政府权力运行的边界困局及其破解之道——权力不作为与权力运行过劳和权力越界行为并存问题探讨，本文主要内容关键词为：权力论文,困局论文,之道论文,不作为论文,边界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府权力运行存在边界困局
1、源为权力异化的权力不作为
权力是权利的集中和让渡，具有公共性。政府权力是政府组织在接受所辖民众委托的基础上，正常履行行政职权以维护、统一和协调全体民众利益的手段或工具。政府既然接受了民众的委托，处理所辖领域内的公共事务，就负有积极履行行政职权，维护国家、社会利益和公民合法权益的谨慎义务。政府正常执行职权，规范运行权力，既是其神圣权力，也是其应尽的责任和义务。
权力不作为是指政府明显地怠于行使法定职权、不履行法定义务的失职和违法行为。权力不作为的实质是权力异化的一种隐性表现。权力异化是公权力的歪曲化和私有化。“在其位不谋其政，有其权不履其职”表面看来是权力的渎职行为，深层次来讲是公权力的扭曲和变形。权力不作为的现实表现是职权人员玩忽职守、领导人滥用职权的渎职行为，具体表现为对职权范围内发生的违法行为视而不见或者见而不察。
改革开放以来，权力异化在过去相当长一段时期内主要是呈权力腐败的极端显形表现。从陈希同案到成克杰案；从上海社保系列案到阜阳“窝腐败”；从政府强拆强建之权力寻租到国家食品药品监管黑洞，从海关腐败到司法腐败，权力腐败的极端现象不断发生并渗透至权力运行的各部门、各领域，权力寻租现象严重，且呈现层次性高、群发性强、社会影响大等特点。近期以来，权力异化的表现形式有所变化，隐形的权力异化开始抬头。不仅过去长期存在的官场“潜规则”仍然继续发挥作用，更为突出的是权力不作为现象，表现为领导渎职事件不断发生。诸如今年九月份发生的山西临汾尾矿库溃坝、河北石家庄三鹿奶粉含有毒化学成分和深圳龙岗某娱乐场所火灾等三大事故。这些事故的背后一则折射出相关职权部门权力失位失职、玩忽职守，二则是为实现私有目的而利用公权力行包庇、伞罩的地方诸侯主义，有的甚至是间接变相的权力腐败。
2、权力运行过劳和越界行为
“过劳”一词常出现于人们的工作生活领域，一般表现为工作时间长、劳动强度大和劳累指数高，导致在生活中压力沉重、精神高度紧张，超负荷的极端者甚至导致“过劳死”。权力运行过劳的日常形态集中表现为各级政府职权部门事务异常繁多，导致职权人员工作异常忙碌，时间和精力都跟不上分配。各级领导干部往往都“工作很忙”，甚至“很忙”、“抽不出时间”、“挤一挤”等用语成为日常口头禅，工作日程安排诸如出差、考察、调研、接待等都很紧凑。日常工作中，大会小会不断，公文事务缠身，批改文件成堆；上级检查来头大，基层调研忙不停，接待应酬事务多；工作压力大，经常早出晚归、加班加点。职权大小与劳累指数呈正相关，职权越大的部门越忙碌，权责最重的领导干部工作最辛苦。
权力越界行为与权力过劳具有某种相关性与内在联系，其主张是过于依靠强有力的政府权力来推进社会发展及市场化改革，现实表现为政府万能。“万能政府”形态种种，主要表现在：其一，充当市场全职管理者。一是掌管民间行业协会，通过经费调拨和负责人任命，行业协会成为“二政府”；二是主观臆测“市场风险”，诸如，证券监管会人员出面预测股市风险，一些地方领导干部为房价上涨“摇旗呐喊”。其二，充当企业诚信担保人。由政府部门授予企业“国家免检产品”、“质量信得过单位”、“价格信得过企业”等等称号。其三，充当招商“急先锋”。招商引资本来是引入战略合作伙伴的企业行为，但在不少地方，政府部门走上了前台，冲在了最前。计划性地制定招商指标是很多地方政府部门的普遍做法，甚至将指标下至公检法、教育、卫生等公共部门。其四，充当断案“大法官”。很多行政诉讼和经济纠纷案件，本来应该通过司法部门的独立审判来解决，但很多政府职权部门，却经常利用行政力量干预司法审判，甚至直接充当断案“大法官”。
3、边界困局的出现
