当前我国乡镇机构改革的动力机制探析——以河南省三轮乡镇机构改革为例，本文主要内容关键词为：乡镇论文,机构改革论文,河南省论文,探析论文,为例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D630.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-4193(2006)04-0034-05
我国在新时期的乡镇改革大体分为4个阶段，即1980年至1985年进行“社改乡”和建立“乡政村治”新体制；1986年至1989年进行“撤并乡镇”和推广“村民自治”；1990年至1997年进行县乡综合改革试点和建立农业社会化服务体系，1998年至今进行农村税费改革试点和乡镇管理体制创新[1]。总体而言，我国乡镇改革动力源于农村经济体制改革的不断深入和实行“村民自治”的巨大进步，尤其是近年来农村税费改革的强有力推动。但由于当前我国的乡镇改革主要是着眼于“减人、减事、减机构”和盲目扩大乡镇建制规模，其直接动因是减轻地方财政的巨大压力，由此造成了各方利益主体之间的关系不协调和改革成本分摊不合理，以至出现了多重博弈、分散博弈的低效率重复改革。笔者通过对河南省于1998年、2001年和2005年下半年分别进行三轮乡镇改革的比较研究，从中发现了一种协调互动的合作型博弈机制，具有重要的启发意义。
一、河南省前两轮乡镇机构改革失败的主要教训
河南省是中国第一人口大省，拥有9600万人，其中农民人口就有7300多万人，“三农”问题尤为突出。截止1998年底，全省乡镇总数为2137个，行政村总数为4.9万个，村民组总数为40.46万个，农村基层管理人员达150万人以上，每年经费支出在100亿元左右，成为加重农民负担和地方财政压力的重要因素[2]。为此，河南省委、省政府分别于1998年和2001年相继进行了两轮乡镇机构改革，但由于省、市、县、乡四级政府之间互相推脱分摊改革成本的责任，结果都变成了虎头蛇尾的“假改革”。譬如，在河南省《关于开展乡镇机构改革的实施方案》中规定，全省乡镇机构统一设置为五大办公室（即党政综合办公室、农林水办公室、财经办公室、社会事务办公室、科教文卫办公室），乡镇“七所八站”一律改成服务中心，统一核定乡镇编制人数，坚决清退临时聘用人员和分流超编人员。但在具体操作上，该《方案》对如何解决乡镇超编正副科级干部待遇的问题，对如何解决乡镇一般工作人员竞争上岗的问题，对如何解决辞退人员和分流人员补偿的问题，对如何解决新分配大中专毕业生和复员退伍军人安置的问题，对如何解决乡镇机构合并后与县以上部门机构工作衔接的问题，对如何划分县、乡政府之间的“事权”与“财权”关系的问题等，都没有制定出相关的配套政策措施。事实上，各市、县尤其是乡镇一级对这次乡镇机构改革普遍持一种“等待观望”的消极态度，直到1999年底也不见具体行动，大多数乡镇逐级上报的定编人员工资表和辞退人员、分流人员名单也是凭空捏造的。但到了2000年3月，河南官方媒体居然报道称，“在这次乡镇机构改革中，全省共精简富余人员达10万余人，每年可为农民群众减负8亿元”（即所谓的“河南十万乡官大裁员”）[3]。仅仅时隔一年，又是这家官方媒体报道称，“据省财政厅测算，全省共有乡镇2130个，村委会48900个，村民小组近40万个，其中需要财政供养者有110万人，需要农民直接负担者有63万人。实行税费改革后，乡级财政收入每年将减少84.54亿元，村级集体收入每年将减少23.1亿元。这笔巨大的缺口资金，今后将主要通过中央和省级财政转移支付、精简乡镇机构、压缩富余人员和调整财政支出结构等方式来消化”[4]。由此不难看出，河南省第一轮乡镇机构改革基本是走过场、搞花架子、玩数字游戏，所谓的“分流人员”也是分而不流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，一个都不能少。
