民国时期两次全国工商会议与经济政策，本文主要内容关键词为：两次论文,经济政策论文,民国时期论文,工商论文,会议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民国北京政府和南京政府时期，曾经于1912年（民国元年）和1930年（民国十九年）的岁末，先后召开过两次全国工商会议。这两次会议，与二政府所制定和实行的经济政策密切相关，是它们的起点和准备，可谓之政策未定、会议先行；凡会后出台的对社会经济的法律规章和重大政策措施，在会议上都可见其预备和苗头；前后两会议境况（包括与其有关的北京政府实业会议，南京政府经济、财政会议）的相似与不同，也从初始的角度反映出北京、南京二政府的经济政策，将会是既保持一定的连续性，又会因时势迁移而有所变异。
一、北京政府的首届全国工商会议
民国建立初年是北京政府经济政策的准备阶段。当时的实业建国热潮中表现出发展资本主义的强烈呼声和对政策的需求，随着北洋军阀政权的经济基础发生变化，在它统治之下出现了“合诸界一炉而冶”的、有资产阶级人物参与的准联合政府。
（一）会议提案反映的政策需求与建议
正是在这种背景下，北京政府工商部通告各地，谓共和初成、商战弥亟，拟“召集全国富于工商学识经验之人，开临时工商会议于京师，……政府可以通商民之气谊”；要求各省实业司、各地工商团体、海外华侨商会分别推举代表与会。1912年11月1日，首届全国工商会议在北京召开。这是政府与全国工商实业界的一次盛会。会议有正式代表152人，其中商会代表77人，其他工商团体代表46人，另为政府各部代表及特邀来宾。
工商总长、同盟会会员刘揆一，在会议开幕时演说“三大政策”的思路。(1)“选择基本产业”，即确定丝、茶、磁（瓷）、煤、铁、纺织等原有及新兴产业，为“吾国之基本产业，确实提倡，全力注之”；(2)“划定保育期间”，即“拟于简单之事业，以普及全国为要义，繁重之事业，则以政府经营为提倡”，以此作为仿效日本在矿业上“由政府新法采冶，及有赢利，仍旧诸民”的保育办法；(3)“解决资本问题”，即“拟于腹地则斟酌利用外资，于边地则实行门户开放”。在预定计划、妥定条文的基础上，在不妨害国家主权的前提下，利用外资发展本国经济。总之，“凡所以调查研究提倡保护之计者，思虑所及不敢不勉”，（注：《工商会议报告录》，1913年工商部出版，开会式及演说，第2-4页。）这是会议开幕之际，政府实业政策的预定主导方针。
全国工商会议汇集了工商部百余件议案和代表自备的大量议案，讨论议案便成为会议的主要内容。据民国二年工商部出版的《工商会议报告录》，会议议案经分类、归并，共有议决案31件，参考案17件，否决案及未议案分别为9件和17件。
政府方面的提案基本上成为议决案，会后发表的部长开幕演说，概括了其主要内容，也就是“三大政策”之下一系列具体的、处于筹备实施中的举措。(1)“对于工业，则设工业试验所，以资技术之考镜；设模范工场，以期制造之改良；普及手工业，以维贫民之生计；提倡工业工场，减少生产之费用；裁撤内地厘金，以轻其运输之成本；补助输出品工场，以厚其经营之财力”；(2)“对于商业，则设工商访问局以资指导；设出口货检查局，以验良窳；整理商会，修订商法及各种单行法规，以除商业之障碍而施实力之保护”；(3)“对于矿业，则编订矿法实力维持；对于勘矿则设地质调查所，对于采矿则设矿山监督署，对于冶矿则设中央制炼厂”；其它，还有“兴业银行、劝业银行之组织，度量衡制度之划一，全国及地方博览会之筹划，领事及驻外商务员报告之改良，整顿关税，修改商约”等（注：《工商会议报告录》，开会式及演说，第3-4页。）。以上政策与措施计划，显然体现了提倡、保护的宗旨。
议案中为数居多而份量更重的，则出自于确具实际代表性的工商代表（“议员”）。除商会及其他工商团体代表百余人出席外，还有24名特邀代表，他们多为实业界的头面人物，如南通实业家张謇、上海总商会总理周晋镰、议董朱葆三、恒丰纺织新局总理聂云台、求新机器厂总理朱志尧等。他们既总结了以往经办实业的经验得失，更进而对政府提出了多方面的政策要求。其议决案部分，概括起来有以下5项内容：
第一，迅速制定各种经济法规。“请速定商法案”等三项提案认为，“商法、公司律一日不定，则商人一日无所适从”，“拟请工商部咨司法部，参酌中外工商习惯，速订商律，公司律，颁布施行以资遵守。俾固有之工商可逐渐改良，而后来之工商自能及时兴起”。（注：《工商会议报告录》，参考案，第91、87页。）
第二，改变垄断政策，许民自由经营，并尽保护提倡之责。“奖励出口茶业公司实行茶业保育政策案”，由“组织茶叶总公司”和“实行茶业保育政策”两案合并而成。前者主张由政府出面“组织全国统一之茶叶公司”，后者也提出国内官收和国外官卖，因此招致代表们的群起反对。首先，他们认为“组织茶叶总公司办法，是官商合办性质”，“但从前中国事业官商合办者多，至于结果如何，可覆按也”，所以“嗣后中国事业不应再有官商合办之事实”。至于茶叶公司，则“不应含有官营业性质，如作官营业办法，无有不失败者”；其次，“全国茶业全操纵于一公司，未免垄断”，代表们强调：“际此时代，当用保护主义，不能用垄断办法”。针对茶叶行业日见衰退、商人涣散及外贸亏损等现状，再比照前清农工商部有关政策的得失，代表们认为组织团结的茶商团体对于挽回利权是必要的，但首先必须明确其性质，“须规定此为对外而设之公司，由商人自由组合，政府只能尽保护提倡之责，不能加以干预”。他们强调指出，“今欲求改良方法，第一不能禁止其营业自由，筹设茶叶检查所，第二当规定组合法，对于政府不必有枝枝节节之要求，只须尽其保护维持之责而已。”讨论过程中，原提议者一再声明原案是就工商总长提出的“保育政策”谈起，“拟借政府之力为之提倡”，“并非垄断独登，实隐寓维持之意”。尽管如此，倍受官办垄断之苦，因而对营业自由非常敏感的各地工商业代表，仍然以取舍分明的坚决态度，更多地要求政府作出保护扶植的政策决定和具体规划。这一典型案例的审查报告和议决条文，均指出“两案一主张商办公司，请助官款，一主张国内官收，国外专卖”，最终“以为设立公司，要求政府提倡、保护、奖励、补助则可，政府专卖则不可”，且将两案合并和修正，改以“奖励”和“保育”为议案的主题词。（注：《工商会议报告录》，议决案，第250-268页。）