权力不作为可以分析为变相隐形的权力异化，而权力过劳实质上是权力的过激行为。两者都是权力运行的非正常现象。政府权力不作为的实质是对政府所辖各领域内应受罚行为的放纵，是对所辖全体公民所授予手中职权的辜负和漠视。权力不作为与滥用职权一样有害和可怕，容易导致对政府自身的腐化和侵蚀，如果得不到有效制约，最终结果是政府权力的丧失和灭亡。而一幅政府部门忙忙碌碌、职权人员勤勤恳恳的美好画面之下，一方面是政府的越权行为，另一方面是“全能政府”思想影响下政府职权部门的整体工作效率低下。
源为权力异化的权力不作为与权力运行过劳和越界行为并存的问题，其实质是“政府权力如何在合适的界域内规范运行”的问题。理论上讲，政府权力运行有一个理想的临界点，权力在这个临界点内充分合理地运行才能发挥政府的最大效力，而权力超出或者没有延伸到这个临界点都是权力的非规范运行。因此，边界困局的概念提出是基于以下两方面理由：
一方面，从政府权力与公权力的比较角度出发，公权力是提供公共服务的手段和工具，而人类没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府机构提供。这可以得出一个重要认识：政府权力始终是公共权力的一部分，而非全部；政府权力无权也无力包揽一切公共权力。在政府权力之外，还存有一个主要为市场和社会为主体的非政府公共权力界域。合格的政府不但不能独揽公共权力，而且要创造条件培育规范的非政府公共权力的发展壮大。总结来看，政府权力发挥作用的领域和范围有一个边界问题，即政府权力的有限性问题。
另一方面，对于政府权力在从计划经济向市场经济转轨过程中应该发挥什么样的作用问题，一直存有不同看法。一种观点是中国政府传统行政的“大政府即是好政府”逻辑。值得注意的是，这种传统的权力观点基于以下几点理由在现在仍然很有市场：一是认为宏观调控对市场经济的计划指导更能体现社会主义中国的优越性，要深化国家宏观调控；二是受西方国家凯恩斯主义经济思想的影响，西方国家的巨人型政府也一度拯救深陷经济危机的资本主义制度，最近由美国次贷危机引发的全球性金融危机，各国政府也纷纷出台政策干涉经济领域；三是民主集中制的权力框架下，集中体制“高效”、“能办大事”的优点被放大，而一旦加强管理即条件反射地扩充机构、增加人员。不可否认“大政府”在处理危机状态、政治经济转型以及突发性事件等关键时期和特殊情况下的巨大能量，但一般状态下政府权力运行范围过大，正是造成万能政府、权力腐败以及社会结构秩序混乱的深刻原因，这也是国家始终坚持精简政府机构、转变政府职能的题中之意。与其相反的另一种观点是“小政府才是好政府”，主张解除行政权力对社会、经济活动的束缚。而事实上，虽然弱化政府权力是公权力发展进步的长期趋势，但在任何一个市场经济社会，都不可能完全否认政府权力的作用。从目前我国所处的社会经济转型现状来看，政府应该加强而非弱化以下几个方面的职能作用：一是消除对改革的阻碍和反抗；二是建立适应新体制的各种制度性基础设施；三是保持稳定的宏观经济环境；四是努力保持机会均等和社会公正。① 也就是说，政府权力在自己的本职职能领域内不存在失职的理由，权力无法达到临界点是政府权力的失位。
二、边界困局背后的原因探讨
边界困局的出现，说明我国政府权力存在的问题实质上是一个位置问题，政府权力错位运行，既有“不到位”的问题，又有“越位”问题。而政府权力出现错位问题，有着思想、制度和体制等各方面的深刻原因。
1、权力崇拜思想、普遍官本位体制作祟
我国是一个长期以来深受封建权威统治影响的国家，形成了人们对权力的绝对敬畏和顶礼膜拜意识。权力崇拜是指“面对权力的人们奉行权力至上的信仰，并以这种信仰支配其心灵和行动的思维方式和行为模式，它是封建传统文化积淀在当代并尚未剔除的典型表现”。② 中国人历来讲究“功成名就”，传统观念中，掌权为官即为功成名就的终极归宿。传统的“官本位”思想在现代社会中仍然发挥作用，诸如，《康熙王朝》、《雍正王朝》、《汉武大帝》等以权力斗争为主题的电视剧流行，相声演员牛群当县长，很多知名大学教授被聘任为校领导，体育明星退役担任行政职务，等等。极端的权力崇拜思想表现在心理上，权力代表一种威严，是至上地位的象征；表现在精神上，官居其位是一种荣耀，掌握权力可以满足精神快感。
