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一、税收任务的含义和编制方式
(一)税收任务的含义
税收任务是政府根据国民经济计划指标、财政收支预算、现行税收政策以及客观税源的发展变化情况，对一定时期(一般为一年)税收收入的测算、规划和控制，下达给税务机关的具体数量指标。
(二)税收任务的编制方式
目前，税收任务编制方法一般采用“基数法”和“GDP税收负担率法”。
1．基数法。基数法是指以基期税收收入入库数或预计入库数作为基数，参照历年税收增长水平及计划期有关经济指标增长幅度，确定增长系数，并考虑计划期一些特殊因素对税收收入的影响，以此得出计划期的税收任务数。这种方法的主要特点是明白直观，简便易行，连续性强，稳定性好。基数法在具体应用中有两种方式，即直接计算法和间接计算法。
直接计算法主要适用于单一税种、税目、行业和企业税收计划的计算，也称作微观计算法或算细账法。
间接计算法，也称为宏观计算法或算大账法。就是从国民经济整体出发，从宏观角度研究税收与经济发展总的趋势是否相适应，从而计算整体税收计划。具体方法是：以报告期实际(预计)税收收入数为基数，结合计划期经济和税收发展趋势，考虑计划期可能出现的增减因素，综合计算出计划期的税收计划指标。
利用间接计算法计算计划是依据基数法的基本计算公式进行的，其计算公式为：
计划期税收收入额=计划基数×(1+税收增长系数)±特殊因素
①计划基数，也就是基期实际(或预计)税收收入入库数。通常情况下，税收计划的编制，一般是在第四季度进行，这时全年税收实际完成数还没有产生，因此，一般以1—10月份的实际税收入库数，加上11、12月份的预计数作为计划基数。
②税收增长系数，也就是计划期税收的增长速度。税收增长速度的确定是基数法的关键。通常有两种确定方法：一是弹性系数法，即根据历年税收弹性系数(税收增长与经济增长之比)和计划期经济增长速度确定计划期税收增长速度；二是经验法，即根据历年税收增长规律确定计划期税收增长速度。
③特殊因素，是指在计划期(或基期)内由于某些特殊原因给税收计划完成带来重大影响的因素。特殊因素既包括增加税收的因素，也包括减少税收的因素。影响税收计划的特殊因素概括有四个方面：一是新出台政策，包括经济政策和税收政策措施等；二是新投产项目、停产或破产企业；三是重大自然灾害造成的税收减收；四是其他有关因素。
2．税收负担率法。GDP税收负担率法是以计划期GDP计划和一定时期的平均税收负担率为依据，计算编制税收计划的一种方法。通过定量分析，税收收入和CDP之间存在着高度的正相关性。表现在三个方面：①两者在范围上具有一致性，GDP的结构决定税收收入结构，GDP的规模决定税收的总量。②二者增长周期具有一致性，税收增长与GDP增长同向变动。③GDP对税收的影响是通过税负来体现的，税负的高低对税收总量有着十分重要的作用。由此，以GDP作为计算税收计划的基础，以税收负担率作为税收计划的依据，构成了税收负担率法的两大要素。
运用GDP税收负担率法编制税收计划，其计算公式是：
某地区计划期税收计划=该地区计划期国内生产总值×一定时期GDP计划偏差系数×一定时期平均税收负担率+特殊因素
①一定时期GDP负担率：是指一定时期内的税收收入占国内生产总值的比率。计算公式是：
一定时期平均GDP税收负担率=∑一定时期税收入库数/∑一定时期GDP×100％
②GDP偏差系数：是指计划期实际GDP与年初安排的计划GDP的差异程度。计算公式是：
GDP偏差系数=∑一定时期实际GDP/∑一定时期计划GDP×100％