第三，确立特别保护法，实行补助和保息。“制铁业保护法建议案”的提议者，是后来任南京政府实业部部长的吴鼎昌，在此次工商会议上他任副议长。该案对工商总长以丝、茶、煤油、钢、瓷等作为与国计民生密切相关的基本产业的提法，作了重要的补充，认为纺织、制铁、采矿业关系国家兴亡，应是选择基本产业的关键；同时对工商总长“保护政策宜归国有或官办”的说法提出异议，认为应吸取外国经验，采用特别而积极的保护政策，“或有先归官办得成数后售诸民者，或精铁出口予以奖励、进口课以重税者，或年予若干之补助金以维持之，或予以相当之保息以动诱之”。此次工商会议的大量提案，突出了许多民族资本工业行业的重要性，或者说工业行业中民族资本的重要性，要求政府对其原料进口和产品出口在税收上予以减免优遇，拨出资金予以补助或首倡。又特别针对“中国之银号票庄年息多系六厘”的利率水平，提出应对具有一定规模的公司采用保息方法，即“每年结算时，对于股本实收全数，若无年息或年息不及六厘时，由政府补足六厘之率”。（注：《工商会议报告录》，议决案，第319-328页。）
第四，裁免厘税，改良税则。“实行免厘加税案”由“实行免厘增加输入税施行奢侈税消费税之计画案”等5案合并提出。厘金常关为不良税则、实业大害，应予彻底裁撤，是工商代表们痛切的共识。“非改良税则，工商业决无发达之希望”。他们在讨论中广泛地涉及海关、常关与厘金等税则的方方面面，对于厘金裁撤后财政如何抵补的问题也各抒己见。此案议决，要求政府工商、财政、外交三部协作，首先裁撤厘金、增加海关输入税，施行奢侈品消费税，并逐渐开办营业税、印花税、所得税，改良并完善税则。（注：《工商会议报告录》，议决案，第329-361页。）
第五，提倡国货，仿制洋货，振兴本国制造业。“维持国货案”共合并6件议案。代表们围绕国货的改良、仿制、奖励、资本、陈列、商标、税则、商法，乃至国货教育、实业人才，纷纷出谋献策。他们指出，在洋货充斥实业不振之际，要维持国货“端赖政府，政府有提倡奖励之实心”，要求政府通过补助、奖励以切实提倡。此案议决出应由政府着手实施的，切实有效的办法：“凡编辑中小学教科书，须提倡爱用国货的心理，以期普及”；“各地商会于商品陈列所内务设国货研究所，并调查外人之嗜好，以期改良制造”；“严订保护商标专律以防冒滥”；政府各部门“凡有需用物品，应先由本国制造厂承办，以保利权”；“各省实业行政官征集各地出品，实能抵制外货者，得随时送部考验，酌与奖励”。（注：《工商会议报告录》，议决案，第397-414页。）
以上5条之余，工商代表们还提出了统一币制、设立银行、整顿金融、利用外资、实业教育、培养人才、划一度量衡制度等方面的政策要求和建议。
（二）会议的政策意义及其后续
首届全国工商会议是一个历史的衔接点。它在民国元年召开，既是民初经济政策的背景，又是其开端。在此之前，还没有过官方与商民聚集一堂、平等地共商政策的情形。因此它又是经济政策史上气象一新的亮点。借会议召开之机，各地资产阶级组织的商会还联合发起成立了中华全国商会联合会，显示了资产阶级的热情和抱负。正是政府部门与实业界上下一心的良好气氛，为政府初步形成并进一步完善其经济政策提供了条件；从迅速制定各项经济法规开始，会议决议案所提问题与相应的政策要求和建议，大都成为此后经济政策的主要内容。（注：北京政府政策内容，参见拙文《论民初经济政策的扶植与奖励导向》，《近代史研究》1999年第1期。）就工商部召集此会的用意而言，本届政府在一定程度上反映了资产阶级的政治要求，代表和维护了资产阶级的经济利益。正如刘揆一在闭会时所言，他希望代表们“回家将本部与民兴利、上下一心之诚意，报告于全国父老子弟。凡民间兴办各项新事业者，本部断无不竭力维持保护，助其发达。”（注：《工商会议报告录》，开会式及演说，第29页。）
刘揆一既指明了政府的职责所在，同时也坦言工商部单独努力的严重局限，及对政局稳定和财政实力的依赖。“工商部成立以来，对于国内应注重之基本产业及种种补助工商业之机关、保育工商业之政策计画甚多。所以见诸实行尚少者，一则各省秩序尚未恢复旧观，一则中央财政全无收入，借款复久无成议，所以本部政策徒托空言。”在有关补助实业的议案的讨论中，工商部特派员也曾经透露在次年的预算“关于补助整顿茶业之款甚多”，但是能否兑现还“须与财政部交涉”并经国会通过。（注：《工商会议报告录》，议决案，第263页。）刘揆一还表示：“但使中央政权渐归统一，财政稍为活动，则本部所有计划，各必次第施行”。（注：《工商会议报告录》，开会式及演说，第30页。）但工商会议作为一次带有协商性质的咨询会，其所议及的措施和倾向，能否通过与统治集团的所谓交涉达成共识，并未明了。所以，首届全国工商会议固然意义重大，然而从中也能够预见，民初经济政策的制定和实施正可谓任重道远，前景既不明朗更难容乐观。此外还必须指出，本届工商会议对于官办垄断实业的确是依历史经验予以了否定，然而在针对经办困难和处于滑坡状况的行业的提案的议论过程中，已可见要求政府出面干预和整治的苗头，工商总长也有对基本产业实行保护则“宜归国有或官办”的说法。这一苗头，当经济形势发生推移或政权易主时，就可能逐渐滋长而成为主流。