权力崇拜思想产生了我国政府权力特有的普遍官本位体制。“官本位”一词本可以从中性化的角度来理解，“从政入仕”是一种合理正常的心态，官本位问题在世界其他国家也都普遍存在。但我国政府权力体制的真正问题是官本位“普”到了家。所谓普遍官本位，是国家通过行政等级，来划定统一的职级、工资、地位等政治、行政和生活待遇。③ 官本位之“普”，上至国家领导人，下至底层的普通科员，还包括国有企业、公共服务行业甚至事业单位。所有社会人员的职权范围、社会地位、业绩评价、行政级别以及生活待遇均跳不出官本位的手掌。在这种思想和体制下，一方面，“劳动者最光荣”成为一句实实在在的口号，一些兢兢业业的职权人员和领导干部将不辞辛劳、殚精竭虑甚至死而后已乃至抛头颅洒热血当成行为定势，形成权力过劳；与此同时，囿于这种权力至上的习惯思维，很多政府部门处处管事，大包大揽，越权时不以为然。另一方面，“当官就有一切”则成为一条最管用的潜规则，这种潜规则下，政府部门的“官气”、“衙门气”等官本位陋习应然而生。而追逐权力者和掌握权力者都将精力用于追求权力之外的私人功利和权威，忽视权力自身应承载的真实内涵的同时，容易对权力的公共性目的不予作为。
2、权力选择利益机会存在
权力选择利益机会是指权力主体对权力实施所指向的对象拥有选择权，可以根据利益的有无多寡按照主观和客观需要选择权力的运行。权力存在利益选择机会是当前市场经济发展寻求权力保障的直接结果，现实表现为权钱交易、权力寻租等现象大量存在，根源还是权力的稀缺性特点。权力选择利益机会的道理可以用一个简单的事例来说明：计划经济时代，人们买卖交易的货币形式是粮票。因生产力落后，大量商品供不应求。在这种缺少市场竞争的情况下，售货员就对商品消费者拥有绝对选择权。为了得到供给不足的商品，人们往往愿意高价购买。但计划经济条件下，这种愿望无法通过竞价方式实现。因此通过作为掌握稀缺性商品的售货员就成为愿望实现的理想途径。假如所需商品是作为日常用品的一包火柴，那么商店的售货员有权力选择这包火柴的消费对象，这一选择机会的存在使他有机会获取超出火柴价格的额外粮票。分析上述事例，权力选择利益机会的存在在权力得不到有效制约监督时自然产生权力不作为。权力选择利益机会的存在使这位售货员无需利用甜蜜的职业微笑、良好的服务态度和认真的工作理念来吸引顾客。某些情况下，他甚至可以关闭商店，回家休息。
权力选择利益的机会在当前我国从传统社会向市场经济转型过程中被进一步扩大化，目前经济体制转型过程中出现的大量权力寻租现象即为有力的佐证。有数据证明，与经济利益紧密联系的行政审批违法占到了近年来腐败案件的绝大多数。权力过度干预经济已成为腐败重要之源。同时，权力选择利益机会的存在为权力过劳和越权行为的发生提供了温床。邓小平指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”。④ 全能政府或万能政府不会是有效政府，而政府效率低下的深层次原因不在于对应该主管的事情没有管好，而在于对不应该主管的事情盲目干涉。政府万能的实际做法是造成政府自身机构不断膨胀、部门臃肿不堪、职权划分不清的重要原因，同时也造成政府事务异常繁多、职权人员异常忙碌的权力过劳现象。
3、政府权力执行欠缺有效分工
权力的有效集中和合理分散问题直接关乎权力运行的良好与否。以权力“分离”为主要特点的西方分权制理论与我国的现实政治境况并不契合，权力完全分离的三权分立思想不利于国家政治大局和社会生活安定。但是，权力自身的组织性、经营性及其“委托代理”关系等特性要求其必须要进行合理适当的分工。而立法权、行政权和司法权三权中，政府的行政权尤其需要适当分解、合理分工。
政府权力执行欠缺分工，直接导致权力过于集中。一方面，权力具有相对性，过分集中的权力实质是绝对权力。绝对的权力导致绝对的腐败。而集权者一旦权力不作为，在其位不谋其政，隐形的权力异化发挥作用，各类重大事故就会随即发生。另一方面，权力欠缺分工而过于集中，使得各级政府领导干部特别是“一把手”责任倍感重大，一旦发生事故，肩负领导责任异常重大。权力没有适当分解，工作没有合理分工，使得掌握实权的部门和人员异常繁忙和劳累，而其它部门和人员却异常轻松和清闲。其实质是权力资源欠缺科学配置与合理分工。