河南省第二轮乡镇改革是与农村税费改革直接挂钩、同步配套进行的。2001年3月21日至23日，河南省农村税费改革工作会议和市县乡机构改革工作会议同时召开，提出了“这次市县乡行政编制精简比例为24.6%。这是硬任务，硬指标，也是一条硬杠杠。要建立严格的工作责任制，层层有任务，一级抓一级，在改革的每一个步骤、每一个环节上都要制定出切实可行的配套措施。要把撤并乡镇、农村税费改革、事业单位改革结合起来进行，重点是规范乡镇机构设置，减少机构和人员编制，妥善安置超编人员，坚决清退各类临时聘用人员。同时，要保证在5月底以前完成任务”[5]。可见，河南省委决策者对这次乡镇改革的态度坚决，决心很大。但到2001年4月25日，国务院办公厅下发一个《紧急通知》，要求各地暂停扩大农村税费改革试点工作，河南省市县乡机构改革工作也被迫中断了。这说明了，当乡镇改革的时机还不够成熟时就急于去推行，很可能将成为“早产儿”，而只有当看到它的可能性较大时再下决心才能取得成功。正如邓小平多次提出，“政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行”[6](P252)，“没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢?”[6](P277)
当然，撇开外部因素的影响，河南省前两轮乡镇机构改革失败的真正根源在于各方利益主体之间分散决策，权衡比较，互相推脱分摊改革成本的责任，而多重博弈的必然结果是缺乏协调一致的行动。因为，在这两次乡镇改革过程中，虽然各级政府都希望通过精简机构和人员达到减轻农民负担的目的，进而捞取“政治资本”，但由于乡镇超编人员大多是领导干部的家属、子女或亲戚，分配到乡镇工作的大中专院校毕业生和复员退伍军人又是骨干力量。在这种情况下，让谁走?不让谁走?如果来真的，不仅会得罪“圈子内的人”（指临时聘用人员），而且会得罪“体制内的人”（指超编人员），对于现任领导来说是“两头做人难”；如果来硬的，一旦失去了群众基础，将会危及个人政治前途，稍有闪失很可能会引发集体上访、聚众闹事等不安定因素，到头来又将会受到上级“一票否决”。所以，当省、市、县三级政府都把自身能够解决或不愿意解决的复杂矛盾和问题推给基层解决时，乡镇只能选择“应付了事”。尤其是在实行“财政包干、比例分成”的管理体制下，省、市、县三级政府应承担的改革成本远远大于“预期政治收益”，决不会为保证乡镇改革成功而轻易改变原有的财政分配格局。总之，“强势集团”与“弱势群体”进行利益博弈，受益者往往是各级政府组织，而受损者永远都是农民群众。
二、河南省第三轮乡镇机构改革成功的秘诀
2005年9月至12月，河南省进行了第三轮乡镇机构改革。这次改革与前两轮改革相比难度增大了。据河南省编制办公布的数据显示，“截止2004年底，全省共有2100个乡镇，编制总数为16.21万名，实有工作人员为30.23万名，平均每个乡镇超编63.3人，超编幅度为86.5%。其中，超编200人以上的有60多个乡镇，个别乡镇超编三四百人，最多的一个乡镇甚至超编400多人。此外，全省还有乡镇临时聘用人员1.25万人”[7]。另据调查，全省平均30个农民要养活一个‘吃皇粮’的人，地方行政事业费开支占财政收入的50%以上。尤其随着农村税费改革的深入开展，乡镇政府运转成本、村干部工资和农民义务教育等农村公共财政支出全部纳入县级财政预算，而目前河南省地方财政总收入仅为537.5亿元，财政总支出高达1115.5亿元，收支相抵仍缺口资金578亿元。全省县一级财政总收入仅为201.9亿元，其中有2/3的县人均财力在1.2万元以下，有的县还不足1万元，平均每个县财政缺口资金在1亿元左右。乡镇一级负债总额为95亿元，平均每个乡镇负债为489万元，其中有179个乡镇负债在1000万元以上，最多的竟然超过了5000万元。所以，2004年12月21日，河南新上任的省委书记徐光春同志宣布：“从2005年1月1日起全省农民一律免征农业税”，党中央、国务院着实捏了一把汗，毕竟河南的“财政家底”太虚弱了。但正是由于地方财政面临的巨大压力，促使各方利益主体之间“目标一致”，互相配合，同心协力，破釜沉舟，背水一战，仅用3个多月就为全国其他省份树立了一个“成功范例”。