时隔13年之后，1924年9月北京政府农商部再次召集了历时15天的全国实业会议。该会原定分实业代表会议和实业行政会议两个阶段，设想先由代表讨论并议决议案，再交由各省实业长官及时会商付诸实施。但是，由于时局不靖、交通不畅，各省的实业官员无法按时聚会北京，实业行政会议被迫取消，整个会议可称半途而废。实业会议虽然可以视为工商会议在北京政府时期的继续，但此时政府经济政策已经颓败，实业界旧困未解又添新愁，会议的政策意义自然不可同日而语。
二、南京政府的全国工商会议
（一）先行召开的全国经济、财政会议
1930年11月，南京政府也在南京召集了又一次全国工商会议。此时南京政府已建立数年，其间召开的会议很多。在国民党政权的党的系统方面，从1924年一大作为政纲开始一直到1935年开幕的第五次全国代表大会，包括各届中全会在内不下20次。对于“民生主义之经济政策与实业建设计划”，“每年均作切实之维护与阐扬”；而在政府系统方面，自1928年政府按照“建国大纲”组成后，为经济建设计划的方案讨论及实施准备而召集的会议，从大学院的第一次教育会议开始，其后有财政部的全国经济会议及第一、第二次全国财政会议，交通部的全国交通会议，内政部的第一、第二次民政会议。农矿部的垦务会议、林政会议、农政会议，工商部的度量衡推行委员会、全国度量衡会议、全国工商会议、商品检验会议、煤业会议，以及气象会议、公路会议、水利会议等等，“凡此会议计主要者20余次”。（注：吴承洛：《中国经济建设计划之实施与苏联之比较》，《实业部月刊》，2:1,1937.1.10。）其中除全国工商会议外，与实业政策之宏观关系较近的有全国经济会议和第一次全国财政会议。经济、财政会议的召集较工商会议为早，这里对全国经济会议予以择要介绍。
1928年6月20日至30日，全国经济会议在上海召开。该会由政府财政部出面召集，“财政部长为预备全国财政会议，及训政实行时期之财政方案起见，特将原定政策及施政方针，先在上海召集经济会议，咨询众意公开讨论”，“聘请国中实业界金融界之声望卓著者，与夫各商会之领袖，及经济学识专门诸彦为委员”。（注：全国经济会议秘书处编：《全国经济会议专刊》，上海商务印书馆1928年版，第1、7页。）事实上，参加会议的120名委员中约有70人是银行界和实业界的头面人物及财经专家学者，而银行实业方面的委员有70%属于江浙资本集团，以虞洽卿、王晓籁、荣宗敬、李铭、钱永铭、张家璈、宋汉章、陈光甫和徐新六等人。（注：《全国经济会议专刊》，书前委员像片简介及第19-22页。）会议开幕时，委员代表张家璈在财政部长宋子文致词后答词，指出实业界对国民军的巨大支持，“即如上海一埠捐输征募前后将近一万万”，希望“今日以前为军费的财政时期，今日以后为经济的财政时期”。（注：《全国经济会议专刊》，第17页。）休会时宋子文表示，10天会期的成绩是“诸君数十年受军阀官僚外人种种压迫之经验及平时之希望，与数年来学问上之研究”的结果，虞洽卿则认为“此次实业界所提各议案，即为诉苦之一斑”。（注：《全国经济会议专刊》，第586、588页。）可见银行界和实业界人物对自己从北京政府以来所受的困苦，以及对国民党的国民革命所忍痛作出的奉献，是念念不忘的，并且他们真切期望，不但财政从战时的强制聚敛军费走上以经济发展为基础的正轨，而且南京政府能够为实业界解除困苦。
全国经济会议议决案21项，包括5项内容：筹议裁兵从事各项建设、统一财政划分国地收支、清理公债提高证券信用、保护贸易增进国民生计、整理金融确定银行制度。（注：《全国经济会议专刊》，“财政部报告经济会议议决要点呈国民政府文”及其附录二，第592-596页。）将全国军队84军余减至50师，人数由200万减至50万，军费由近6.43亿元减至1.92亿元；划分盐税、关税、常关税、烟酒税等15项为国家收入，田赋、契税、牙税等10项为地方收入；清理公债以提高债信；整理金融并规范银行制度。与实业政策关系密切的是保护贸易增进国民生计一项，议定办法中，除从速收回关税主权、保护国内物产和整顿金融、减低息率及恢复交通、便利商运外，还特别提出：(1)“凡在军事期内扣留之船只车辆，以及暂由军人保管之各厂各矿，请政府分别情形，如数发还原主”以保护商人财产，(2)“请政府从速制定劳工法、工会法”以调和劳资纠纷，(3)“请政府免除国货之苛捐杂税，一税之后遍行全国，不再重征，并畀以国有铁路减费运输之利益”以切实保护和提倡国货。
全国经济会议召集的6月初，南京政府宣布统一但立足未稳，特别是财政形势严峻。此时财政部长宋子文急于召集经济会议，完全是为了在战乱之后将政府财政纳入正轨。该会议由财政部主持，内容以裁兵减费、编制预算、划分国地收支和整顿银行金融为主，与会非官方代表也多是银行界的巨头，会议地点设在上海，在江浙资产阶级倍受勒索摊派之苦后给予一次诉苦的机会，更是宋子文与其调整关系，以期在今后新的财政制度下获取继续支持的一个步骤，因此，名为全国经济会议，实际上实业界代表和学者在很大程度上只是为银行家作陪，更没有工农代表参加，（注：药群（音）：“民生主义与财政会议”（《先导月刊》，1928.8.15）对全国经济会议有激烈的批评：“应该邀请工人、农民、商人和学生对等参加”，否则就犯了“代表资本家的嫌疑”，“定要导致一边倒的政策”，因为“经济政策总是与政府各部、局和全体人们相关连的”。转引自（美）小科布尔：《上海资本家与国民政府，1929-1937》，中国社会科学出版社1988年版，第65-66页。）确切地说是一次财政协商会议。全国经济会议结束后，完全由中央和地方政府财政官员参加的全国财政会议，就紧接着于7月初在南京召开；该会宣布要“全面整理外债”，承认北京政府时期所借外债并定期偿还。（注：参见全国财政会议秘书处编：《全国财政会议汇编》，商务印书馆1928年。）全国经济、财政二会的议决案，经宋子文归纳为6项主要内容，在8月召开的国民党二届五中全会上，以《统一财政，确定预算，整理税收，并实行经济政策财政政策，以植财政基础而利民生建议案》提出并获通过。但由于其基本上都是宋氏提出的财政政策，涉及经济政策的部分很少，因此，在决议中被直接称为“关于财政之建议案”。（注：《革命文献》，第79辑，1979年台北版，第107-109页。）经济政策未定而财政政策先行，这也从一方面说明财政问题在经济政策中的重要性。