4、权力资源需求大于供给
政府权力领域存在供求关系并不是从“权力是一种商品”角度而言的，而是基于“权力是一种资源”这个角度来说的。
当前，政府权力资源的供需结构不合理，权力需求大于权力供给。其一，权力因其公共性而成为一种稀缺性资源，供给不足，而权力对象因其公共性和广泛性而需求庞大，这一庞大超出了权力本身可以满足的供给。这体现在，一方面，是权力资源的有限性导致需求权力的部门和人员远远大于权力职位的设置和供给；另一方面，是行政权发挥作用的领域过多，理论上大过权力本身承载的范围。其二，权力系统内部存有竞争。公众共同组建了政府，而直接行使政府权力的只能是部分人。即：政府内公共职位的数量在任何条件下与公众数量相比都是有缺口的。无权的人争夺掌握权力，有了小权的人想掌握大权，掌握大权者乐于专权并期待永久掌权。
供需矛盾的结构化问题是公共权力本身的特性使然，但这一矛盾在我国党政权力结构的现实境况下被进一步强化。国家政权方面，政府（主要表现在地方政府）的权力过大，承载了诸多本应属于司法机关、行业协会和民间组织的权力范围，权力的需求量被进一步放大。党内权力方面，理论层面行使执行权的党委会，实际上代行闭会期间的党代会权力，同时对党内专门监督机构纪检委拥有领导制约权，易造成党内权力过于集中，党委会权力需求量被扩大化。党政关系方面，党政不分、以党代政以及权力过分集中的政治体制根本性问题还没有得到解决，邓小平指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”⑤ 党的领导应是对国家宏观路线、方针和政策的政治领导，只“管大事”，指“大方向”。但现实中，在一些地区和部门，党委侧重组织领导，管了太多具体微观的行政事务，不利于加强党自身的建设和党的政治领导，限制了政府工作的主动性和活力，更造成了党政间权力秩序的混乱，进一步加剧了权力结构的供需矛盾。
三、破解边界困局的路径选择
1、破除权力崇拜思想和普遍官本位体制的路径依赖
路径依赖（path dependence）是新制度经济学中使用频率较高的一个名词，说的是人们一旦做出了某种选择、选择了某种制度，惯性的力量会使这一制度不断地“自我强化”，难以走出以往惯例造成的框框。当前，权力崇拜思想和普遍官本位体制已经存有成为一种制度惯性和习惯性思维的制度依赖趋势，亟须改革、破解和消除。
破除对权力的崇拜思想，必须依靠教育。其一，加强对政府的教育，使政府树立正确的权力观。政府为权力的执掌者，民众是权力的接受者。加强对掌权者的教育，要使其树立这样一种意识，即：政府权力是民众集体权利的有条件让渡。在我国社会主义条件下，这个条件就是：政府是权力的服务者，民众是服务对象。法律制度是约束政府权力在一定范围内有效服务民众的武器，法治是政府权力规范运行的必要条件。其二，加强对民众的教育，揭开权力的神秘面纱。民众必须要认清权力的本质，才能打破对它的崇拜。权力的本质是一种工具或者手段，是人类合作精神的政治结晶。权力是维系一个组织并使组织内各成员统一行动以有效谋取共同利益的手段，而非攫取局部或个人利益、声望、地位和权威的工具。相比权力，知识、科学和理性才是真正推动社会进步的源泉和动力，个体追求奋斗的终极目标是自身的解放和自由而非权力的获取和利用。
改革过滥的官本位体制问题，就是要合理规范各部门的行政级别制度。只有消除非政府权力机关带有权力色彩和光环的行政级别制，才能彻底废除过滥的官本位陋习。在现有政府行政机关和参照公务员的党委机关继续坚持行政级别制的基础上，取消一切国有经济部门、非政府公共事业部门尤其是学校、医院、科研、文艺、出版等知识密集型、公共服务型部门的行政级别待遇，将其改革为独立法人实体或者公共事业型组织。
2、剥夺政府权力的利益选择机会
剥夺政府权力的利益选择机会，实质是准确定位和合理界定政府权力的运行范围。从内部条件来讲，要转移政府“不该管、管不好和管不了”的职权；从外部条件来讲，要加强对政府权力干预市场经济的制约和监督。