对以上两种方法分析得知，税收增长系数、一定时期GDP计划偏差系数和特殊因素都带有很强的人为性、主观性和随意性，这就为政府下达指令性计划奠定了基础。当政府本年预算支出较大时，它会想方设法增加收入以满足支出需要，这时，它就会把更多的因素设想为税收增加的因素，因此，税收增长系数就会较大，增加税收的特殊因素考虑的就多，往往就不顾客观实际，层层压“任务”，盲目加码，下达的税收任务就远远超出了当地经济发展的实际。当政府本年预算支出变化不大时，对各种因素考虑的就会较少，甚至忽略了一些潜在的大税源，下达的税收任务就可能比实际税收收入少。总之，政府下达的税收任务总是不准确的。
二、税收任务的编制缺乏理论依据
税收任务的制定一般基于三个依据：税收制度的因素、税收征管的水平和国民经济发展情况。
(一)税收制度的因素。增值税和营业税的混合销售问题，设备的大修理和更新改造的问题，在实际工作中往往很难掌握。纳税人出于自身利益的考虑，必然想办法使自己的经营活动按较轻的税负纳税，造成税收的流失。据调查，2003年北京市朝阳区的一家量贩式KTV“麦乐迪”，其超市部分收入136万元，缴纳增值税5.44万元，KTV包房收入902万元，按20％税率缴纳营业税180.4万元；如果全额按娱乐业应缴纳营业税207.6万元。通过改变经营方式、核算方式少缴税款21.76万元。北京市税务部门的有关人士认为，通过改变经营方式减轻税负是现今企业避税的一个特点。由于KTV企业改变经营方式、核算方式后，与原有娱乐业政策不相吻合，如果按娱乐业征税又依据不足，造成执法上的被动。而税务机关在不违反税收法规的情况下一般也是按有利于纳税人的原则执行，实际上也造成了纳税人的合理避税。由于税法的调整和完善跟不上市场经营方式的转变速度，造成的税收流失将越来越普遍。(注：传统的KTV，即歌厅，经营项目包括KTV包房以及提供酒水、饮料服务，其所有收入统一核算，并就其取得的包房费、点歌费、烟酒及饮料等全部费用开具发票，按照娱乐业税率20％全额缴纳营业税；量贩KTV一般是分为包房和超市，并单独核算。超市内供应的酒水等商品比原来在歌厅的价格低，这部分缴纳增值税，只对包房收入缴纳税率为20％的营业税。)
(二)税收征管方面。①国、地税两套税务机构既在征管范围上存在交叉，又在具体税种上存在交叉，两者之间的关系尚未完全理顺，使得征管矛盾增加，征管关系混乱，出现征管不到位，导致税收流失。如果国、地税两局工作不配合、不协调，遇事推诿，相互扯皮，就必然影响到征收管理工作的质量，形成征管工作的空白点。②各级税务机关都有任务，这就会不同程度地出现不同的税务机关争抢税源的问题，尤其是在设区的市内更为严重。据报道，北京市地税局征管处处长吕兴渭指出，目前北京市8个老城区没有税收返还优惠政策，但远郊区县为了吸引投资，可以对企业缴纳的营业税进行返还，因此产生了比较普遍的异地纳税现象，即西城经营、密云纳税。③税务人员征管不力，造成税收流失。据审计署调查的788户企业中有169户(占21.45％)由于税务部门征管不力，导致税收流失27.6亿元。主要表现：①部分税务机关擅自扩大优惠政策执行范围，或变通政策违规批准减免税。审计抽查发现，有83户存在此问题，共少征税款20.52亿元。如2002年至2003年9月，上海市国税局、地税局第六分局在上海农工商超市有限公司税收优惠政策期满、当年新安置待业人员达不到国家规定比例的情况下，批准该公司减半征收企业所得税，少征税款13333万元。②对企业纳税申报审核不严，导致税收流失。③稽查查补税款不按规定加收滞纳金。如无锡市国税局稽查局2002年对稽查案件查补税款全部未征收滞纳金，据对该局2002年至2003年9月稽查案件中涉税金额前21名企业统计，应征未征滞纳金达1549.86万元。④部分税收优惠政策多环节审批、多头管理，导致部分纳税人钻“空子”，造成国家税收流失。如南京市科学技术局将从事商品流通的南京医药股份有限公司，经营手机销售、娱乐、印刷等业务的南京鸿兴达通信实业有限公司，从事长江货运的南京水运实业股份有限公司等，认定为高新技术企业，2002年至2003年9月，税务部门据此批准减免税5667.8万元。