首先，河南这次乡镇改革基本符合中央的意图。从2003年开始，全国开展农村税费改革试点工作，进而把农村义务教育、县乡财政体制、基层民主建设、农村公共品供给等潜在的深层次矛盾和问题逼到层面上来，由此牵动了农村上层建筑领域一系列重大的变革。到了2005年年初，中央明确提出各地要积极开展以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革试点工作，从而消除了外部的不确定因素。其次，这次改革原动力来自地方政府内部，各方利益主体之间由过去的“分散博弈”转向“合作博弈”。尤其是农业税取消后，要么通过调整省以下财政分配体制和加大财政转移支付力度弥补乡村基层组织运转经费的“空缺”，要么通过乡镇机构改革压缩基层行政经费开支，显然第二种方案是与各级政府自身利益目标最为吻合的上乘选择，由此促使省、市、县、乡四级政府之间由原来的不平等博弈变成了“利益共同体”，最终形成了协调互动的合作型博弈机制。所以，它的最大特点是“省级唱主角、配套措施完善”。2005年9月9日，河南省委、省政府主要领导在“全省深化和完善乡镇机构改革工作电视电话会议”上讲话时，首次使用了“各级党政主要领导都是第一责任人”、“确保全省乡镇机构编制5年内只减不增和确保社会稳定这两条底线”、“无情改革、有情操作”、“不留过渡期，不得拖延”、“2005年底前必须保证完成任务”、“在完成任务之前，市、县、乡党政领导一律不得调整”等词语。可见，这次乡镇机构改革的指标任务是硬的，时间表是死的，纪律处分动真格，不能讨价还价，不改革已经没有退路了。这样就克服了“上推下不动、干打雷不下雨”的被动局面。同时，省里还出台了“含金量”较高的一系列奖励性政策，规定：撤并1个乡镇，省财政一次性向县级财政补贴50万元，分流1名财政全供人员，省财政一次性补助县财政5000元，分流1名财政差供人员，省财政一次性补助县财政3000元。省财政厅一次性拨付给县级财政专项补助共计5.6亿元，各市、县政府也采取了“特事特办”的做法，如郑州市规定“撤并1个乡镇，市财政再追加30万元补助”。许多领导干部普遍反映说：“这3个多月好像是打了一场战役！”因此，这次乡镇机构改革共精简富余人员近20万人，每年至少可减少地方财政支出20亿元以上。为防止出现乡镇机构改革的“反弹现象”，日前河南省又作出规定：全省乡镇行政和事业编制，实行统一管理和总量控制；建立乡镇机构编制台帐，实行乡镇编制人员实名制管理和机构编制审核通知单制度，逐步建立健全乡镇机构编制管理与财政预算管理互相配套协调的约束机制。
三、构建我国乡镇机构改革合作博弈的动力机制
乡镇机构改革不仅牵扯到众多乡镇工作人员的“去留、饭碗、面子”问题，而且涉及到省、市、县、乡四级政府之间的权力分配问题，是一项复杂而艰巨的系统工程。正反两方面的经验表明，乡镇改革的内涵和目标并非机构撤并、精简人员所能概括，而是整个行政体制调整和职能转变问题，乡镇改革的过程也是一个众多因素参与的利益博弈过程，其成功的关键不只是领导者的决心问题，而且需要构建合理的动力机制，一种协调互动的合作型博弈机制。
第一，构建各级政府在改革问题上上下协调、统一部署、积极响应的利益互动机制。乡镇以至其他层级的行政体制改革，须由党中央、国务院作出统一部署，单靠自下而上的改革是没有出路的。这个问题早在上世纪90年代初期就暴露出来了，但时至今日我国行政体制改革仍侧重于从横向调整政府的部门设置，而没有从纵向减少政府的层级设置，致使中央与地方之间的“纵向权力下放”与“横向权力调整”互相脱节，导致一些深层次矛盾虽经多次改革却始终得不到根本解决。上世纪90年代初期，山东省委书记梁步庭同志曾指出：“全面的政治体制改革，必须要按照中央的统一部署来进行，局部改革必然会出现新的矛盾和问题，这一点不能忽略。往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路。”[8]万里也指出：“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效。”[9](P631-636)因此，我国下一步应重点考虑从“中间层突破”的行政体制改革试点，依照《宪法》撤消职能定位模糊的地级建制，把不符合法律规范的“地级市政府”一律改为县级建制，实行“省直管县”或“省直辖市”体制，逐步从“城乡合治”走向“城乡分治”。为防止出现低效率重复改革的现象发生，建议党中央、国务院尽快制定统一的、可操作的实施方案。
