国家审计业务管理模式创新初探，本文主要内容关键词为：管理模式论文,业务论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转型背景下的国家审计，面临审计理念转变、审计方式革新、审计文化重构等一系列调整与创新，其中审计业务管理模式创新成为国家审计转型的必然选择和重要保障。
一、审计业务管理模式创新的必要性
管理学认为，管理是对组织资源进行有效整合，以实现组织既定目标与责任的一项创造性活动，具有明显的目的性。一般组织目标有三个层次：产出目标、效率与效果目标、总体目标。管理只有促进以上三个层次目标的实现，才能称为有效。
发挥国家审计“免疫系统”功能是国家审计目标的新定位，要求国家审计从维护公平正义为主的“制约性”审计向维护公平正义的“制约性”审计与关注责任和绩效的“建设性”审计并举转变，要站在更加宏观的层面，及时发现、化解和防范影响经济社会健康安全运行的各类风险，发挥更具建设性的作用。这既是对国家审计功能目标的重新定位，也是对国家审计管理目标的重新定位。按照创新有助于目标实现的原则，国家审计管理目标创新应有助于国家审计目标的有效实现。创新重点在于解决以下几个问题：
1、保证审计工作高效。审计工作高效即是进一步提高审计效率。管理学认为，保证效率的关键在于合理的组织架构、科学的流程设计、有效的信息反馈机制。具体到目标既定的审计项目，审计管理的重点是利用有效的审计信息反馈机制确保审计项目按科学的流程实施。
2、保证审计成果有效产出。审计成果的有效产出即是审计成果的有效应用与转化。管理学认为，一个产品只有符合市场需求才能转化为商品，实现价值，而产品满足需求的程度，关键是产品质量。因此，保证审计成果有效产出，实现审计价值，关键是提供符合需求的审计成果，并将其满足需求程度作为评判审计质量的标准。一直以来，不少人片面地认为，按程序规范操作就能确保审计质量。其实，按程序规范操作只是保证了审计成果的产出有效，高质量的审计成果还要求必须能最大限度地满足使用者的需求。研究审计成果使用者的需求、保证审计成果效益最大化是确保审计质量、建立科学审计质量控制体系的基础。
3、保证“免疫系统”功能充分发挥。保证国家审计“免疫系统”功能充分发挥，必须将国家审计总体目标分解落实到每个具体的审计项目中，保证具体审计项目围绕总体审计目标发挥作用，其中科学的审计计划决策机制和审计成果应用机制是分解落实总体目标的关键环节。
可见，科学的审计业务流程、有效的质量控制体系、健全的审计信息反馈机制、合理的组织架构及科学的审计计划决策机制和审计成果应用机制是实现审计业务有效管理的关键。
二、审计业务管理模式创新重在解决现有弊端
现有国家审计业务管理模式是建立在传统“制约性”审计目标下的单一、规范的流程控制管理。“制约性”审计一般表现为对具体某一单位财务收支情况的监督与评价，是一种审计执法行为，具有两个明显特点：审计目标单一和审计对象往往为一个具体单位，因此，审计业务管理必须考虑行政主体与行政相对人的不对等关系，要求审计必须执行严格、规范的审计程序，以确保程序合法、证据充分、定性准确、处理处罚得当；同时，由于目标单一，统一的流程设计可以解决一般审计项目的管理需要。随着国家审计从“制约性”向“制约性”与“建设性”并重转变，这种单一、规范的流程控制管理模式的弊端也日益显现，具体表现为：
1、管理过度与管理缺失。当前，国家审计的项目目标与方式是多样的，既有查错纠弊式财务收支审计，也有解决体制机制问题的专项审计调查；既有行政问责式经济责任审计，也有宏观服务型绩效审计。从浙江省近年已实施的审计项目统计数据看，“制约性”的查错纠弊式财务收支审计比重逐年下降，“建设性”的专项审计调查、绩效审计比重呈明显上升趋势。在这种情况下，单一、规范的流程控制管理模式的审计管理目标，一方面不强调行政执法关系，过多地要求规范，导致管理过度；另一方面不重视审计立项的科学性与审计成果的有效性，导致管理缺失，已明显制约审计管理效率和审计作用的有效发挥。
