褚明辉
（烟台市建筑设计研究股份有限公司，山东，烟台，264003）
【摘 要】控制性详细规划是城市规划管理的主要依据。控制性详细规划编制的水平，会对规划管理的质量和城市建设的发展产生巨大影响。基于此，本文首先概述了控制性详细规划，对控制性详细规划编制存在的问题以及加强控制性详细规划编制的措施进行了探讨分析。
【关键词】控制性详细规划；编制；问题；措施
城市健康发展关键是要做好城市规划工作，城市规划由城市总体规划和详细规划两个部分组成。控制性详细规划已成为我国城市规划体系中的核心规划，是城市总体规划和修建性详细规划之间的衔接者，其编制是对现有城市规划编制体系的补充与完善。但是，目前的控制性详细规划存在可操作性不强、稳定性差等问题，基于此，以下就控制性详细规划编制存在的问题及其措施进行探讨分析，旨在促进城市建设的可持续发展。
一、控制性详细规划的概述
控制性详细规划是以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。 根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质、使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。控规作为实施城市总体规划与战略规划的工具，是落实城市近期发展重点的手段，是保护城市生态系统、维护城市运营、保障民生的依据，是日常规划管理工作依法行政的重要依据与工具。
二、控制性详细规划编制存在的问题
1、控规的编制缺乏科学依据。控制性详细规划的编制是以总体规划为依据，再落实到了每一个地块的规划。因此，规划设计人员必须充分理解总体规划对所在区域的规划意图，否则提出的规划方案将缺少对于总量的控制以及逐渐分解的环节，难以兼顾城市整体发展的需求。然而在现实实践中《城乡规划法》条款中取消了对大中城市分区规划的编制要求，使控规编制主要依靠规划师的资料丰富程度和主观分析，控规的科学性大打折扣。另一方面，控规的编制都是根据每一块地的实际情况进行规划。由于受到分析工具的限制，只是简单的通过对城市进行形体设计、三维模拟以及开发评估或者是凭主观经验而不是客观分析的方法对区块的各项指标进行确定时，往往使规划结论没有依据，难以得到决策者和城市生活者的肯定，规划的科学性受到人们的质疑。
2、控规的可操作性不强。现行控制性详细规划编制技术与市场经济条件下城市发展的复杂性和多变性相脱节，市场经济条件下要求控制性详细规划的控制内容更具弹性、可操作性更强，使之控而不死，变而不乱。但实际情况却是，现有编制的控制性详细规划要求主要侧重于对控制性详细规划需包括哪些内容、哪些图纸等等的成果要求，对如何分析、如何确定控制指标等编制方法方面的指引不够。有时控规在对建筑色彩、体型、体量和城市建设中可能遇到问题的研究深度不够的情况下，又规定的过多过细，在实际执行过程中，由于缺乏对各地块控制指标数值的确定缺乏科学性，使得规划成果与管理脱节，某些要求和技术指标被人为的有意识的屏蔽掉，最终难以达到控制城市建设质量的初衷。
3、公众参与方式简单，易流于形式。当前，我国规划领域公众参与的方式仍较简单、流于形式，究其原因主要是政府干预思想突出、法制建设落后和市民社会尚未形成，而产生这些现象的根源是近代以来我国自上而下的现代化过程。公众参与是市民主动参与城市发展决策的体现，是民主化、法制化社会的反映，而不是自上而下赋予的一种权力。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆目前，对促进公众参与的研究，在宣传教育、机构设置、制度保障等方面的认识，还是一种自上而下的表现，这显然不利于公众参与城市规划目标的真正实现。
三、加强控制性详细规划编制的措施
1、明确控规编制主体，计划周密地安排控规的组织编制工作。根据控规的编制计划，对需要编制控规的地区进行前期研究与可实施性研究，明确实施主体，确定具体的控规编制区域。在控规编制任务书中落实总体规划对本区的定位，落实发展单元的控制要求，延续总体规划的要求，保障总体规划在控规层面的分解与落实，实现不同规划层次的一盘棋格局。
2、科学制定技术标准。（1）保障控规编制依据的准确性，加强现状调研力度，制定控规现状调研的技术标准，要求编制单位首先完成现状调研的分析报告并通过评审，在此基础上再开展控规的编制。（2）落实上层次法定规划的要求，合理分解总体规划的土地使用功能、人口容量、用地规模、开发强度、配套设施等。
3、科学确定控制指标。控规指标的确定必须有科学的根据，特别是容积率，可综合运用形体布局模拟法、经验归纳统计法、调查分析对比法等3 种现有的控制指标确定方法，相互校验，以避免使用单一的方法造成偏颇。同时运用微观经济学原理，加强对经济效益的分析，协调业主利益最大化和公共利益最大化之间的关系，确保土地价值得到充分实现和公共设施得以有效利用。规划只有综合考虑多种因素，并结合实际，才能制订出符合地方发展要求的控制指标。
4、因地制宜、合理选择控制要素，区分出强制性和指导性。城市不同地段、不同功能区的控规控制的力度应有所区别，控制要素也应有所侧重。如城市建成区应以刚性控制为主，而城市新发展区则应保留较大弹性；在城市中心区，为创造舒适宜人的环境，应严格控制建设量，重点是对建筑密度和建筑高度进行控制；在工业生产区，为了提高土地的使用效率，应重点控制工业用地建筑密度的下限，同时对绿地率采用上限控制，避免出现“花园式工厂”。
5、积极运用城市设计理念，增强规划的直观性。增加一些对开发活动的原则性引导和人性化考虑，如建筑体量、形式、色彩、空间组合等，这样才能有利于创造宜人的城市空间，进一步修正控制指标，协调整个规划范围的景观控制。但在城市设计引导规定中应避免只定大原则、过于笼统的问题，必须将控制原则真正落实到各个地块的具体要求中。
6、加快控规的审批进程，提高审批效率。编制控规是为了指导地块的开发实施，属于实施层面的规划，因此，为了保障实施的时效性，应加快控规的审批进程。在控规编制完成后，首先经控规技术审查委员会审查通过，设计单位根据会议意见修改成果后经规划局报城市规划委员会的发展策略委员会审议通过，由市政府审批。
7、强化全过程的公众参与。公众参与需结合具体项目，在项目办理过程中，充分征求利益相关人的意见，进行公示和召开听证会等，让公众参与控规的实施管理过程。规划公开内容主要包括：一是规划相关资料的公开，二是议事过程的公开，三是规划成果与决策的公开，这样公众可以了解到该决策是否会对自己的合法利益造成影响。
结束语
控制性详细规划在我国属于法定规划，在衔接落实上位规划及指导下层次规划的过程中占据着重要地位。城市控规不但能对总体规划和分区规划进行深化、细化，而且能有效控制指导修建性详细规划设计，为规划体系的完善及连续打下基础。
参考文献：
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[2]李勇贞.新形势下的控制详细规划编制与管理探索[J].中华民居，2014(1)
[3]于一丁，胡跃平.控制性详细规划控制方法与指标体系研究[J].城市规划，2006（5)
[4]邓勤寅.刍议城市控制性详细规划编制的若干问题思考[J].基层建设，2014（07）
论文作者:褚明辉
论文发表刊物:《工程建设标准化》2016年3月总第208期
论文发表时间:2016/6/12
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