房地产税收要进行区别征税的重大制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,税收论文,区别论文,房地产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年以来，我国房地产市场有很大发展，为社会提供了大量商品房，在一定程度上满足了人们需要，带动了相关产业的发展，推动了整个国民经济的繁荣。但是，其间的矛盾问题也很突出，主要表现在：
一是房地产投资规模偏大，耗能占地多。近年来我国房地产开发投资规模，都以年均20%以上的高速增长。据建设部统计，2004年仅注册登记的开发商完成的投资额就达13.158亿元，比上年增长28.1%。这还不包括其他建筑公司项目，集体、个人建设及革新改造、基建用房和农村建房的数额。①又据国家统计局公布的数据显示，在2005年5月国家采取措施控制投资规模后，2005年1一8月房地产完成的投资仍比去年同期增长23.9%，占同期国内各行业固定资产投资完成额的24.2%，仅次于制造业(27.5%)。②规模庞大的房地产建筑，要消耗大量的能源和钢材、水泥，据有关部门统计，建筑物运行及施工环节消耗的能源，已占到社会总能源消耗的46.7%，一些大城市建筑内空调能耗占到高峰电力能耗的60%左右③。特别是过于庞大的房地产开发，更要占用大片农用耕地，1991—2000年，年均征用土地831平方公里，2001年是1812平方公里，2002年以后是年均征用土地2000多平方公里。④后果是我国耕地面积从1996年10月的19.51亿亩减为2004年10月的18.37亿亩，短短八年间净减少1.14亿亩。⑤
二是商品房价格上涨过快，开发商利润过大，偷逃税现象严重。2004年商品房均价比2003年上涨14.4%。其中，商品住房上涨15.2%。⑥而同期居民消费价格总水平上涨3.9%，两者相比前者上涨速度比后者分别高达3.69倍和3.9倍。在高房价下，房地产开发商获取了超额暴利。保守计算，在商品房价格中，利润是15％，超过发达国家7％利润水平的一倍多。另据有的调查，其平均销售利润率更高达30％；开发商的自有资金，通常不到全部资金的20％，55％以上是银行贷款，其余为预售货款和定金，以此计算，其资金利润率更高达150％，⑦2002—2004年，房地产业连年蝉联十大暴利行业之首。据中央统战部、全国工商联、中国民营企业研究会联合调查，私营房地产商税后净利润高于居第二位的电力、煤气业一倍多，高于各行业平均水平5倍。⑧同时，房地产业却有严重的偷逃税现象。北京市在2003—2005年上半年对1103户房地产企业进行纳税检查，发现涉税违法户725家，占检查户总数的66％，追补税款10.05亿元，课处滞纳金和罚款7，708万元。最近上海、广州等市税务部门公布的资料显示，房地产企业欠税占全部企业欠税总额的8成以上。⑨
三是房屋供应结构不合理，
不适应社会需求。房地产开发商提供房屋的结构性矛盾问题突现。在新增房面积大幅度增加的情况下，中小户型、中低价位的普通住房和经济适用房2004年却出现负增长。其中全国经济适用房开发投资占房地产投资总额的比重，已从2003年的6.1%，下降为2004年的4.6%，2005年第一季度进一步下降到2.6％，⑩处于很小的配角地位。据国家统计局发言人发布的数据，单套面积80平米以下的住房，已不到新建房总额的12％(11)。
四是房地产体系不健全，市场秩序混乱。现在房地产市场，主要就是新增商品房的一级市场，而存量二手房的二级市场和房屋租赁市场则尚未有较多发展，土地交易市场更是不健全。同时，在房地产开发、交易、中介服务和服务管理的各个环节，还都存在违法、违规行为。
