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中图分类号：G648.7文献标识码：A文章编号：1672-0059(2006)01-0058-05
一、独立学院从何而来
上个世纪末，在经济发展较快、人口较多而高等教育发展不足的江苏、浙江两省，率先办起了一批“二级学院”。“二级学院”的基本模式是：学院作为“二级单位”隶属于公办高校之下(冠名、招生、文凭发放)，但相对独立运行；“硬件”由社会投资者提供，“软件”(教学、管理)由公办高校负责；按培养成本的全额收取学费，学费收入除保证“二级学院”的运行外，余额按合作办学协议的约定“分成”。这种模式一经问世，迅速风靡全国。短短几年间，就涌现出几百所这种类型的办学机构。
为什么“二级学院”这种办学形式能在很短的时间里迅速扩展？它是在中国高等教育发展的矛盾中应运而生的。
(一)中国高等教育规模扩张的需求是“二级学院”问世的机遇
当高等教育大众化的理论在中国被广泛宣传，“适龄人口的毛入学率达到15％”作为一个社会发展目标被提出来(1999年)后，一方面是老百姓对高等教育的需求空前高涨，政府希望通过扩大招生来“拉动内需”和延缓青年劳动力进入市场的时间；另一方面是政府财政对高等教育的投入严重不足并不堪重负。在这种矛盾中，亟需找到某种方式来扩充高等教育资源。
国外高等教育经费中，社会和私人办学、各种捐资等，占有很大份额，而我国的高等教育却未能多渠道筹措资金。据统计，我国2001年全国教育经费来源中，社会团体和公民个人办学经费只占2.76％，社会捐、集资办学经费只占2.43％，学生交纳的学费占了24.96％。
许多国家的经验表明，大众化的高等教育，不能只靠政府的财政投入作支撑，必须大力发展民办高等教育。然而，中国的民办高等教育发展严重不足(见表1)。这就是催生“二级学院”问世的社会大环境。
表1 中国及部分OECD国家私立高校在校生占同类型高校学生比例(％)
国别技术职业型高校 学术研究型院校
法国26.3 9.8
德国36.4
意大利 45.811.8
日本90.673.9
韩国86.076.5
新西兰 13.9 0.8
挪威25.1 9.9
瑞典24.5 5.5
瑞士55.0 7.8
美国 7.434.5
中国(2000年) 2.0
注：私立高校包括有政府资助与无政府资助的院校；除中国外其他国家的数据为1999年的。
资料来源：1、Education at a Glance,OECD Indicators 2001.引自《中国教育与人力资源问题报告》；2、中国数据来自教育部2000年教育统计资料。
(二)各方利益的汇聚创造了“二级学院”
在这种宏观环境下，要找到一种办学方式来满足高等教育规模扩张的要求，公办高校、地方(省级)政府、社会投资者、考生家庭，这四方的积极性汇聚到一起，就创造了“二级学院”。换言之，“二级学院”能够在矛盾中满足各方的利益，使各方的收益均大于成本。这四者之中，无论缺少哪一方面，都不可能产生“二级学院”这种办学模式。
公办高校有申办积极性。因为它能从中得到“资助”，我称之为“以参与作贡献，以贡献求发展”。“学费收入的X％交给申办学校”是怎么来的？是移植了公办高校“计划外办班”长期实践中形成的学校与院系收益分配的“黄金分割律”得来的。这类经费是学校的“计划外收入”，在如何使用上学校拥有自主权。其收益的成本，是公办高校可以重复使用的“无形资产”——学校品牌。
地方政府有批准的积极性。因为当政府没有充裕的经费拨给所管辖的院校时，“给政策”就是“给钱”。公办学校从这里获得的经费，成为学校运行和发展的重要支撑。政府对二级学院的扶植政策相当优厚：办本科，发公办高校文凭，按培养成本的全额收费。地方政府的收益是当地高等教育毛入学率的提高，而在现行体制下“给政策”是不计成本的。