（二）全国工商会议，对内对外政策内容
1930年11月1日至8日在南京召集了民国时期的第二次工商会议。政府召集此会的用意，是“工商部为厉行工商政策、促进生产事业、发展对外贸易、增益国民经济”。（注：实业部总务、商业司编：《全国工商会议汇编》，京华印书馆1931年版，第1编，第6页。）按照工商部的“六年训政计划，拟于第三年召开全国工商会议”，也就是1931年。提前到1930年9月（后因战事交通中断而实际推迟至11月），是因为首先全国工商业已是一片衰颓，政府“若不亟挽救，则国家经济前途不堪设想”；（注：《全国工商会议汇编》，第4编，第27页。）其次，经过1929-1930年的军阀混战之后，至1930年10月，蒋介石集团获得全面胜利并使中国在形式上出现了统一的局面，正如孙科在会议开幕式上所说：“这一两年来，国家兴兵讨逆，所以对于建设方面极少实行。现在，逆敌已是肃清，国是已经安定，当然是要慢慢的建设起来”。（注：《全国工商会议汇编》，第4编，第2-3页。）
工商部长孔祥熙在致开会词时强调了工商政策的重要，“世界任何国家工商企业基础之确立及其继长增高之程度，莫不视其政府所决定之工商政策为转移。而任何政府所采取之工商政策，又莫不视其国内之工商团体是否能与政府切实合作，以定其成败”。此前，工商部曾经召集工商设计和工商法规二委员会以作准备，孔祥熙也象北京政府工商总长刘揆一那样在会议伊始宣布政府的既定政策，为“决定工商行政纲要及训政时期工作计划，先后制定次第施行”，要点是：(1)征求工商意见，厘订工商法规，以期适应社会之情状；(2)会同主管机关斟酌工商现状，协谋改正关税，保护幼稚工业；(3)创办中央工业试验所及度量衡局，以谋工商标准化之逐渐实现；(4)设立商品检验局、工商访问局，提高国货品质，注重对外发展，以谋国外贸易信用之增进；(5)创设中华国货展览会，组织中国国货银行，以养成人民爱用国货之习惯，而扶植国货生产机关之发展。孔祥熙表示，此次会议“实为国民政府成立后之第一次工商要会。中央政府对我工商界既下扶植决心，更为除旧布新之计，与人民通力合作，树百年大计，以谋全国经济建设之繁荣，亦开政府与工商界积极协作之先声。”他甚至断言：“党国经济建设前途之发展，亦将于本会议之成功卜之矣”。（注：《全国工商会议汇编》，第4编，第1-2页。）
全国工商会议会员达220人，大半是工商界的头面人物及专家学者，（注：吴鼎昌继在首届全国工商会议任副议长之后，又参加此会，身份是代表北平盐业银行的“商业领袖”，并提出“集中本国资本开发实业应尽先施行案”（第四组议案第85件，改第一组审查，案见“汇编”第2编第106-109页）。）余为中央部会及省市政府代表；提交议案达404件，加上“临时动议”8件共有412件，除政府部门在各主题上提出少量议案以示提倡外，以工商界所提居多。实业家穆湘玥在会后将众多提案归纳为10项内容，须要政府执行者、应由工商界努力者各5项，前者是希望政府实行：保护关税、裁厘及废除苛捐杂税、统一币制废两改元、建设基本工业并救济实业。后者是工商界应：集中资本联合经营、实行科学的管理法、改进技术增加生产、注意劳工福利促进劳资合作和推广对外贸易。（注：穆湘玥：《全国工商会议之回顾及其希望》，见《全国工商会议汇编》，第1编，第3页。）穆湘玥准确地概括了在会议上，饱受战乱破坏、工商调敝之苦的资产阶级对新政府的政策要求，以及政府对这种需求的引导和政策倾向。下面从对外、对内两方面择要介绍议案的内容。
第一，对外实行保护关税，并限制外资设厂，以抵制经济侵略。
实行保护关税方面的议案（主要而有代表性者）：速行颁布国定税则案，请求政府先从棉纱布匹入手实施关税保护政策案，建议财政部迅速创办免税进口特税、并将此项加税之收入拨由工商部对于本国人民营办之棉纱工厂按照生产比例发给津贴、以资辅助而免倒闭案，实行关税保护政策拟请从免除国货出口税入手、并撤消洋货免税及返税办法、以资抵补案，实行国定税率案。
废除不平等条约、实行关税自主的要求和努力由来已久，在北京政府时期曾经于1918年修改“协定税率”并于1925年在北京召开列强参加的关税特别会议；至1928年南京政府成立，在其对外宣言和《关于重订新条约之宣言》中均表示要重订新约、主要指关税条约，1928年12月和全国工商会议结束不久的1930年12月，南京政府先后公布了第一个、第二个国定税则。虽然收回了完全的关税自主权，但仍然片面优惠日本，更存在着是实行财政性关税、或是保护性关税的问题，在如何运用关税自主以有利于本国工商实业的恢复和发展上，仍有很多改进的余地。连政府方面也承认，“国内幼稚之工业，其资本技能及组织等远不如人，以无关税保护之故，致不能与外资竞争，而陷入不振，国家经济因而衰落，人民生计日以困穷，欲谋救济，自非采用保护政策不可”。（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第一编，财政经济（五），江苏古籍出版社1994年版，第126页。）此次工商会议的提案，有的主张有针对性地先从棉纱布匹入手、实行棉纱进口特税，有的提出国货免税的同时取消洋货免税和返税办法的思路，有的主张“本国未能制造之外国机器，入口准其免税，或减至最轻制品成本”，同时“国人仿制外国精良机器应免其出入口税”；火柴业要求将火柴原料及出口税改为硝磺矿税并“加重舶来火柴入口税”，日用化工业中的重头上海化妆品同业公会则建议“增加进口成货税、豁免原料税”；工商部工商访问局建议“进口原料制成熟货仍复运销外洋应予退税”，有的提出“南洋华侨在侨居地设厂制造之货品，当其输入本国时予以国货减税待遇”，（注：《全国工商会议汇编》，第2编，第272、250、218、293、221、225页。）以达到保护国人所办实业的目的。