2005年5月，国务院办公斤转发建设部、财政部、国家税务总局等七部委《关于做好稳定住房价格的意见》后，在刹住部分城市住房价格上涨过快的问题上，已取得一定成效，但没有根本解决房地产市场矛盾问题，还须短期与长期战略并举。房地产在我国是一个特殊行业，与政府各部门有着千丝万缕的关系，土地、建设、信贷、财政、税收、工商等有关管理部门，要协调配合，加强宏观调控，综合治理，促进健全房地产市场机制。
在这里，税收作为国家宏观调控的一个重要经济杠杆，是能够发挥其重大作用的：一是调节不同收入阶层对房地产资源的占有关系，抑制富人过多占有房地产资源，特别是优秀资源；促进建立和完善住房保障体系，帮助中、低收入者都有房子居住，实现社会公平。二是调节住房类型格局，抑制奢侈房消费，鼓励理性消费，推进土地、能源和有关资源节约。三是促进现有存量住房市场化流动，优化配置，提高房地产资源利用效率。四是促进形成房地产一级市场、二级市场、租赁市场、中介市场之间的合理结构关系，完善房地产市场体系。五是调节房地产开发商和其他经营者之间的利益分配关系，抑制投机倒卖，稳定房价。六是保证财政收入，让国家有更多机会获得土地增值收益，培育不动产税成为县市一级地方税的主体税种，使优化经济环境与充裕财源相互带动推进。必须通过调整房地产税收政策，强化其宏观调控力度，充分发挥税收的应有作用，以利于保证房地产收益合理分配，推动房地产资源有效利用，促进房地产市场持续健康发展。
流转环节的税收区别对待调节
为推动房地产资源有效利用，促进房地产市场健康发展，在流转环节(含开发、取得)，须采取以下区别对待的征税重大举措：
1．开征超豪宅、别墅消费税，抑制过奢性消费。超级豪宅、别墅所占住房总套数的比重，已从2003年的2.3％，上升为2004年的3.6％。(12)超级豪宅、别墅是比小汽车及贵重首饰更为高级的奢侈品，特别是还大量占用土地资源，消耗稀缺的能源。抑制此种过度性的奢侈消费，应采取有效的经济手段。可以把豪宅、别墅增列为现行消费税的一个税目，开征超级豪宅、别墅消费税，根据豪宅、别墅的规格、价位，实行分级超额累进税率制，建议把税率定为20％至40％，在销售环节一次性征收。开征这种特别消费税，是有针对性的特别征税，不是普遍提高各类住房税收负担，并不会导致其他类型住房价格上涨。如若导致销售价格的提高，该税负则转嫁给购买者负担；如若不提高销售价格，税负则由房地产开发商削减利润，自行消化。此项征税通过影响供需关系，起到抑制兴建、购买超级豪宅、别墅的作用。
2．区别售房类型和持有期间，长短征税，进行有针对性调节。2005年5月国务院办公厅转发的七部委文件，用建筑容积率、单套面积、实际成交价格三个因素，明确了享受优惠政策的普通住房标准，规定自2005年6月1日起，对个人购买住房不足2年转手的，按其取得的销售收入全额照章征收营业税购买期超过两年、属普通住房的，免征营业税属非普通住房的，则应按购销差价征收5%的营业税，并征收城市维护建设税和教育费附加。这加大了对投机性和投资性购房的调控力度，也有利于鼓励中小户型、中低价位的普通住房的兴建，限制了非普通住房建设。此虽是针对当前部分房价上涨的应急措施，但应长期坚持。此外，契税也要区别普通住房与非普通住房，采用不同税率。个人所得税则要看购买时间，是否超过5年和惟一生活用房，是否在出售前后一年期限内换购新房及其价差，来确定不同的征免税办法。至于土地增值税，由于当时开征这个税种时大肆炒卖房地产的情况比较严重，现在此情况有所变化，该税种又与营业税、所得税有一定重叠，计算征收中困难也多，国际上征收这个税种的，仅剩下韩国和意大利，其他国家都已停征。现在发达国家的二手房买卖的市场交易，已占到房地产市场交易总量的85%，而我国的情况正好相反，为活跃住房的商品流通，提高房地产资源利用效率，优化资源配置，从长期着眼，也可考虑停征土地增值税。