社会投资者有合作的积极性。因为最初的合作方式，大多是以闲置的“不动产”投进来，这是“盘活存量资产”的一条途径，而且可以由参与办学再带动相关行业(例如物业管理、餐饮服务等校园经济)兴旺。即令是新投资用于建校舍、公寓等，投资者也看好中国的“教育大市场”，相信有长期稳定的回报。还有一点必须注意到，“二级学院”兴起时，我国的《民办教育促进法》尚未制定颁布(该法于2002年12月颁布)，一些“合作办学协议”中投资者可以取得的回报预期是“相当可观”的。这一块的收益与成本是按市场经济法则计算的。
考生及其家庭有投考就读的积极性。因为虽然按全额成本收费(大体上是公办高校学费的2.5-3倍)，但可以“降分录取”，享受与公办高校录取的学生同等的待遇。因此对考生及其家庭而言，这种成本收益比是可以接受的。当这类办学机构形成一个群体后，国家普通高考的录取中，就有了所谓的“第三批本科录取线”。
“二级学院”以这样一种体制和机制的设计，使得参与各方都能得到自己想要的东西，因此在各方的“合力”作用下出现在中国的高等教育领域中。独立学院就是从“二级学院”演变而来的。
二、独立学院何以得其名
2003年5月，教育部颁发了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(以下简称《若干意见》)，并召开了布置落实这些意见的会议。这可以视为这类办学机构发展中的一个重大转折点。
《若干意见》指出：“近年来，随着我国高等教育规模的快速增长，各项相关改革不断深化，一些地方和高校在高等教育办学机制方面进行了大胆探索，其中，由普通高校按照新的机制和模式试办的相对独立的二级学院(以下简称独立学院)发展较快，在保证高等教育规模的增长、扩大高等教育资源等方面起到了积极作用。但是，由于种种原因，一些独立学院在办学过程中出现了不少问题和矛盾，对相关的政策急需进一步明确，管理工作亦应加强和规范。”
(一)针对“校中校”强调“6个独立”
《若干意见》明确要求：独立学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。这就是所谓体现办学新机制、新模式的“6个独立”，也是“独立学院”何以得此名的原因。
为什么如此强调“独立”？就是因为二级学院的办学中存在着“不独立”现象和由此而引发的一系列问题。“不独立”的二级学院，就是公办学校自己的“校中校”。
中国上个世纪八九十年代，在高等教育中曾效仿经济体制改革早期的“价格双轨制”，实行计划外招收“自费生”，到1997年全国实行“招生并轨”，取消了自费生。当年取消“双轨制”的原因，除了高等学校自己感到生源质量差距太大影响教学外，主要是社会舆论对“双轨制”影响教育公平的抨击(民间的批评说法是“用钱买分”)。如果新的二级学院“不独立”，就是公办学校穿这种“新鞋”走“公费生自费生双轨制”的“老路”。可以说，在二级学院发展的早期，有许多就是明确地按照“校中校”的模式办的，这是学校和地方政府“合作”的结果。
“校中校”不但没有扩充教育资源反而挤占了国家投资形成的教育资源，加剧了一些公办高校办学条件紧张的局面；公办高校的学生看到降分录取的学生拿的和自己一样的文凭，担心就业市场出现“劣币驱逐良币”的不公平竞争。这两点直接导致社会舆论再次质疑“教育公平”和“公办高校为何用纳税人的钱形成的资产又去高收费”。由于二级学院不是独立法人，涉及学生权益的许多民事纠纷都牵连到公办高校，影响学校声誉和稳定。因此，教育部要求二级学院必须实现“6个独立”，才能体现新机制、新模式。
(二)坚持“优、独、民”的发展方针
《若干意见》除了强调“6个独立”之外，还明确提出：在试办独立学院的具体工作中，一要坚持充分利用现有的优质高等教育资源；二要有利于高等教育资源的不断扩大。据此，在今后一个相当长的时间内，要优先支持办学质量高、办学条件好的普通本科高校试办独立学院；办学质量差、办学困难多的普通本科高校，重在进一步提高自身办学水平，改善办学条件，暂不要试办独立学院。不允许以各种变相形式，把高职(大专)学校改办为独立学院。试办独立学院要一律采用民办机制。试办独立学院建设、发展所需经费及其它相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决。这就是在教育部负责人多次讲话中提到的试办独立学院应当遵循的“优、独、民”方针。[1-2]