2、重任务管理与轻目标管理。现有的国家审计业务管理模式是任务式管理，强调的是如何完成审计任务，容易使审计任务与审计目标脱离。在“制约性”审计下，由于审计目标单一，选项决策并不是重要的管理内容，管理重点是确保审计任务完成，审计人员考虑的是如何按要求完成每一规定流程，很少考虑审计目标的实现程度。在“建设性”审计下，强调审计要具有宏观性理念、全局性计划、有效性实施和建设性成果，审计业务管理的重点是保证审计成果的有效产出，要求审计人员始终以成果为导向确定重点、实施审计、管理成果，在这一过程中，选项决策成为决定审计成败的先决因素，成果的最终转化成为决定审计成败的关键，流程控制只是保证成果实现的一个中间环节。因此，以流程控制为手段的任务型管理模式已无法保证“建设性”审计项目的质量。
3、理论缺陷与控制失效。现有国家审计业务管理模式特别是质量控制体系，引入社会中介审计组织质量控制的审计风险理论，将降低审计风险作为质量控制的具体目标。在社会中介审计组织看来，任何一个审计项目都存在审计风险，审计风险在可控范围内，审计项目管理才算成功。国家审计业务管理的主要目标不是规避自身风险，审计项目质量最终由审计成果的建设性与有效性决定，因此，以社会中介审计组织的审计风险理论作为国家审计质量管理的主要依据，难以满足国家审计业务管理的需要。例如，社会中介审计组织可以通过被审计单位承诺来规避自身风险，但国家审计不能以被审计单位的承诺来推卸自身的责任；社会中介审计组织可根据可接受风险大小来确定抽样规模与审计程序，国家审计必须按审计成果使用者的需求来确定审计重点、设计审计程序。以风险作为控制目标，一定程度上会造成控制失效。
现有国家审计业务管理模式，前两项弊端反映的是适用性问题，即对“建设性”审计来说，模式是有缺陷的，但对“制约性”审计而言，模式是有效的，只需完善；第三项弊端反映的是恰当性，即对国家审计来说，以社会中介审计组织审计风险概念作为审计质量的控制基础的不当性，控制审计风险是审计质量控制的基本要求，特别是国家审计强调公开、透明后，审计风险意识应该是每个审计人员所必须树立的理念。
三、创新审计业务管理的对策
审计业务管理所涉及的范围很广，创新审计业务管理应考虑的因素很多，特别是审计信息化、审计内外部环境变化等都是影响审计业务管理的重要因素。以下提出的创新审计业务管理对策，是建立在国家审计总体目标调整引发实务变化基础上的措施。
1、优化审计业务管理流程。针对审计流程单一，管理过度、管理缺失同时存在的现状，建立可中断的、可多途径选择的审计业务流程，不失为一种创新途径。它包含两层含义：(1)多途径可选择性。根据不同审计类型建立不同的审计业务管理流程，既控制风险，又提高效率。例如，对“制约性”审计，规定以严格的审计程序确保审计证据确凿、定性准确、处理适当；对解决体制机制问题的专项审计调查，由于一般不涉及对单位和个人的处理处罚，在审计业务流程和审计文书处理上应采取灵活的方式，同时，由于涉及宏观层面，影响较大，还需要对立项管理、外部专家管理、审计成果管理等实行更高要求的控制。(2)全过程可终止性。对审计机关自定的“建设性”审计项目，当无法实现可预期审计成果时，可随时终止审计流程，了结项目。对此，浙江省《专项审计调查实施办法（试行）》已做了有益的尝试。其优点在于：一是审计成果“倒逼”机制，通过流程终止说明项目的失败，而项目的失败意味着决策失误，或组织不力，或专业不胜任，从而倒逼审计人员科学立项论证、严谨方案规划、有效实施审计，保证项目成果最大化。二是有利于提高审计效能，将有限的审计资源用到最能出成效的审计项目。