限制外人在华设厂方面的议案：限制外国工厂案，取缔外人在华企业以抵制经济侵略案，拟请政府禁止洋商在中国境内设厂制造火柴案，限制洋商在中国设厂制造案，限制外人在国内设厂案。
这5项议案之所以具有代表性，是因为实业部于1931年5月，在与外交、财政部讨论《限制外人在华设厂办法》的秘密咨文中，将其作为全国工商会议有关议案的代表予以附录。在关税自主实现之后，“外人为避免关税保护计，因袭不平等条约所遗留在华设厂之权，更乘金贵银贱之便，挟其雄厚之资本、熟练之技术，就我廉价之原料和低值之劳工，亟谋在华增设工厂。其吸精吮血侵略压迫，更甚于昔日”。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第一编，财政经济（五），第126页。）此次工商会议还有另4项有关的议案，有的“提议征收外人在华设厂制造税及内地贩卖洋货营业税，以寓禁于征，并免征国货营业税”，有的主张“撤销外人在我国所设立之交易所及类似机关，以维主权而利民生”；鉴于不可能绝对禁止外人设厂，有的提出“其投资范围以无越我国法律所许可者为限”，如保险业中“各种保险应归本国公司承保，洋商保险公司非先呈请注册不准营业，又呈请注册不得冒用华商名义，及各种保险契约一律应用中国文字”；考虑到本国实业的需要，可“奖励外商在吾国商埠投资设立特种机器制造厂”，但同时要“设法限制外厂与吾国幼稚工业（国人力能自营者）竞争”。（注：《全国工商会议汇编》，第2编，第一组议案。）
后来实业部参照全国工商会议的议案内容，出台了《限制外人在华设厂办法草案》，首先要求外资工厂一律按照《工厂登记规则》登记，并从“工程大小、年限、久暂、厂数”上加以限制；其次制定重要工业，如国防工业中的枪炮、火药及化学武器，公用工业中的电气、电车、电灯和自来水等，基本工业中的钢铁、棉纱和酸碱等，“绝对禁止外人经营”；再次，限令其缴纳各种税收，而与外厂同业的华厂则可获得返还部分或全部应纳之税，作为奖励金或补助金，以增强与外厂的竞争力。（注：实业部《限制外人在华设厂办法草案》，该办法修正案的限制意义有所弱化，均见中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑第1编，财政经济（五），第127-136页。）此外，在南京政府的《公司法》、《矿业法》、《民营公用事业监督条例》等法规中，也可以见到关于外人经营权、外资占合资企业股份比重及抵借外债方面的限制规定。
第二，对内振兴实业。本届工商会议的主题是“厉行工商政策、促进生产事业、发展对外贸易、增益国民经济”，会议的404件提案虽涉及工商、金融、贸易、税制、工商团体法等方方面面，但无非围绕恢复和振兴工商经济。即使是在对外实行保护关税和限制外人设厂的问题上，在每个建议中也都有相应的对内方面的内容，是对外和对内两方面的合一，对内是目的、落脚点。
关于工商政策的建议案共有6项，（注：见《全国工商会议汇编》，第2编，第一组议案。）以“发展生产事业与确立工商政策案”较有代表性。该案认为应以民生主义作为中国产业政策的原则，即除有独占性质及私人所不能举办的直接生产事业外，宜委诸私人资本自由经营，待条件成熟后再实行国营政策。该案涉及到税收（关税、内地税捐）及提倡国货、人才、劳资、失业及奖护侨资等问题，这在工商会议上有广泛的讨论，值得特别注意的是，它对国营、民营事业经营范围的观点。如另一“制定商人资本工商经济范围纲领案”，就不讳言当时广东等地“对于私人资本事业之收归政府经营”，以致商民不敢投资的情况，指出制定私人资本经营范围“不特是关于一国之经济政策，同时也是一党的经济政策”的大事。（注：《全国工商会议汇编》，第2编，第74页。）“发展生产事业与确立工商政策案”认为，当前国家经营的事业除少数外，原则上应当“是间接生产而非直接生产，是手段而非目的，是服役而非营利”，着重于举办模范事业及特殊事业；对于民营事业，不论是在基本工业，还是在特有产业如丝茶瓷漆器刺绣等业，或是在孙中山所谓食衣住行及印刷等生活必须工业（特别是棉纺织业）等范围内，政府都应当“尽力奖励扶植以助其进步发达”；针对民营业存在的问题，政府应(1)指导纠正和整理其不科学的管理制度，(2)以调查统计的结果指示其生产，改变其无政府盲目竞争和与供求情况不符的生产，(3)极力奖励发明者、仿制者，并运用税收手段奖励新兴事业，(4)设法救济不能维持的重要事业，(5)实行产业组合、同业合作的方式使产业组织统一集中化，(6)劳资协调，(7)提倡组织民众经济建设团体以促进政府与人民的合作。（注：《全国工商会议汇编》，第2编，第59-66页。）总之，全国工商会议要求政府对工商实业实行“保育”政策，由十余名会员提出“拟请政府明令颁布保育工商政策昭示全国案”的动议，要求政府将对工商业实行全面维持保护的政策向全国公布，以慰“举国商民喁喁望治之心”。（注：《全国工商会议汇编》，第2编，第111页。）
（三）与首届全国工商会议相比较，涉及的新老问题及新的政策倾向
本届会议所涉及的既有诸如裁厘加税、改良币制、金融制度和对外贸易等老问题，也有集中资本联合经营、科学管理、劳资合作、救济等新问题，还有基本工业等新老交织的问题。