但是，各地试办的独立学院中有不少是不符合这一方针的。首先是有些自己办学都很困难、并不具备“优质高等教育资源”的学校也办起了独立学院。其次是有相当一批独立学院，表面看起来不是“校中校”，但并无社会投资方参与，或者是由本校产业集团的下属企业充当投资者，或者是由本校的干部注册一个“公司”向银行贷款作为投资，等等。这样建起来的二级学院在资金筹措上，也就不可能采取实在的民营机制。
在教育部的文件公布后，独立学院在招生、文凭发放、教学组织和管理等方面部逐步地独立了，但在法人地位、校园、财务等方面，有些学校迄今也还没有独立。截至2004年底，全国经教育部认可的独立学院有249所(另有100多所被取消)，其中，仍有近30％不具备独立法人资格，40所左右还没有独立校园，40所左右还没有实现财务独立。[3]
坚持“优、独、民”无疑是试办独立学院的正确方针，但实际上是“先有学院，后有方针”，方针是从实践中总结出来的。从出现“二级学院”这种办学形式到公布试办独立学院的方针政策，其间“观察”了近5年的时间。因此，这批已经办起来的独立学院只能在发展的过程中逐步地走向规范。
《若干意见》作为一份关于独立学院设置和办学的政策法规性文件，其重要的现实意义在于：第一，它肯定了从办学实践中产生的独立学院，“是新形势下高等教育办学机制与模式的一项探索和创新，是更好更快扩大高等教育资源的一种有效途径”；第二，它把独立学院定性为民办高等学校，也就明确了独立学院应该按照我国《高等教育法》和《民办教育促进法》依法办学。
三、独立学院何以独立
即令所有的独立学院都做到了“6个独立”，它们是否就真正“独立”了呢？
独立学院真正独立，即作为中国的民办高校必须自己拥有独立的办学权和法人财产，这是独立办学的根基。这里涉及到独立学院与公办高校、与投资者的关系。
按照教育部《若干意见》的说法，公办高等学校是试办独立学院的“申请者”；负责提供各项条件和设施的投资者是试办独立学院的“合作者”；独立学院是什么“者”没有说，但明确其是独立法人，是一个办学实体。申请者、合作者、独立学院都是独立法人，这三者在我国的《高等教育法》和《民办教育促进法》中，究竟处在什么位置上？他们相互之间是什么样的关系？这是一个需要认真辨析的问题。
《高等教育法》从高等教育体制的角度界定了高等学校的举办者、管理者、办学者，并明确了各自的权力和责任。高等学校的举办者可以是国家，也可以是企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量；高等学校的管理者是各级人民政府；办学者就是高等学校自身。对照法律条文，教育部《若干意见》中讲的“合作者”应该属于独立学院的举办者，独立学院应该是办学者，那么，“申请者”在法律上是一种什么“身份”？是否也属于独立学院的举办者？抑或也是独立学院的办学者？(表2)
表2 独立学院、公办高校、投资者的关系
教育部《若干意见》 《高等教育法》
公办高校 申请者？
投资者
合作者 举办者
独立学院？办学者
(一)公办高校是否属于独立学院的举办者，在理论和实践上存在冲突
公办高等学校是否能成为独立学院的举办者，2004年3月颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》已经有了明确的界定：“民办学校的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。”“公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。”在独立学院现实的办学模式中，公办高校投入的是“知识产权”——其中包括了独立学院的冠名权。因此，从这一角度看，公办高校是可以作为独立学院举办者的。至于有的公办高校不仅投入了无形资产，而且通过银行贷款或让下属企业投资等渠道向独立学院注入了资本金，对于公办高校这种行为，本文不在此讨论。
