“分类治理”：国家信访治理中的偏好及其限度，本文主要内容关键词为：限度论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1671-7155(2011)03-0048-05
一、问题的提出
持续涌现的信访潮以及由此引发的群体性事件，吸引了学界的关注，而国家的信访治理方式无疑成为关注的焦点，因为信访潮的高位运转很大程度上与国家信访治理的效果不理想有直接关联。因此，探寻国家信访治理的方式及背后所隐藏的逻辑，对于揭示处在社会转型期中国的政治属性，进而把握中国政治的发展轨迹与寻找信访的制度化吸纳路径具有十分重要的意义。
国家的信访治理方式在既有的信访研究中鲜有讨论。虽然应星在《大河移民上访的故事》中，分析了国家信访治理最为常用的三种技术手段，即所谓的“拔钉子”、“开口子”和“揭盖子”三种摆平术来应对民众的上访。“拔钉子”针对的是集体上访，“开口子”和“揭盖子”针对的是可能危及权力合法性的上访[1](P324-327)。但应星的讨论基本上是基于特定的个案及集体上访而作的简单分类。显然，实际的情况要复杂和丰富得多，因为国家在治理过程中其行动具有很强的动态性和策略性。比如，对超越政治限制与在政治限制范围之内的信访行动，国家的治理策略就呈现出很大的差异。
那么，面对民众不同的行动策略，国家的治理措施将如何应对？进而彰显了国家治理的何种特性？显然，对这些问题回答和进一步追问将有助于理解抽象的国家在当下中国的实践意义，继而有利于揭示正处在社会转型期中国的国家与民众的关系。本文正是基于此而作的尝试，分析信访治理中的国家取向及其限度，试图从另一个侧面来理解信访的中国特性。
二、国家信访治理中的偏好：分类治理
在已有的信访研究中，许多研究认为：国家在信访治理中总是处在强势地位，其治理策略也相对单一、简单，且带有很大的强制性或暴力性，具有典型的整体支配特性。比如，为了实现在某一时期的社会稳定，“控访”、“截访”等治理方式成为国家信访治理常用的手段[2]。经验表明，这种整体支配的治理方式已越来越与社会现实不相适应，不仅达不到预期的治理效果，而且还有可能带来治理的合法性资源流失。于是，国家的信访治理方式开始朝着“多元”化方向发展，即在基本原则的基础上，通过“分类治理”的方式进行，显示了国家治理技术在新的社会条件下所作出的适应性变化。
当然，国家“分类治理”方式在处理国家与社会关系的实践中也是常用的策略。比如国家对多种社会组织的实际控制，就是通过构建“分类控制体系”的方式来实现的[3]。信访治理中的“分类治理”，是针对信访人所诉问题的性质、内容、行动方式以及产生不同后果的预期，在治理技术上的一种处理方式的分类。因此，我们以治理技术为纬度，可以把国家的信访治理分为三类，即所谓的“柔性治理”、“刚性治理”以及“刚柔并济”的治理。
1.“柔性治理”：策略性与适宜性
如果作简单区分，民众的信访行动总体上可以分为两类，一类是在政治限制范围内的行动，比如，民众遵照《信访条例》的正常上访；另一类则是超越政治限制范围的行动，比如，民众的越级或集体上访。两类行动，可能带来的后果是不一样的，因而国家的治理技术策略也是不一样的。“柔性治理”主要是针对那些在政治限制范围内的行动，因为在政治限制范围内行动的后果具有可预期和可控性。“柔性治理”的具体治理技术手段通常是通过协商性沟通等来实施。
协商性沟通是交换理性的对话性过程，目的是解决那些只有通过人际间的协作与合作才能解决的问题情形。协商性沟通的关键在于合作协商，而合作协商的可能性则在于协商的主体之间能够以平等、自由与公正等方式进行对话和讨论。