裁撤厘金、减免捐税是会议讨论最为热烈的议题之一。关于“请求裁厘及各项苛征者，有50件之多”，“渴望裁厘之舆情，于此可见”（注：《全国工商会议汇编》，第4编，第23页。）。1928年，全国总计设有厘卡735处，1929年除东三省及甘肃等省区外，也还有690处。（注：《中国年鉴》，1928年，第574页；工商部工商访问局编辑：《工商半月刊》，第1卷第10期，1929.5.15。）税率实际常高达5-10%，由于战事频繁而加征捐税，厘金及变相厘金多达数千种。此前的第一次全国财政会议，即决定设立全国裁厘委员会，裁撤厘金并举办特种消费税。但是，出现了厘金与特税并存重征的情况，且16种特税连油、茶、木、瓷、豆、棉等生活必需品都囊括其中，节节征收后复成为变相厘金。因此，工商会议上商民的反应强烈，不仅提出“裁撤厘金”、“请迅即裁厘减税”、“免除国货通过税”、“提议免除苛捐杂税以救国货危亡”、“呈请豁免苛捐保护国货”、“请准期裁撤厘金以救国产”、“提议货物税担负力以利民生而维国货”等议案，还要求“免除重复征税”、“取消国货重征”、“提议裁厘后举办消费税，实行一物一税通行全国之原则”、“实行一物一税消费税不宣多种”，江西、河北、北平等地会员及瓷、丝、棉、卷烟、丝茧、盐等业业主，也就捐税苛重繁复提议减免。（注：《全国工商会议汇编》，第2编，第四组议案。）当时关税新税则的实行带来巨大的税收增益，厘金裁撤后财政收入的弥补问题已经基本上不存在，所以，工商会员要求彻底裁撤厘金、实行一物一税的原则。
工商部提出的“国内工商业联合进行案”，是全国工商会议的第一件议案，也是政府在资本集中、联合经营问题上，率先提出的引导性的议案。该案认为，“吾国工商政策，对内对外罔不以发展生产为要务”，分为三大方面：关税保护、大规模制造及贩卖和科学管理化。当时外资在华工厂的规模，就上海而言英资厂平均为80万元、日资厂为250万元，而华商厂仅10余万元，且内耗严重、易于失败，因此“大规模制造及贩卖”至关重要。制造方面，对于各厂原有事业应全部合组、至少局部合办，各厂扩张的事业应全部扩充、至少局部扩充，各地将创办的事业应实行新新之间、或新旧之间的合作；贩卖方面，应在确定商品标准的前提下力求运输、堆储及经理商号的联合，外贸上则应争取商标的统一和售价的一致。总之，工业上的集中、扩充、合组、合办、合作，商业上的联合、统一与一致，应是工商各业努力争取的方向。（注：《全国工商会议汇编》，第2编，第17-18页。）为此，工商部又提出了“规定工业品之统一标格案”（统一工业品的品类、制造法、材料、试验方法、形状大小等），还要统一各种工商业专门名词、规定各工业品的统一价格标准；会员们更是从各个角度提出相关的议案，如“规定各项工业标准案”、“拟请工商部规定全国工业品出品标准”，“各省宜一律设立工业试验所以为各种工业之领导机关”，“请维持整理全国现有工厂，组织对外贸易公司以谋工商业之严密联合，抵制外货、发达生产、扩充国际贸易而挽利”，还有的认为应当“整理全国已有钢铁工厂”，“吾国当于最近期内组织大规模之桐油公司”，“拟请设立改良茶业机关以维茶业”，“请制定发展糖业政策”，乃至于提出“国货酱类通销建议书”等。最后，正如会后所发布的宣言所指出的，“欲与外国工业相竞争，必有大规模之制造与最新式之贩卖合作方法，而集中资本、集中原料、集中机器与人力，以期节省耗费，减轻成本，尤为当务之亟”。（注：《全国工商会议汇编》，第4编，第23页。）鉴于火柴、搪瓷等业已经出现联合经营或联合销售，其他主要的工商业如丝绸、纱、布、茶、瓷、水泥、桐油、大豆等也应采取同样的策略。资本集中、联合经营的建议，连同科学管理及产业合理化、乃至兴办基本工业的主张，旨在对现有的工商业进行改造和加强。它既预示着政府将会在工商产业政策上有较大转变，也将成为扩张国家资本、同时削弱民间资本的舆论准备。
民国元年的全国工商会议，曾经由工商总长提出过“选择基本产业”的政策思路，即确定丝、茶、瓷、煤、铁、纺织等原有及新兴产业为“吾国之基本产业，确实提倡，全力注之”。虽然工商总长有基本产业“宜归国有或官办”的说法，但在那次会议上遭到强烈和众多的反对，因而远未成为共识。时势推移，1928年11月由国民党中央政治会议通过的《建设大纲草案》始规定，交通运输、有独占性质的公用事业及“关系国家前途之基本工业及矿业，如钢铁业、基本化学工业、大煤矿、铁道、煤油矿、铜矿等，悉由国家建设经营之”，属于地方性质的则由政府委托地方政府经营管理；（注：孙科：“建设大纲草案及说明”，《革命文献》，第22辑，第368页，台北版。）同年，工商部提出九种国营基本工商业建设计划，包括钢铁、机械、酸、碱、纸浆、细纱、酒精、水力发电等轻重工业部门。（注：南京政府中央党部国民经济计划委员会：《十年来之中国经济建设》，南京扶轮日报社1937年版，上篇第二章第89页。）可见对于基本工业，新政权的执政党早已有所注重并倾向于由国家经办。但是，政府的创办资本严重缺乏。（注：南京政府的历次建设程序、计划都存在规模宏大而资金不足的通病。如铁道部部长孙科提出的《建设大纲草案》，是孙中山实业计划的一份时间表。它对资本最低限额的估计是，每年平均投资5亿元。在实业计划实施的50年中全部耗资250亿元。有学者指出，“由于外国借款并无保障，将用去近全部的储蓄。非常清楚，如果这项大纲付诸实施，那么私营企业将完全瘫痪，即使在名义上留给私营企业相当规模的领域”。（下引Y.L.Wu书，英文版第35页。））因此，不得不容许其中的轻工业与部分重工业项目，“其能由私人投资兴办者，政府应奖励协助，并予以确切保障”。其中有两个不确定的机动因素：(1)基本工业的范围，它是随时可予增减的。事实上增扩了新兴的电气工业等内容，并出现了“国防工业”等名目；(2)哪些项目可由商民经办、如何办理，是模糊不清的。因此，“在国家也从事经营的企业范围中，给予私营企业主以完全自由的经营权的表述，由于对‘自由’的定义不清楚而打了折扣”。（注：Y.L.wu:China's Economic Policy,Planning or Free Enterprise?Published by S-ino-International Economic Research Center,AuRust,1946.（吴元黎：《中国的经济政策：计划化还是自由企业？》，英文版第47页，中国—国际经济研究中心，纽约1946年出版。））这两个不确定在南京政府时期始终未能明确。