同时，这部《实施条例》还规定：“参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失。”“举办者以国有资产参与举办民办学校的，应当根据国家有关国有资产监督管理的规定，聘请具有评估资格的中介机构依法进行评估，根据评估结果合理确定出资额，并报对该国有资产负有监管职责的机构备案。”公办高校的品牌、社会声誉这种无形资产应当是国有资产，它如何被评估并“合理确定出资额”？公办高校是否因此而作为出资人“依法享有举办者权益”，比如说按照什么份额“从办学结余中取得合理回报”？在现实中，上述问题都还暂付阙疑。从独立学院的学费收入中划拨20％给公办高校，除了合作办学的协议外，从我国现行法律中找不到任何相应的依据。因此，如果从这一角度看，公办高校是否在以独立学院举办者的身份行事，还是一个尚待讨论的问题。
(二)公办高校是否是独立学院的办学者？
在现实中，公办高校直接参与了独立学院的办学，有些公办高校的参与程度还相当深。这是履行教育部《若干意见》规定的“申请者”的职责所必需的。从这种意义上可以说，冠名高校目前是独立学院的办学者。作为独立学院的办学者，公办高校要认真履行自己的职责，始终把坚持正确的办学方向和保证办学质量放在第一位。公办高校参加独立学院董事会的成员和派往独立学院担任各级负责人的教师、干部，是负责决策、组织和落实各项办学措施的骨干力量。也正因为公办高校目前承担着独立学院办学者的职责，从整体上说，独立学院的办学质量得到了基本保证。
如果公办高校是独立学院的办学者，独立学院自身作为办学者的法律地位和权利责任又如何得以确立和确认呢？我所持的观点是：独立学院从初期依托公办高校办学最终要走向完全独立自主依法办学；在现阶段，独立学院还是一种处在发展中的尚未定型的学校，因此存在着一个独立学院在不同发展阶段的办学主体转换问题。
(三)独立学院是否拥有自己的法人财产？
从上个世纪末至今，独立学院在其产生、发展的过程中，已经形成了一笔固定资产。这之中，有民间资本投入形成的，有公办高校投入形成的，有独立学院的贷款和学费沉淀形成的。因此，独立学院与公办高校、与社会投资者之间，存在着“盘根错节”的资产纽带。从法律上确认独立学院拥有自己的法人财产，是独立学院能够独立的经济基础。
据统计，截至2004年底，249所独立学院共吸纳民间资本300多亿元，校园用地8000万平方米，校舍及行政用房1160多万平方米，教学仪器设备总值42亿元，图书3400多万册。[3] 这只是对独立学院办学条件专项检查的统计数据。一个实质性问题是：这些土地、房舍、设备、设施等固定资产，究竟有多少是作为独立学院的法人财产登记在独立学院的名下？据某省教育部门2004年的检查结果，该省30多所独立学院经土地管理部门登记核实的土地面积总共不超过100亩。换言之，大量的资产迄今仍然还在投资者的账户上而没有成为独立学院的法人财产。这个问题不解决，独立学院的“独立”将无立锥之地。
为什么这些固定资产没有全部成为独立学院的法人财产？一方面，是许多投资者因为投资“回报”的法律规定不明朗而在观望；另一方面，是对独立学院的清产核资和资产评估工作尚未全面展开。清产核资和资产评估，也只是为明晰产权的工作打基础。究竟如何保护独立学院举办者的投资积极性和合法权益，如何依法明晰独立学院的产权关系，是关系到独立学院生存和发展的重大问题。
四、独立学院何时能独立
随着时间的推移，社会各方要求独立学院真正独立办学的呼声日高，这种过渡型办学模式存在的现实合理性正在向历史合理性演变。从促进中国民办高等教育健康、快速发展的大目标出发，应当把独立学院真正独立作为这类学校发展的方向确定下来，并为实现这一目标创造良好的社会制度环境。
独立学院何时能真正独立，取决于下述条件何时具备：
(一)独立学院度过了办学资金的“瓶颈”制约期