从政府权力运行的内部机制来讲，政府要实现由全能政府、权力政府、万能政府、无限政府向制度政府、服务政府、责任政府和有限政府转变。政府既当运动员，又当裁判员，还当评判员的三位一体局面必须要改变，现行传统行政逻辑必须要矫正。僭越市场机制的权力诸如资源的计划配置、价格管制和对企业的评比等权力要交还市场；僭越企业自主的权力诸如招商引资、机构设置、利润分配等权力要交还企业。政府权力在市场经济体制中的职权应定位为社会秩序的维持者、生活规则的制定者、提供公共服务的组织者和利益关系的协调者。
从政府权力运行的外部机制来讲，要对政府权力进行有效制约和监督，树立自我监督意识，整合权力系统内外的监督力量。针对当前的监督体制，笔者的思考是，要使同体监督“异体化”，异体监督“实体化”。同体监督是指与政府处于同一或者相关部门的系统内部对政府进行的制约和监督，包括党、人大和监察机关对政府的监督。异体监督是指政府及其相关系统外部对政府进行的监督，包括群众监督、舆论监督和政协监督等。目前政府监督体制存在的主要问题是：同体监督太软，异体监督太虚。因此，要使同体监督在身份、功能和相关性上独立，使其“异体化”，增强刚性和硬度；使异体监督在身份、渠道和有效性上落到实处，使其“实体化”，提高地位，增强自主性。
3、政府执行权实施工序流程制度
我们国家的权力运行机制从理论层面上来讲，是这样分工的：人大行使立法权，法院和检察院行使监督权，政府行使行政执行权。在现代权力理念中，如果说立法权有效行使的要义在于集中民主，司法权有效行使的要义在于独立自主，那么行政权有效行使的要义在于适当分解、合理分工。这是由政府行政权的具体性、广泛性和执行性特点决定的。
工序流程制度是一种组织合理和严密有序的权力分工制度，可以有效防止权力垄断，也是破解边界困局的根源性措施。分工的重要性及实施工序流程制度的必要性可以举例说明，在一知名饭店，假如一名大厨垄断该饭店的招牌菜鱼香肉丝从原料进入到加工烹饪的全部制作过程。这意味着该大厨可以在原料选择、进入渠道和加工制作等几个方面根据自己的利益选择辅助人员，并在烹制时怠工偷懒或者偷工减料。垄断特权和缺少制约必然使其中出现众多暗箱操作。而假如对鱼香肉丝的制作过程做出制度化分工，由不同的人负责不同的原料购买，有人负责洗菜切丝，有人负责调料准备，再有人负责锅具洗刷等工作，大厨则只界定为鱼香肉丝的烹饪者。那么，不仅制作过程中的不良行为会被杜绝，而且会使工作效率也大为提高。
实施执行权的工序流程制度，首先应当树立分工理念，正确认识和看待自己的权力职能和工作任务。分工理念一定要深入人心，才会有实现工序流程化制度的认知基础。我国传统行政思想中讲求勤奋和奉献精神，但须知奉献是建立在做好本职工作的基础之上。一些地方政府乐于“多管闲事”，管自己不该管的事情，自己将其视为奉献，但实质是权力的越俎代庖。在此过程中即使没有发生权力异化，也容易引起权力运行的混乱无序。对于政府的本职工作，要树立这样一种理念，即“做好了是应该的，做不好才是不应该的”，对于做好了的政府，不应该进行“歌功颂德”。香港特首曾荫权，在就职演讲的庄严场合谈到自己的施政方针时，没有讲什么“豪言壮语”，而是直言只希望竭尽所能，做好行政特首这份工作。这是香港法制化建设和分工理念深入人心的典型体现。总而言之，要树立正确的权力分工理念，就要抑制权力过激运行的冲动，避免陷入“盲目献身”的权力误区。