3．调减出租房税负，活跃房屋租赁市场。按照现行税法规定，个人出租住房，要征收七税一费，即营业税(租金收入的5%）、城市维护建设税(营业税额的7%、5%)、教育费附加(营业税额的3%)、房产税(租金收入的12%)或城市房地产税(租金收入的18%)、城镇土地使用税(城市每平米0.3—10元)、个人所得税(租赁所得额的20%)、印花税(租赁合同金额的千分之一)，税种多，税负重，各税分别计算，征收缴纳手续也很繁杂。一些住房多余户往往认为，租金收入扣除税金后所剩不多，而麻烦不少。因而不愿出租，或暗中交易，偷逃税款。据北京市最近调查，全市纳税的房东不到应纳税户总数的20％。(13)现在有的地区为便利征收，对个人住房租赁，规定一个5%的综合税率，各税统一计算缴纳，这种做法可取，但与全国统一税法不甚符合，为盘活闲置住房，提高住房使用效率，应大幅度减轻出租房税负，明确个人出租住房，可以只征个人所得税，普通住房税率减为租金收入的5%，非普通住房税率减为租金收入的10％。房产税(不动产税)另区别普通住房与非普通住房确定征免，租赁合同按章粘贴印花税票，其余各税均不征收。
4．促进建立公屋廉租制，完善住房保障体系。现行住房规划是，高收入者购买商品房，中低收入者购买经济适用房，最低收入者由政府或单位提供廉租房，通过实物分配、租金减免和发放资金补贴等方式，使最低收入人群得到住房。以北京市为例，从2001年以来，已有一万多户低保家庭享受到了这种廉租房优惠。但由于廉租房管理部门资金少，租价低的房源缺，许多能够享受廉租房补贴的家庭，经常找不到住房，而政府又无适当财力新建廉租房。同时，此项制度覆盖面窄，按规定不包括买不起经济适用房的一些低收入人群，庞大的农民工人群也未能覆盖。我国当前解决中低收入者的住房问题，最主要的是帮助所有家庭都有房住，而不是都要拥有属于自己的私有房。要帮助所有家庭都有房住，必须有政府的积极干预和帮助，否则是不可能的。可考虑停止经济适用房制，借鉴香港地区公屋制的成功经验，由政府设立专门的公屋廉租管理机构，把它作为一项重大社会保障措施，责成地方政府无偿划拨足够的建公房用地，拨财政资金，营建大批中小户型，中低价位的现实需要公房；同时，收购城市同类旧房，用以就近出租给最低收入者，根据住房质量和租赁者的收入水平，收取有差别的租金，或实行公开的不同减免补贴。要明确租赁者入住的资格条件，严格审查，完善租赁的准入与退出机制。通过税收的减免和其他优惠措施，可以有力地推进建立公屋廉租制，从而完善我国的住房保障体系。
5．正税清费，减轻购房负担。现行涉及房地产的税种，连同开发、流转、取得和持有环节在内，共是12个，外加教育费附加一项，而行政事业性收费项目，多的地区高达数百项，平均是税种的六七倍，基本集中在房地产的开发、流转、取得环节。其金额在住房销售价格中所占比重，据有关部门计算是15%，比税收所占10%的比重，超出50%。其中许多是属于不合理的收费，它挤占税收，抬高了住房价格，也导致产生腐败，所以必须按照公共财政体制要求的收入分配框架，摆正“税为主、费为辅”的收入分配关系和格局。必须坚决取消一切非法和不合理的收费，把属于土地、房屋价格的收费，并入房地产价格，把属于税收性质的收费，改为征税，按有偿受益原则，只保留必要的规费、使用费性质的收费项目，严格审批收费金额，实行财政预算管理。
持有环节的税收要区别对待