从已有的信访经验来看，国家信访治理中的协商性沟通一般是针对那些“依法行动”的信访事项而采取的一种治理技术。所谓“依法行动”的信访事项，是信访人的信访诉求有国家的法律政策为支撑，其行动具有一定程度的正当性。典型的案例比如有政府征地导致农民的利益受损而引发的信访事项、企业环境污染而引发民众的信访事项，等等。同时，民众的行动方式又确定在国家政治限制范围之内。比如，行动遵照《信访条例》的规定，上访人数、行动方式等都没有太大的出格。在这种情况下，国家的治理大多采取协商性沟通来应对。把问题通过非“问题化”技术策略来回应民众的诉求，并与之博弈。这里的“问题”是指那些具有普遍性、严重化并引起公众关注的问题。而“非问题化”的策略则是否认问题的严重性和普遍性，在法律政策的解释上进行模糊化处理，通过与行动者的协商和合作，采取个别安抚的策略来技术化处理。这样，使普遍性与严重性的问题通过“非问题化”的策略而得以暂时消解。
之所以国家愿意与民众展开协商性沟通，除了防止问题扩大而带来更为严重的后果外，另一重要原因就在于民众所反映问题的性质以及行动的方式策略。“依法行动”的关键词是“法”，这个“法”字不仅使行动者的行动容易获得正义的支持，而且也使国家的强硬回应因缺乏法律依据丧失“底气”。由此，与民众协商性沟通是避免矛盾升级、赢取合法性资源最为理性的策略性选择。
当然，对话和沟通是协商性沟通的基础。由于民众的行动始终是以法为依据，法律的依据不仅提升了作为弱势民众的地位，而且冲淡了作为强势的国家的底气，从而使国家与民众的对话讨论成为可能，也因为有了法律的支撑，民众在对话中的讨价还价的能力也提升了。当然，对话和讨论是建立在相对平等的基础之上的，只有双方有一个相对平等的地位，对话和讨论才有可能，讨价还价才有可能进行。同时，为了提高与民众对话和讨论的层次和效果，协商性沟通中还常常借助于“领导接待日”、“领导下访”等方式。这种信访的治理方式，基本成为地方治理的一项日常性的制度。除此之外，协商性的沟通策略中，当事者双方的现场调解也是最为常见的沟通策略。调解主持人一般以中立者的身份出现，通过当面磋商，把双方当事人的诉求通过协议的方式予以确认。
可见，“柔性治理”的特性表现出了很大的策略性和适宜性。由于在处理的过程中，始终是通过“协商”的方式来进行，因此，这种回应方式更能够缓解矛盾冲突，有效避免问题的升级。
2.“刚性治理”：非常时期的非常治理
以上我们分析了国家面对信访人在政治限制内的行动而采取相应的应对策略。但是，当信访人超越了法律的限制，危及社会正常的秩序的时候，国家的治理技术则与上述完全不同。国家的强制性的一面就开始暴露无遗，即所谓的“刚性治理”，表现出了强制性和原则性的特性。
所谓“刚性治理”，是与“柔性治理”相对的，主要是指针对一些可能危及国家权威、政党权威等问题的行动，采取比较强硬的立场予以回应。由于“刚性治理”的治理手段比较强硬，因此，一般只有出现了国家与民众之间对抗关系的时候才会使用。也就是说，国家的“柔性”策略不足以展开与民众的沟通，而民众的行动又触及国家的权威、破坏到社会政治秩序的运转。
我们知道：一个国家必须自我保护以保证国家的生存，为此国家应当自治并保持领土的完整，维护它的主权。同时，要得到其他国家的承认，还部分依赖于一个国家的自身稳定[4](P39)。而国家的自身稳定，很大程度上仰仗于国家权威的树立，正如亨廷顿所说：“必须存在权威，而后才谈得上限制权威。”[5](P7)
在我国，国家权威的树立常常是在各层级机构间形成一种“压力管制型”的行政管理体制，通过责任制的方式来维护实现的。比如，许多地方针对民众的非正常上访屡屡影响党委、政府机关正常工作，通过“一票否决”的方式来强化信访工作责任制。这种强化工作责任制的办法，一是表明了针对民众非正常上访处理的强制性立场；二是强化了“属地管理和分级负责”的原则。比如，许多地方制定的有关信访考核的办法，把这种考核办法列入政府“六项考核评价”和综治委的“社会治安综合治理目标管理考评”，直接与政绩的考核挂钩。