实施执行权的工序流程制度，要坚持“弱化管理分工、强化职能分工、兼顾产业分工”的原则合理配置政府权力。应当转变过去按照管理要求进行权力分工的思想，“管理”带有管制和计划色彩，按照管理分工不能有效防止权力变形。而职能分工则坚持以人为本，强调科学合理，是真正按照权力的自身属性和运行规律对权力进行合理分散和转移。权力按照职能分工，纵向来讲，中央政府要给予地方一定自主权，但权力的下放不意味着权力不受控制。当前问题不在于权力下放问题，而在于对下放的权力如何制约和控制，使中央政令畅通无阻，保证令行禁止。横向来讲，各政府内部应将集权部门按照职能分解，将相对闲置的权力合并，把相对集中的权力分解，领导班子的权力要实际化和日常化，定位政府“一把手”为统筹协调决策人，而非独断专行拍板者。在职能分工的基础上，再根据权力所属不同产业领域进行分工。权力的设置和分工长期以来忽视产业分工。事实上，据四川省纪检部门的统计表明，近年来因腐败而绳之以法的党员干部，90％以上涉及行政审批。而这90％中又有近70％的腐败行为集中发生在建设工程、土地等领域。在去年中纪委进行的反腐民意调查中，建筑工程领域被群众选为五大腐败领域之首。⑥ 因此，涉及重大产业部门的行政权如土地审批权、工程招标权、项目审批权等权力要根据产业特点进行细致分工，增强重要职权部门工作的透明度，使各项重大行政执行权力尤其是行政审批权在阳光下运行。
4、实现权力资源供需的平衡状态
实现权力资源的供需平衡状态，理论上有三条思路可供选择。其一是增多政府权力供给量，其二是提高政府权力的运行效率，其三是减少政府权力需求量。增多政府权力供给量往往通过扩充政府行政机构和增加政府职位数量来实现。扩充政府行政机构虽然可以在一定程度上缓解权力供需不平衡的状况，但与当前政府精简机构的行政改革趋势背道而驰。同时也容易导致政府机构惯性膨胀、政府效率低下，并陷入“精简膨胀再精简再膨胀”的权力怪圈。
实现权力供需平衡，应当从提高政府权力的运行效率、适当减少政府权力需求量这两个思路来考虑。政府权力供需结构的理想化状态是：政府职位设置合理有效，任职人员经公平竞争获得资格；市场机制发挥主体作用，政府处于服务从属状态；社会保持安定团结，民众权力需求得到充分满足，公平正义原则得以实践发扬。
提高政府权力的运行效率就是要提升现有政府权力职位的工作效率。要加强政府工作考核制度，制定科学规范的考量指标，将考核结果同政府人员的组织、物质和荣誉保障相挂钩；通过制度规范政府行政行为，立法严厉禁止政府职权外权力行为，严惩背离组织目标的政府权力行为；挖掘权力职位自身潜力，充分利用政府权力资源，集中精力管好该管的事。与此同时，改变地方政府尤其是基层单位负责人“领导挂帅不出征”的兼职现状，使职权责任落到实处；加大官员问责力度，将问责制的范围由现有的重大人员伤亡事故和舆论影响恶劣事件深化到领导人决策失误事故和造成经济损失后果的行政事故。
适当减少政府权力需求量就是要合理分流庞大的权力需求量。权力的绝对需求量因权力作用的领域、范围和对象广泛而很难减少，几乎社会生活的各个领域、各个行业、各个群体以及全体民众都需要权力作为一种工具来实现组织目标，这种需要以社会公共服务和社会需要形式存在。长期以来，国家和政府是公共性事务和服务的直接提供者。随着社会的发展，社会自组织能力的提高，社会自身越来越能够提供自身所需要的诸如环保、教育、卫生、医疗、邮政、交通甚至包括治安等方面的公共服务。⑦ 这种情况下，政府应当适时扶助和支持行业协会、社会团体、营利或非营利性组织等非政府组织的发展，将自身庞大的权力需求量分流到非政府公共部门。政府部门还应当将那些根本不应该集权的机构，尤其是一些经营性、盈利性的公共事业机构，完全交由市场、社会或者个人自行组织和管理。
注释：
① 吴敬琏：《论腐败的溯源与清源》，载《新华文摘》，2005年第7期。
② 许道敏：《警惕权力崇拜》，载《检察日报》网络版，2005年6月28日。
③ 田应奎：《政府改革亟需解决的四个深层次难题》，载《公共行政》，2005年第6期。
④ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328页。
⑤ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328、329页。
⑥ 彭戈：《中国试建行贿档案，行业反腐关口前移》，载《中国经营报》，2005年3月6日。
⑦ 徐邦友：《中国政府传统行政的逻辑》，中国经济出版社2004年版，第125页。
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