反映在1930年召集的全国工商会议上，关于基本工业，工商部率先提出“奖励创办基本工业案”，以扶植、资助、保息、减免税捐的方式对已有的《特种工业奖励法》（特种工业指民办“基本化学工业、纺织工业、建筑材料工业、制造机器工业、电料工业及其他重要工业”之符合外销、发明、替代手工等条件者（注：《国民政府关于公布特种工业奖励法致行政院训令》（1929年7月31日），《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第一编，财政经济（五），第1-2页。））之外的情况予以奖励，另有“奖励民营基本工业”、“请厉行奖励基本工业”及“中华民国造酸工业应由政府奖励民间兴办”等3个提案。但是，政府兴办的内容已经占据了上风，如“中华民国制铁事业应由政府提倡兴办”、“请拟设立国营纸烟制造厂以挽回利权”（审查意见为“先设法维持民营各厂”）、“吸收外资发展国营工业”、“吾国当于最近期内组织大规模之桐油公司”（官商合办）、“提议设立国营大规模之煤铁矿，以为矿业先导而树工商基础”、“拟请设立国产水泥公司以供建设之需”、“设立国有硫酸制造厂”、“请设立全国汽车制造厂”、“敦促工商部从速筹办细纱厂以杜漏巵”、“请政府创设炼锰特种工业”等议案。需要指出的是，这些提议国家办理的议案，大多是由政府部会或地方政府的代表提出的。中央部会如铁道部的“提议兴办钢铁工厂”、军政部兵工署的“拟请从速建设大规模之硫酸厂以维民生而固国防”、“拟请筹备建设大规模之窒素工业以纾民生而固国防”等议案，地方政府的“筹设广东精盐工厂”、“提议创办盐液电解氯气漂白粉及苛性钠工厂”（国库拨款）、“拟由中央政府暨山东省政府各拨钜款协办大规模之窑业工厂及窑业研究所”和“拟请工商部在河南办一大规模之硫酸厂”等议案，附有长篇详尽的说明和规划，都作了势在必得的准备。（注：均见《全国工商会议汇编》，第2编，第四组议案。）从政府的既定方针来看，基本工业是否可以权宜之计地容许和奖励民间经办，政府是否拥有足够的创办资本已经成为决定性的因素。前引“发展生产事业与确立工商政策之建议案”，就提议“应由全国工商会议议决，确定民生主义永远为中国产业政策之原则”，但在“造产初期”阶段，建议“暂委诸私人资本自由经营或与政府合作”，等到“国家资本发达至相当程度，然后实行产业国营之政策”；就连工商代表提出的“奖励民营基本工业案”，也相应地辩解说：“国家既限于财力未能完全以国力经营，应准商民自由经营藉树基础”。
提倡国货是工商会议的主题，会员们从多角度对提倡国货出谋划策，涉及到工商法规、币制金融、交通运输、度量衡、标准化、工商教育、工商业救济、失业救济及人才等多方面的问题。工商法规方面，提出了“拟请政府速颁工业保护法以利民生而重生产”、“请求政府迅行颁订专利权法案”、“拟请政府颁布滥用国货名义取缔条例”、“拟请工商部严订工商登记法”、“提议关于救济实业保护国货必须厉行实施服制条例”等建议案。币制、金融则主要是围绕工商经济的金融要求而提出的，如“组织工商银行以求技术与资本合作并救济工商业”、“提议提倡提单押汇以利工商金融周转”、“取缔万国储蓄会”，“规定新货币之重量直径以推行度量衡”等，与经济、财政会议相比，在这一重大问题上并未超出它们的讨论范围。值得注意的是，继南京临时政府和北京政府之后，提倡国货仍然与服制问题联系起来，因为服制之用本国所产纺织材料，无疑是对国货的有力支持，且对于政府来说具有可操作性。该会提出的有关建议案有：“提议关于救济实业、保护国货必须厉行实施服制条例”、“拟请励行提倡国货、确定制服以资一律而维生产”、“提议军警各机关及学校制服应采用国货，并通令各工厂呈送布匹样本以资选购”等。
民国时期第二次全国工商会议的召开，使政府与工商界之间的联系有所加强，对南京政府在谋求经济主权、清理工商业发展障碍并整顿和统一经济秩序等方面都产生了影响，也促进了政府出台为工商经济的发展造就条件的各项经济政策。凡是针对工商发展献计献策的议案，不论是政府方面还是民间代表所提，大都顺利地获得大会通过。会议提出的一些议案被采纳参考，（注：全国工商会议的提案被实业部采用情况，除上文所及“实业部关于讨论阻止外人设厂一案致外交部等咨函（1931年5-9月）”外，还有“实业部为工商会议请先从棉织业实施关税保护政策提案与财政部往来咨”（1931年2月6-19日）、“实业部关于核办工商会议救济卷烟业案致财政部咨”（1931年2月16日）、“实业部关于工商会议提议设立国产水泥公司案致各省政府咨”（1931年3月）。见《中华民国史档案资料汇编》，第五辑第一编，财政经济（五）、（六）。另实业部1931年2月公布的《奖励储蓄造成资本令》，采纳了工商会议的《提议奖励储蓄造成资本案》，见立法院编译处编：《中华民国法规汇编》，上海中华书局1935年版，第8编第582页。）会后制定、实施了对特种工业、手工业及工业技术施行奖励、救济工商业及限制外人设厂等政策法规。