2、完善审计质量控制体系。由于审计质量最终以审计成果能否满足使用者需求为衡量标准，因此，建立有助于审计总体目标实现、以促进审计成果最大化为原则的审计质量控制体系显得尤为重要。在以审计成果为导向的审计质量控制体系中，成果的导向性作用体现在审计管理的全过程：以可预见的审计成果大小决定审计立项与否，以确保可预见审计成果的实现规划项目实施方案，以与审计成果的关联性确定审计证据取舍，以保证审计成果的有效实现确定审计成果应用方式。在这一模式下，质量控制的目标是提供符合需求的审计成果，但风险控制作为管理的基本要求依然存在。具体表现为：(1)科学立项。从浙江审计实践看，成效好的审计项目，立项时一般都有较大的可预见审计成果。以可预见成果大小决定审计立项与否，可以从源头上保证审计成果最大化。这种立项机制，要求审计人员集思广益，多途径、多渠道获取选项预案，充分了解每个预案的基本情况信息，并通过评估项目可预见审计成果，保证最优选项。(2)方案控制。审计实施方案编制的目的是确保项目目标的实现，因此，方案对于整个项目的质量控制起到统率作用。以确保可预见成果的实现编制方案，目标是保证审计成果的实现，要求以与项目成果关联度确定审计重点与内容，确保审计证据的充分性，以规划审计方式，保证审计人员有足够的专业胜任能力。(3)现场管理。有效实现以成果为导向的现场管理，必须基于以下几个条件：一是成果导向下的审计实施方案；二是以成果关联性进行证据的取舍；三是以成果为导向的考核评估机制。(4)成果应用。目前，浙江审计正在积极探索成果管理与应用机制。首先，尝试跨部门、跨项目的成果综合提炼，以提升审计成果层次；其次，尝试为需求者提供审计报告外的其他审计成果载体，如信息、简报、要情、审计公告、调研报告、分析报告、审计观点等，以确保审计成果实现途径的多样化；第三，尝试审计成果全过程可实现，即只要事实清楚，审计成果随时可转化，以提高审计成果应用的时效性。
3、健全信息反馈与项目评估机制。信息反馈机制与项目评估机制是实现审计业务有效管理的保证。(1)健全信息反馈机制。信息反馈机制的有效性直接影响决策效率与决策执行力，要建立动态、双向的审计管理信息反馈机制，一方面，通过“下对上”反馈，使领导全面掌握审计动态，及时准确地做出决策；另一方面，通过“上对下”的指导与信息反馈，使广大审计人员充分理解决策目标与任务，感受监管的存在，利于具体目标的实现。(2)健全项目评估机制。审计项目评估机制分事先审计立项评估与事后审计项目执行评估。事先审计立项评估目的是保障审计立项的科学性，是对审计计划管理的保障；事后审计项目执行评估目的是通过对项目目标完成情况的评估，找出执行偏差及原因，是对审计项目计划执行情况的反馈，也是修复偏差改进工作的保障。无论是事先评估还是事后评估，机制存在的本身就可起到约束性作用。
4、再造审计机关组织架构。现行按行业分类设置审计业务部门的审计机关组织架构，已制约审计作用的充分发挥，特别是随着以资金循环或业务循环为主线的跨行业审计成为主要审计形式后，现有的组织架构容易造成内部职能不清，分工困难，更不利于安排实施全局性的审计项目。按照组织架构建立应有利于审计业务高效管理与协调、有利于审计资源合理配置、有利于审计成果有效管理与应用、有利于审计机关内部交流合作的原则，审计机关组织架构再造可从业务管理与专业配置二个维度进行划分，前者按审计业务（事）进行划分，后者按人员专业知识（人）进行划分。具体为：(1)业务管理部门的设置。业务管理部门可分为计划协调部门与业务综合管理部门：一是审计政策研究与计划协调部门，可按资金循环或业务循环划定审计业务计划协调部门，其主要职责为审计业务决策研究与审计需求调研，并按需求制定审计计划并对计划进行跟踪管理和项目后续评估等。二是审计质量控制与成果应用业务综合管理部门，是审计业务控制的核心部门，起确保决策正确、控制得当、成果有效的关键作用。(2)审计专业部门的设置。按专业知识结构设置审计专业部门，如计算机审计、工程与造价审计、财务审计等，根据审计人员的不同专业背景，安排到不同部门；实施项目时，根据实际需要，抽调不同专业人员组成审计组。(3)成立非正式组织。根据业务需要，如成立兴趣小组、攻关小组等不同形式的非正式组织，既为有一定业务水平、研究能力与贡献精神的审计人员提供一个交流合作的平台，也可激发审计人员的创造力，解决审计实践中迫切需要解决的问题。总体而言，业务管理部门应配备具有一定专业与资历背景的审计人员，对新录用的审计人员，原则上应先进入审计专业部门。
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