我国现行房地产税收存在3个主要矛盾问题，第一个问题是税制不统一。内外两套税制，内资企业和本国居民是适用房产税和城镇土地使用税，还有耕地占用税、土地增值税；外资企业和外籍人士是适用城市房地产税和土地使用费，课征制度不同，税负轻重不一，总的是外轻于内，但出租房屋，外资企业和外籍人士的房产税率是租金收入的18%，而内资企业和华籍居民是12%。前者有违公平税负原则，后者有违国民待遇原则。此外，城乡税制也不统一，现行房地产税不适用于农村。第二个问题是房地产税基本法规制度过于陈旧。几个税种的条例都是上世纪80年代，甚至是50年代制定的，其内容严重不适应国民经济变化的现实，在无法适应计划经济体制已转变为社会主义市场经济、并要不断完善的现实。第三个问题是房地产税收重流转，轻持有。着重对营业性房屋、个人出租住房征房产税，重营业交易税收调节；不对个人非营业性住房征房产税，轻房产持有关系税收调节。现行房产税有些类似按营业行为征收的营业税，而不太像调节财富占有关系的财产税。这不适应当前有的人已购有较多高价位住宅，需要进行有区别的财产占有关系的税收再分配调节，缓和社会矛盾的现实要求；不适应需要通过税收调节房地产供需关系及其结构，促进房地产市场持续健康发展的现实要求。房地产税制必须进行根本性改革，重点是在房地产持有环节，设想是：
1．简并税种，开征统一的不动产税。这就是把房产税、城市房地产税、城镇土地使用税和土地使用费四种税费，以及属于税收性质的其他有关收费，合并为全国统一适用的不动产税。对内外资企事业单位、个人和城市、乡村都统一适用。所以拟名为不动产税，而不称为房地产税，是因为其含义准确，既包括房屋、土地，也包括难于算作房屋的其他众多的地上建筑物，并便于同国际上的称谓衔接。契税是对取得房地产环节征收的一个特别税种，自古有之，国际上也有类似税种，可仍单独征收，不予合并。不动产税的税制主要设想是：
(1)扩大征收范围，选定征免税界限。要扩大不动产税的征收范围，取消那些不适应现实情况的减免税和优惠。一是取消现行个人所有非营业性住房免税的规定。住房制度由福利分房改为市场化购房后，拥有多处住房的人增加，取消此项免税政策后，征税范围将大为扩充，重流转轻持有的征税现状将改观。但考虑到实行初期，征税工作涉及面太大，一般群众骤然增加许多税负，也有承受能力的制约，因而可以对自有普通住房暂时仍予免税，而把征税范围只扩大到非普通住房，特别是豪宅、别墅。加大占用此类住宅的成本，既调节其所有者的财产占有关系，又限制此类住宅的消费需求、投资需求，进而可以优化房屋的供给结构。二是取消对事业单位有关免税规定，把非公益性事业单位和社会团体用房列入征税范围。这因为这些单位在市场化改制后，已有市场化的资金来源，理应按市场化规则，负担纳税义务。三是把乡村的房屋、土地纳入统一税制征收范围，但为便利农民休养生息，在一个较长时期内，应只限于对工商营业用房地产和高标准的住房征收不动产税，其余均予免税。
(2)区别不动产类型、用途分别制订税率。现行城镇土地使用税分地区按单位面积设计固定税额的办法，国家不能及时分享土地增值的利益。借鉴国际通行做法，对工业、商业用不动产、单位和个人住房、无建筑物土地，可分订不同的幅度税率，由省级政府根据当地情况自行决定本地区的适用税率。为加强税收调节个人占有财富关系的分配力度，对个人住房按类型、价格采用三四级超额累进税率制。
(3)以评估市场价格为计税依据。现行房产税是以原房价余值(原房价值一次性减除20%—30%的余额)为计税依据；出租的房屋则以房产租金收入为计税依据。不合理处有二：一是各时期的房价水平高低不一，在同一年度，都按原价即历史成本价余值计算税额，很不公平；特别是城市房价，是随着经济的发展繁荣而相应上涨的，坐落商业繁华地段的房屋，价格上涨幅度更大，都按历史成本价余值计征，国家不能分享土地增值收益，还要承担一般物价上涨、币值下跌的损失。二是出租房屋是按租金收入计算纳税，租金收入是现实的市场价格，计算出来的税额，往往要比按原价余值计算的高出数倍以至十多倍，购房时间越早，原价越低，税额差距越大，限制了租赁市场发展。
(4)下放管理权限，培育县市级地方税主体税种。适应建立和完善分税制财政体制的要求，作为地方税的不动产税，应当下放部分立法权，中央只制订不动产税的基本法，对税法要素作政策原则性规定，在国家统一的大政方针下，由省级人大或政府制定实施细则，明确具体的征收范围，选定适用税率，批准减免税优惠或加征税款，确定计征方法，以利于地方因地制宜相机处理问题，并逐步把不动产税培育成为县市级地方税的主体税种。