与首届全国工商会议相比，有一定的相同之处，还在讨论一些尚未解决的老问题如厘金税制、币制金融、度量衡等。出台的政策也以前政府的努力为基础，有连续性——南京政府并不是在一张白纸上作画。但更多的则是不同，毕竟近20年后已经是时过境迁。又出现了诸如劳资关系、实业救济、失业问题、集中资本联合经营、科学管理与合理化等新议题；会议的地位有所不同，特别是民国元年党派政治、议会道路尚不成气候，国会、议院、约法等名存实亡，由各派系军阀和政客充斥其中的政府部门，就可以左右政策取向，而民国19年已进入了“以党治国”和“一党专政”的训政时期。
北京、南京政府经济政策的一个重大不同，是有无执政党及“党”与经济政策的密切关系并起决定作用；1928年的《训政纲领》就规定：“中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权”，“指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之”；（注：《中华民国法规汇编》，中华书局1935年版，第一编法源第三类中国国民党宣言及决议案，第45页。）国民党的中央政治会议、中全会等才是经济政策总方针和指导思想的决定者。所以，工商会议与经济政策决策中心的距离被拉大；至于党治的烙印，“中央党部代表”孙科在开幕式上表示：“政府的力量就是人民的力量，人民能够一致注意工商业，要想发展国家的经济，便须与政府合作才能够实现。发展工商业虽然是政府的事，工商界更应该一致拥护政府，帮助政府负起这个责任”，他还断言：“除了中国国民党能够建设新中国外，再没有别的东西能够。也只有拥护中国国民党来完成建设，再没有第二个方法了。如果不信仰国民党，不用这个方法，那么只有共产党的法子了，只有走到失败的路上去，走到消灭的路上去”。（注：《全国工商会议汇编》，第4编，第4页。着重点为引者所加。）这就是孙中山的继承人和追随者的观点，这种形势不容回避。
因此，这样的会议无疑不是工商业者畅所欲言地诉不满、提要求以供政府采择那么单纯，而具有了相互参考揣测并由工商会员接受、适应政府既定思路的含义。工商会员本身也并非团体推选，而是由政府指定和蒐选。当然，这与1930年中国资产阶级及其组织商会、同业公会等的力量，已被极大地削弱有关。在基本工业这样新旧交织的问题上，不再出现首届会议上对官营业垄断同声斥责、对官商合办弃如敝屣和力争自由经营的局面；虽然在“那时候国营私营之争相当剧烈”，（注：全国政协文史资料研究委员会工商经济组编：《回忆国民党政府资源委员会》，中国文史出版社1988年版，第4页。）但工商会议所传达的主要信息，则是国家兴办的提议压倒了奖励民营的呼声，基本工业应原则上、基本上由国家经营，私人资本经营范围不得明确，民营业改居于辅助和补充的地位，无形中成为或早或晚必然实行全面国营政策的铺垫。还应当指出，对于不同的资本属性及经营方式的名称，已基本上由前政府时期的官有、官办和民营、商办，改称国有、国营及私有、私营。在这一系列转变中，当初“宜归国有或官办”的萌芽已经成为主流的倾向。
北京政府时期的全国工商会议有一个实业（代表）会议作为后续，而南京政府自此次全国工商会议后，就再未召集过类似的会议。会上曾有工商代表提出“工商会议应每年举行以促进我国工商业之进行改良案”及“拟请政府组织工商会议议决案策进委员会，并酌定工商会议大会期，俾实现官民合作促进全国生产”的临时动议。后者提议选举代表组成“工商会议议决案策进委员会”，联络工商界与政府并辅助政府将议决案付诸实施；还要求工商部每年召开一次工商会议，报告议案实施情况，以“表示官商合作之真精神，而免蹈以往只有会议而不见实行的覆辙”。（注：《全国工商会议汇编》，第2编，第49页。）这一提议遭到政府官员的激烈反对而被否决。在讨论时，李权时（身份是复旦大学商学院院长、《经济学季刊》主编）发言说：“请会员诸君大家明白自己的本身地位：工商会议既不是国民会议，又不是立法会议，仅仅是一个向工商部建议今后如何推进中国工商业的会议，决无监督工商部行政之权。所以，本会议既是工商部自动召集征求全国工商界的意见，则决议案也只是要交给工商部自动之执行就是了。”应该说，李权时的意见是比较冷峻、理智的。工商会议在官方看来，的确没有什么硬性约束力，更不容许有监督行政之举或提议。其实在两年前的全国经济会议上，也有吴鼎昌提出“创设中国经济会议”的议案，谓“德国经济议会制度实为中国今日最可仿行之模范”，提出常设经济会议，“藉以免却经济政策上新旧左右之争”，“经济问题独立解决，不假任何特殊力量”，（注：全国经济会议秘书处编：《全国经济会议专刊》，上海商务印书馆1928年版，第475、480页。）但未获议决。李权时一语道破了此次全国工商会议（一定程度上也适用于上次会议）的局限所在，它不仅是咨询性的，而且是临时性的。
舆论对此次工商会议的评价，有的认为其提案“除一部分外，大都系原则的主张……实际的调查及设计却不多见”；（注：天津《大公报》，1930年11月6日。）有的提出“第一，政府宜有真挚之诚意，不应以会议为装潢门面编造报告之工具；第二，择一二简单具体之事，努力促其实行，以表现此度会议之效率”，不要象年前农矿部召集的全国农政会议那样，虽然一时热烈，但很快就被人淡忘；（注：天津《大公报》，1930年11月11日。）还有的认为这种会议，“并不是训政时期的党代表大会，也不是宪政时期的国民代表大会，又不是德国战后的经济会议，更不是普通立宪国家的国会，所以它在根本上是一个没有代表性质的会议。不过由中央有关部处会和地方政府派几位有职守的人员，并由工商部聘请许多领袖和专家，相互交换意见，讨论出发达工商业的具体方案，供主管的工商部采择而已。”（注：《申报》，1931年11月5日。）由以上所述可见，南京政府全国工商会议的规模和盛况，并不能消除多方面在政策需求上的分歧和矛盾，与会的实业领袖和专家对政府的政策产生影响力的局限性，在会议期间就已有明显表现。