“刚性治理”最为常见的治理方式就是对那些“冥顽不灵”的缠访户进行“监管”，即当信访三级终结后，如果信访人仍然有信访的动向，最为常用的处理策略是把信访人稳定在当地，有专门的工作人员来负责“看管”。如果还不奏效，有可能采取更为强硬的方式，比如，对危害政治稳定、破坏社会秩序的缠访户实施“劳动教养”。
很有意思的是：这种治理策略一般在“非常时期”最为常用。所谓“非常时期”，一般是指国家重大活动的时期。比如，每年的“两会”期间，因为这个时期是党和国家的重大政治活动时期，维持正常的社会政治秩序是“压倒一切”的政治任务。因此，在这一时期，维护良好的秩序是许多地方政府的中心工作。当然，这一时期，也是民众信访最为活跃的时期。很多地方为了维护这一非常时期的稳定工作，特地制定了详细的治理方案，体现了在非常时期的非常治理特点。
非常时期的非常治理，体现了国家治理惯有的“运动式”治理的特性，而这种“运动式”治理又以政治大局为重，从而彰显了“信访吸纳政治”的特性。“信访吸纳政治”对民众而言，可能正常的表达因非常时期的政治敏感性而受到遏制，对治理者而言，信访的问题上升到政治问题，其责任和压力可能无限扩大。信访治理的逻辑从而演化为责任追究的逻辑，“谁主管，谁负责”通过政治性压力予以强化。这样一来，在非常时期，治理性的问题可能上升为政治性的问题，从而更加催化了有关部门只强调信访问题的化解，而忽略信访问题的解决，最终陷入“治访循环”的恶性循环当中。
可见，国家的“刚性”是国家本质的反映。正如哈耶克所说：“政府采取强制性行动，绝非政府的惟一任务。的确，政府所进行的非强制性的活动或纯粹服务性的活动，其财政支持通常是通过强制性的手段来提供的。”[6](P181)当民众的行动触及国家的根本，必然会引起国家的反应，而不管会引起什么样的后果。
3.“刚柔并济”：制度性与非制度性
当然，“柔性治理”与“刚性治理”只是治理的两种理想方式，实际上，为了更有效地实现治理目标又不至于引起国家与民众之间更大的碰撞和冲突，两种治理策略往往交替使用，即所谓的“刚柔并济”的治理策略，正式权力通过非正式的方式来行使，则是另外一种国家治理常用的策略。
“刚柔并济”的治理策略，与孙立平等对华北B镇定购粮收购研究所采用的“软硬兼施”有异曲同工之妙，[7](P21-46)就是运用两套权力技术交替使用，权力的刚性体现在使用行政性权力的威慑，展现制度性的一面，而权力的柔性则表现在“情”和“理”，展现非制度性的一面。
在“刚柔并济”的治理策略中，常见的有劝说性沟通。劝说性沟通与前述协商性沟通是不一样的。首先，协商性沟通是建立在协商的基础上，信访人是“依法抗争”，也即信访事项是建立在政策法律依据的基础之上，但由于历史或其他方面原因而无法解决。因此，希望通过协商把问题限定在一定的范围之内，以求得问题的解决。劝说性沟通，一般是信访人反映的问题缺乏法律和政策依据，有点“闹”的色彩，为了使问题不至于变得更为复杂，通过劝说来控制问题的扩展。因此，劝说性沟通的主体双方是处在不对等的位置，一旦劝说出现破裂，国家随时可以借助于国家机器对信访人的行为进行强制性惩罚。比如，针对“以弱逼强”的抗争性聚集的行动方式，其主要治理策略就是“劝说性沟通”。
劝说性沟通的关键概念主要有两个，一个是共意性动员，另一个是软硬兼施。共意性动员主要是通过政策的宣传和后果的渲染来赢得大多数人的支持，从而达到沟通的目标；比如，针对民众对国家机关工作场所的聚集，一般的做法是信访局接访干部立即将群众劝导，并就相关政策进行解释宣传。而“软硬兼施”实际上是两种不同的权力行使方式的交替使用。“软”的一面表现在对信访人遭遇的同情，是一种“情”的彰显；而“硬”的一面则表现在对信访人行为方式的鲜明立场，是一种“理”的表达。在“软”与“硬”之间进行周旋，实际上就是在“情”和“理”之间寻找沟通的空间，以实现沟通的最终目的。在软硬兼施的过程中，利用信访人“周边的亲近的人”(比如亲戚朋友的劝说)是一个常用的策略。