第二，构建政治体制改革与行政体制改革相互促进的互动机制，调动各级地方政府推进乡镇改革的积极性。不管是乡镇改革还是进行其他层级的行政体制改革，最大的阻力来自于各级地方政府之间的“内部利益”。种种迹象表明，除非万不得已，几乎没有哪一级政府或部门愿意首先“拿自己开刀”。换言之，我国各级地方政府既是推动行政体制改革的主导力量，又是“麻烦制造者”。目前，我国省一级行政经费支出每年不少于3630亿元，占地方财政支出比例为38.9%；地区一级每年行政经费支出约为1715亿元，占地方财政支出比例为18.4%；县一级每年行政经费支出约在2700亿元，占地方财政支出比例为28.9%；乡镇一级每年行政经费支出约在1280亿元，占地方财政支出比例为13.7%[10]。这说明了，我国即使从降低行政成本的角度来考虑，也应当把市、县、乡改革结合起来进行。因为，目前我国实际存在着六七个行政层级（中央、省、国家计划单列市、地、省辖市、县、乡、村），如果单纯从某一个行政层级入手去寻求突破，那么就可能给其他政府层级留下“博弈空间”，其结果是“你提倡放权，他那里收权，你有什么办法?”[6](P164)。因此，“从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”[6](P118)
第三，构建利益整合和改革成本的合理分摊机制，进一步凝聚和增强改革的促进力量。不管是乡镇改革还是进行其他层级的行政体制改革，问题的关键都在于能否把这种改革的“政治成本”与“经济成本”统一起来。只有统筹考虑各方利益主体的实际需要并选择合理分摊改革成本的适当方式，才能够把多元的、离散的潜在改革因素转化为一体的、内聚的现实改革力量，最终形成一种合作型博弈机制，从而推动我国政府机构改革工作的顺利开展。可见，任何一场政府体制改革都必然会带来阵痛和情绪的焦灼，但必须清楚地认识到，“改革是大家的主意，人民的要求。”[6](P287)因此，“估计形势，要看到中国的工人、农民、知识分子和大多数学生是拥护改革的。”[6](P287)总之，我们应当把让大多数人的利益得失作为衡量所有改革成败的根本标准，而不能只顾及少数“团体利益”，却看不见人民群众的根本利益所在。
第四，构建县乡两级政权之间权责划分机制，促进乡镇政权组织体制和运行机制的转变。当前我国农村综合改革的主要目标是合理划分县乡之间的“事权”与“财权”，切实加强基层社会管理和公共服务职能，更好地适应社会主义新农村建设的需要。要从根本上解决县乡财政困难和防止农民负担反弹的问题，光靠中央和省级财政加大投入是远远不够的，还需要政治体制改革的全面突破；光是乡镇一级改而竖立其上的政府机构不改革也难有实质性的进展，还需要省、市、县、乡四级政府联动式的全面改革。因此，我国下一步应对乡镇政权组织体制、权力结构及运行方式等进行彻底改造，这也是多年来一直想解决而没有解决掉的最大难题。今后，乡镇工作必须从过去直接办企业、抓生产、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解脱出来，转向典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上来。同时，要依法界定县乡政府之间的职责范围：凡是法律、法规和有关规范性文件明确规定由县级政府承担的职责，不准转嫁给乡镇政府承担；需要乡镇政府配合的，应明确权利与义务二者的关系，并赋予相应的办事权限，提供必要的财力保障；各种达标升级评比活动和“一票否决”项目，也应宣布取消。