2．开征不动产闲置税。现在土地、房屋资源闲置浪费现象严重，存在大量已征未用和购而不用的问题，有的地方政府还征用大片土地，等待招商引资时高价出让。国土资源部透露，2004年初掌握在开发商手中购而未开发的土地，全国至少有70万亩。(14)商品房同样大量闲置，据有关资料，截至2004年9月，全国商品房空置面积达9798万平米(其中商品住房空置面积5736万平米)，闲置率达19%。北京市闲置一年以上的商品房，2004年比2003年下降23%，但仍达800万平米，为商品房销售总数的1/3，远远超过国际警戒线。(15)存量房屋也多闲置。最近国家对超过出让合同约定开发日期一定期限的，虽出台了征收土地使用费的规定，但这是未遵守合同的违约金收费，不属于对闲置浪费，土地资源本身的强制性征税，此种收费应由税收取代，开征不动产闲置税。或在不动产税基本法中，区别不同情况，增列对闲置不动产加成、加倍征收不动产税的具体规定。
抓紧创造条件，逐步实施
改革房地产税收制度，特别是建立适应社会主义市场经济要求的新型不动产税，是一项十分复杂艰巨的任务，牵涉到亿万群众，涉及各方面利益的调整，必须做好有关基础准备工作，搞好各项配套改革措施，才能顺利实施。关于基础准备工作，一是要建立和健全房地产登记制度，只有全面掌握房地产各方面的情况，才能找准课税目标。当前多部门登记、分级登记、分块登记的分散管理办法，必须改变，建立由房屋和国土资源管理部门统一的房地产登记制度，信息由有关部门提供和共享。登记内容也要改变以产权为主的现状，把它扩充到有关房地产价格及其评估和变动的方面；房地产产权的取得及其流转变动和消失方面；税收的计算缴纳方面。既要有以产权人为户头的登记序列，又要有以房地产为户头的登记序列。二是建立和完善以房地产市场价格为依据的价格评估制度。这是不动产以评估市场价格为计税依据的必备条件。要建立一套适应市场经济发展要求的房地产评估机构，既有政府的，也有民间中介组织的，评估各有侧重，分工协作。要实行房地产评估人员资格认证制度，加速培育，逐步形成一支富有理论知识和实践经验，精通业务的房地产评估师队伍。要逐步摸索和确立一套适应我国情况的以市场价格为依据的房地产价格评估办法。三是税务部门要抓紧培养一批既懂税收和财经政策法规，又熟练掌握不动产税计征技术业务的专业税务干部。同时，还要做好同房屋、土地管理、房地产市场管理和财政、银行、工商等各部门的协调配合工作。
鉴于房地产税收制度改革的艰巨性、复杂性，做好基础准备工作，也需要时日，应当全面规划，循序渐进，分步到位。可以先选择几项容易办到的项目，由国务院发文通知实行，可以先在几个城市试点，摸索积累经验，逐步推开，待时机成熟，再正式立法，全国实行。
注释：
①《中国经济时报》，2005年9月16日。
②《中国经济时报》，2005年9月28日。
③《中国经济时报》，2005年9月23日。
④《中国建设报》，2001年6月17日。
⑤《中国税务报》，2005年6月24日。
⑥《中国经济时报》，2005年5月25日。
⑦《中国经济时报》，2005年9月6日。
⑧《中国税务报》，2005年3月2日。
⑨《中国经济时报》，2005年9月16日、20日。
⑩《人民日报》，2005年5月13日，《中国经济时报》2005年5月25日。
(11)《中国经济时报》2005年4月21日。
(12)《中国经济时报》，2005年9月21日。
(13)《中国税务报》，2005年6月2日。
(14)《人民日报》，2004年5月16日。
(15)《北京晚报》，2005年3月7日。
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