.8亿元；在2008年，由于南方雪灾和汶川大地震等重大自然灾害事件，全国捐款额更达到764亿元的历史高峰。
② 关于这些慈善组织引进市场机制的具体做法和经验，参见李刚（2009）、卢汉龙（2009）、王汝鹏（2009）、于学祥（2005）等人的文章。
③ 作为一个佐证，邓国胜等（2009）对汶川地震捐赠款物的调研发现，中国红十字会、中华慈善总会和16家全国性公募基金会相对可以自行安排使用的资金，仅占整个社会捐赠资金的11.36％，其余绝大部分纳入政府的财政账户，由政府统筹使用。这种安排具有一定的合理性，但恰恰反映出政府在慈善救助中仍处于主导地位，以及国内慈善组织尚缺乏足够能力（包括人力资源、管理能力等）来运作社会捐赠资金。
④ 例如，李刚指出慈善纳入政府的工作范畴后，慈善组织的属性和工作方式趋于官方化，许多地方慈善机构“更乐于谈的是政府发了什么文件，领导讲了什么话，捐赠任务如何分配到各单位……慈善机构的能力建设、公信力建设、义工建设等事关慈善事业生命力的重要课题被摆在了次要位置”（李刚，2009,p.58）。
⑤ “合法性”（Legitimacy）与“合法”（Legality）是两个含义不同但容易混淆的概念。Legality指“合乎法律法规”之意，而Legitimacy的含义则要丰富得多。道林（Dowling）与普费尔（Pfeffer）（1975）提出当一个组织的行为所体现的社会价值与它所嵌入的社会系统中所认可的社会规范相一致时，这个组织则拥有了“合法性”（p.122）；萨奇曼（Suchman）（1995）从社会公众评估与认知角度，把合法性定义为“在社会构建的规范、价值、信仰与定义体系里，关于某个实体（Entity）的行动是合意的、适当的或得体的普遍认知和假设”（p.574）。因此，慈善组织的合法性与其是否登记注册或合乎法律法规并没有直接关联，而是取决于其行为表现是否得到了社会公众的普遍性支持和认同。
⑥ 这里总结的慈善组织行政化与市场化模式属于“理想类型”。调研与访谈发现，在实际运作中，大部分慈善组织采用行政化运作模式，但在个别维度方面（例如募捐机制）带有市场化的要素。在经济发达地区、包括上海、浙江、北京和大连等地区，也有一些发展较好的慈善组织在市场化运作方面的特征比较明显。
⑦ 需要说明的是，这里强调的是管理者的“主观感知”，而非所在地区的“客观情况”。因为访谈发现即使在同一个经济较发达地区，例如江苏、浙江和北京，慈善组织之间对社会慈善氛围的判断也常常不一致。
⑧ 路径依赖（Path Dependence）的一个常见定义为“较早时间点发生的事件将会影响在较晚时间点出现的事件的可能后果”（Sewell Jr,1996）。更严格地讲，路径依赖可以视为“回报递增”（Increasing Return）的过程，即在某一时间点的决策随着时间推移相比较于其他替代决策带来的利益逐渐增加（换句话说，由这一决策转换到其他替代决策的成本越来越高），因此这一决策重复出现的可能性也逐步提高（Mahoney,2000; Pierson; 2000）。回报递增的过程也经常被描述为“自我强化”（Self-reinforcing）或者“正向反馈”（Positive Feedback）的过程。
⑨ 这种组织“言”“行”不一致的现象在组织制度主义（Organizational Institutionalism）研究中被称为“剥离”（Decoupling），即把组织的正式结构和实际运作分离开来，正式结构只是作为象征性的仪式存在以获得合法性，而实际活动仍然根据技术生产和交换的需求进行运作（Meyer and Rowan,1977）。田凯（2004）在研究某慈善机构时也分析了这一现象，称之为慈善组织的“外形化”。
⑩ 案例材料来源于对这两个慈善组织的深度访谈、调研过程中收集的公开出版物和网络电子资料等。
(11) 扶贫基金会在1999年至2005年间的主要变革包括：资源筹集方面，确立了从泛扶贫筹资向品牌项目筹资转变。在定向筹资前对潜在捐助者进行市场调研，通过精细设计吸引“目标顾客”参与到品牌项目中来，并清晰说明项目实施、受益对象和资金流向的具体状况。组织体系方面，实行会长会议和秘书长会议分权负责制，并建立项目负责制和管理负责制相制衡和配合的“矩阵式”管理架构。财务管理方面，实现全面预算管理，对项目“效益—成本”进行评估和控制；对资金流进行软件化管理，记录从筹集到使用的全过程；推行“阳光文化”，向媒体和社会公众公布所有财务信息。人力资源管理方面，创建了岗位培训、绩效考核和内部岗位竞聘等制度。
(12) 红十字基金会在2005年至2009年期间先后创立了包括“嫣然天使基金”、“爱心玉米基金”在内的20多项专项基金，以及“博爱卫生站”、“博爱小学”、“红十字书库”等多个专题项目。在运作团队方面，由第一阶段的3、4个专职人员扩充到近30位专职人员，平均年龄不到35岁，其中具备硕士以上学历的人才占员工总数的1／3。在公信力建设方面，成立了社会监督委员会，公开招募监督巡视员作为志愿者对所有公益项目跟踪监督；定期通过网络等方式向社会公开财务状况；专项基金设立由捐赠者、基金会和社会人士三方构成的管理委员会对资金使用进行决策和监督。在善款筹集和使用方面，红十字基金会也有不少创新之举。例如，2008年与多家企业联合推出的“中国红行动”，提出“购物即慈善”的新理念，将慈善捐赠融入企业产品的生产和销售中。在汶川大地震灾后重建过程中，红十字基金会从募捐的善款中拨出2000万元，向民间公益机构公开招标灾后重建项目，开创了GONGO与草根组织合作的新模式。
(13) “组织剧变”意指组织结构、制度和人员的根本性变革。这两家慈善组织在成立后相当长的一段时间里都维持行政化运作的模式，然后通过组织剧变在几年内走向市场化运作道路。具体而言，中国扶贫基金会的剧变阶段为1999～2005年，而中国红十字基金会的剧变阶段为2005年至2009年。
(14) “关键节点”（Critical Juncture）是制度变迁过程中的一个特定时间段，在这一时间段决策者将从两个或以上替代方案中接受一个特定的制度安排。这些节点之所以是“关键的”，是因为一旦选择了某一制度安排，随着时间推移返回到决策尚未做出的初始状态会越来越困难（Mahoney,2000）。