当然，劝说性沟通也是以政策和法律的解释为基础，通过政策的宣传和法律的解释来说服信访人通过正常的渠道来表达诉求，并且也会对信访人的一意孤行的后果予以说明。因此，劝说性沟通的策略一般是针对那些事实非常清楚，而且国家有明确的政策和法律依据的信访行动。由于劝说性沟通主要以劝说为主，因此，这种策略一般很难立竿见影，需要与信访人反复沟通，“软硬兼施”方可有效。
总之，国家的“分类治理”既是源于社会领域出现的多元化趋势的要求，也是国家的作用更好地体现的反映。“分类治理”的结果，一方面展示了国家的合作性，国家与民众的良性互动成为可能；另一方面也展示了国家的强制性，为维持既有的政治社会秩序提供了保障。当然，在国家“分类治理”的体系中，国家的“刚性”原则依然处于主导地位，从而把持着对社会的控制，但国家的“柔性”策略使得社会有了一定的自主空间。
三、分类治理的限度：“有分类无治理”
以上我们讨论了国家的“分类治理”策略，主要针对信访人的策略选择而相应采取的治理之策。
“治理”的基本含义就是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的基础不是控制而是协调，治理的目标是善治，即国家与社会的良好合作关系。然而，从前述有关国家信访治理的策略来看，更多体现的是一种回应，具有被动地“适应”的特性。吉登斯在研究全球气候变化与政治的关系中，提出过“适应”一词，意指气候变化已经发生，人类正在对其后果做出回应。[8](P183)因此，“适应”是针对现实情况的变化而作出相应的回应的过程。信访治理中的适应实际上就是一种回应之策。因而，从这个层面上讲，信访的治理更多体现的是一种“国家适应”的特性。
1.信访治理中的“适应”特性
信访治理中的“适应”特性表现在针对民众的表达行为而作出的回应。这种回应更多地体现在这种“被动”性上，也就是说，民众的表达行动在前，国家治理的回应在后，因而具有典型的“适应”特性。
从治理的一般意义上来说，国家治理应该是主动的，其目标是善治，是国家与民众的良性互动。因此，经过国家的善治，问题将得到彻底解决。显然，从上述的分析来看，国家的治理还没有达到这样的效果，体现了更多的适应性特性，即所谓的“头痛医头、脚痛医脚”的适应之策，突出问题的化解，具有预想式和预备性的特征。无论是国家的“柔性治理”还是“刚性治理”策略，都带有明显的问题化解的特征，而没有达到彻底解决问题的效果，最后出现有分类但无治理的局面。比如，发生了信访事项，奉行的基本原则就是“谁主管，谁负责”的治理原则，这种治理责任制划分，对信访事项有着明确的责任主体是有效的，但对于那些责任不明确的信访事项则带来的负面意义是显而易见的，最主要的就是责任的无限传递和相互推诿，从而扭曲治理的方式，比如上述“堵”的治理策略。经验表明，许多信访事项责任是很难确认的，因而虽然出现了分类但最后却无治理。比如，许多历史遗留的信访问题，企业改制而带来的信访问题等等，以致陷入了“治访”的恶性循环之中。
信访治理中的“适应”特性，通过国家“分类治理”表现出来。“柔性治理”主要针对具有一定正当性的正常的信访事项，也包括那些具有正当性但采取非正常方式的信访事项，如果其弱组织性和低社会危害性，也可纳入到国家“柔性治理”的范围中来。“柔性治理”中的“协商性沟通”、“迂回退让”等都是针对民众特定的表达策略而作出的回应措施，具有适应性。由此，国家与民众通过信访的场域进行相互的博弈，民众具有一定的表达空间，国家因策略性的退让，从而为赢取合法性的治理资源提供了可能。“刚性治理”主要针对非正常的上访，且可能给社会带来一定的危害的信访事项而进行的，至于信访人的诉求是否具有正当性已经不在考虑的范围之内了。虽然这种治理方式可能要付出比较高的政治成本，但与国家的权威，社会政治秩序相比，已经退而求其次了。因此，“刚性治理”也是适应非正常的上访而应运而生的。