在独立学院建设和发展的初期，需要一笔基本建设资金。从华中科技大学武昌分校的办学实践经验看，建成一座教学、生活设施大体齐全，达到办学条件要求的独立校园，生均基本建设经费至少4万元。一所独立学院按在校生规模为1万人计，就需4亿元的基本建设费用(如果地价走高，基本建设经费还会更高)。企图走“收学费搞基建”的路子是走不通的。因此，举债办学、入不敷出的财务状况，几乎是所有独立学院办学初期都会面临的，除非投资者的“第一桶金”多到足以承担新建一所学校所需的绝大部分资金，或者独立学院就利用公办高校的资源而自己不搞基本建设。
银行贷款，成为支撑独立学院初期办学的重要资金来源，而独立学院向银行贷款，按照我国现行政策，不能以自己的资产作抵押，还必须寻找贷款担保人并支付担保费用。独立学院的还贷能力与办学规模和质量、与学校的资金运作紧密相关。能否安然渡过还贷高峰期，是独立学院能否生存下来的第一道关口。这里存在着巨大的风险。
(二)独立学院获得学士学位授予权
办本科而无学士学位授予权，这样的学校是不可能持续发展的。当学士学位不仅是本科毕业生就业竞争中的重要资源，而且成为后续学位教育的“第一步台阶”时，一所高校如果只能发放本科学历文凭而不能授予学位，这所学校文凭的“含金量”就要大打折扣了。目前所采取的方式是，独立学院的本科毕业生可以向所依托的公办高校申请学位，符合公办高校学位授予标准的学生可以获得学位。人们对这种办法，也不是没有争议的。
独立学院能否获得学士学位授予权，是对学校办学质量和水平全面而严格的检验。此前，独立学院首先必须通过本科教学评估。
(三)民办高等教育的立法比较完备，公办大学的退出机制趋于成熟
目前，我国有关民办高等教育法律、法规的制定工作滞后，许多关系到民办高校生存、发展的重大问题尚无定论。例如能否制定鼓励企业和个人对民办高校捐赠的减免税政策、是否允许民办高校以自己的法人财产抵押申请贷款、就读于民办高校的学生如何能申请到国家助学贷款，对民办高校在专业设置和招生规模上可否实行“申报核准制”等，这些对民办高等教育的扶植、资助举措，需要从法律、法规上提供制度性保障。否则，中国民办高等教育的发展还将处于徘徊之中。
正是因为中国的民办高等教育发展不足、不快，才要扶植独立学院这种依托了公办高校的民办教育机构，使其成为民办教育中的一支生力军。在民办教育立法尚不完备的环境下，如果独立学院离开其所依托的公办高校，原有的优势会迅速失去，而民营的活力却姗姗来迟，这将使独立学院陷于困境之中。
独立学院真正独立办学之日，也就是公办高校的退出之时。对于独立学院的发展壮大，公办高校起着“孵化器”的作用。当这一任务完成时，公办高校应当退出。公办高校如何收回冠名权(这也关乎独立学院如何更名)，如何厘清与独立学院的产权关系，包括如何处置无形资产在独立学院发展中的增值，如何建立新的合作关系等，需要有合理而稳妥的安排。
独立学院真正独立后，将成为中国普通民办高校中的成员，参与到大众化高等教育的竞争行列中。截至2004年底，249所独立学院在校生68万(其中本科生55万)，占到我国普通高校在校生总规模的5％。如果政府准备在未来几年内使独立学院在校生总规模达到200万人，[4] 那么独立学院还会有很大的发展空间。
马丁·特罗在谈到美国高等教育大众化时曾指出：“就美国而言，由于政府允许在一定的范围内，多建一些私立大学，当大众化高等教育到来时，为满足社会的需求，一下子就涌现了数以百计的学院。这样的情况维持了相当一段时间。十多年后，一些学院由于没有足够的资金、教师和设备，学校管理不善，培养出来的学生被社会认可程度不高，就读的学生数越来越少，就像经营不善的企业，只好宣告破产。但还有许多学院，一开始就考虑学生需要什么，应该教给学生什么，想出各种各样的办法，吸引学生，把学校办得越来越好。这些学校不是政府要他们做什么他们就做什么，而是根据市场的需求，不断地调整本校的办学方向，以适应社会的要求。最后，这些在大众化进程中应运而生的高等学校成功地生存了下来。”[5] 这大约也会是中国的独立学院所面临的前景。