值得一提的是：信访治理中的“适应”性不仅仅是治理技术和策略，而且还蕴含着治理的政治性原则，从而使治理性的问题常常上升为政治问题，以此规束民众的行动策略和国家的适应策略。国家的退让、甚至妥协很大程度上是基于政治上的压力，即所谓“政治吸纳治理”，而民众也知晓其行动只有局限于经济层面，对政治层面的问题不敢越雷池半步，否则，国家的退让就不存在了。
2.有分类而无治理
承续上文分析，我们可以发现，“分类治理”注重的是治理技术和策略，而忽略的是治理的制度性原则，其结果必然导致有分类而无治理的局面[9]。因为注重治理的技术策略，虽然可能对某些局部的信访事项进行消解，但无法对一般性的信访问题进行根治，因而，分类治理有可能解决了局部性的信访问题，却不断地重复出现一般性的信访问题，从而使信访最终陷入“治访循环”之中。
那么，为什么注重治理的技术策略，不能从根本上解决问题？首先，技术治理突出的是治理的可操作性，是一种策略性治理的集中体现。技术治理由于力图通过技术化的分类处理来达到消解信访问题的目的，因而，在治理的过程中，往往过于强调治理的分类技术，以至容易突破制度的限制。换言之，技术化治理针对的是个体信访而采取的具体的治理技术，忽略的是一般性信访问题的普遍的治理原则。这就意味着针对不同的个体，信访治理的方式是不一样的，即使他们所反映的问题性质是一样的。或者说，面对同类信访事项，但由于信访人所采取的行动方式差异，国家的治理方式存有不同，其最后结果也是不一样的。这种情况，进一步刺激信访人竞相在行动方式上技术化，从而形成了所谓“大闹大解决、小闹小解决，不闹不解决”的经验累积。其次，技术治理使得信访结果带有很大的不确定性。行为与结果之间的不确定性，使得理性行为变得困难起来。“如果我们不知道一个制度规则的选择与那个规则后来的影响之间的确切关系，那么，对于策略和分配优势制度化的追求就会受到妨碍”[10](P45)。进而言之，信访结果的不确定性这一事实，并不意味着什么事情都是可能的，但也不是意味着什么事情都不可能。不确定性只是指信访人不知道会发生什么。他们知道什么可能发生，但就是不知道最后会发生什么。信访人知道什么是可能的，因为他们知道可能性的后果是由制度框架决定的，他们有相关的信息，从中可以推导出各种结局。他们能推断出种种结局，是因为可能性的结局已由规则设定好了，而规则只能按规则改变。“制度框架”可以理解为整个规则体系，它也是固定不变的。他们也知道什么有可能发生，因为特定的结果的可能性是由制度框架与信访场域中的各方在博弈中运用资源共同决定的。与此同时，信访结果的不确定性容许信访场域的各方采取辅助性的方式，因为行为者能够估算出其行为的后果，他们必然有所期待，并计算出怎样做对自己最有利。他们可以在政治限制的范围内，通过自己的积极行动去推进自己的利益、计划与价值。反过来，在一定程度上，在政治限制下，最终的结局又与信访人的行为方式有直接的关系。这样，信访的场域实际上为各种力量提供了追求各自目标的机会。如果结果是确定的，或者结果完全不受行动者的行为影响，信访行动也就不可能持续发生。因此，从某种意义上讲，这种结果的不确定性把民众吸引到信访行动的队伍中来，刺激着信访人奢望有朝一日好运能降临自己的头上。
总之，这种注重技术化的分类治理，虽然提供了一套针对不同个体的信访治理策略，但由于忽略了一般性的治理原则，使得信访治理结果带有很大的不确定性，因此，从全局来看，这种治理方式并不能从根本上解决现有的问题，需要从宏观层面进行结构性的变迁，实现对信访治理的制度化吸纳。