(三)国民经济的发展情况，主要反映在对GDP的预测上。GDP一度成为考核政府政绩的重要指标，其实GDP增长了，并不一定创造税收。如我国实行的一些税收优惠政策，某些企业或个人虽然创造了GDP，但由于享受税收优惠而没有缴纳税收。像我国对下岗失业人员从事个体经营的税收优惠政策中规定：凡符合条件的人员自办理税务登记之日起三年内免征营业税、城建税和教育费附加。
三、税收任务带来的弊端
多年来，税收计划的分配无论采用基数法还是采用税收负担率法，税收任务基本上是年年递增。这样以递增比例的方法确定下来的税收任务，使税务机关形成了以完成税收任务为工作导向和目标。但随着市场经济的不断发展与完善，在这样一种税收计划管理和考核机制下，税务机关在完成税收计划后，为防止基数过大，往往延压税款，而在完不成税收计划时，则又容易出现征收“过头税”的问题，很难做到依法治税。
(一)当税务机关完不成税收任务时，主要表现为征收“过头税”和“造假”、“空转”。
1．完不成征收任务，不讲道理征“过头税”，尤其在经济欠发达地区这种现象更为严重。据审计调查，在经济欠发达的内蒙、江西、四川等地区，税务机关为完成税收计划，征收“过头税”10.02亿元。如四川省德阳市什邡市地税局2002年根据上级税务机关和当地市政府必须完成所得税任务的要求，多征德阳蓝剑包装股份有限公司企业所得税1549万元，是该企业应缴税款的7.63倍。
2．以“造假”、“贷款空转”等手法“掺水使假”应付任务考核。目前，这种现象在经济欠发达地区尤其在乡镇一级较多。1993年和2002年，这种现象曾在全国范围内出现过。
(二)当税务机关完成税收任务时，在征税时主要表现为有税不征、藏富于民、藏富于企业。税务机关—旦完成当年的税收任务，该征的税款也不再征收入库，这样不仅做不到应收尽收，而且人情税、关系税时有发生，滋生了大量的税务腐败。如审计署审计长李金华于2004年6月23日向十届全国人大常委会第十次会议报告《2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况》时说到：一些税务部门在完成税收计划的情况下，有税不征、违规缓征，甚至违规退库或利用税款过渡户人为调节收入。调查的788户企业中有近一半的企业存在这类问题，由此造成2002年底和2003年9月底分别少征税款106亿元和102亿元。如唐山市国税局自2002年11月以来，在企业完全具备纳税能力的情况下，违规批准13家钢铁企业延期纳税10.63亿元，用于扶持地方钢铁企业扩大生产规模。
可见，以税收任务为中心，以任务至上为最终工作目标，破坏了税收法治，损害了税法的严肃性、权威性，容易造成有税不征、征“过头税”、虚收空转、以权代法、人治大于法治等不良现象的发生，也容易造成税务执法不公，诱发税务腐败。
四、税收任务的发展趋势
税收任务的实质是政府对未来一段时期的预期税收收入，是预测性的。世界各国的基本事实，包括我国的具体实践都反复证明，不论政府管理部门、研究机构和决策者如何高明，信息处理和预测手段如何先进，都远没有把握保证自己对预期的税制因素、税收征管水平、GDP增长率和企业盈利水平的测算十分准确。能做到比较接近，就非常不错了。至于每一个地区的具体预测数值的准确性，则更是无法保证。通过上述分析，税收任务存在的种种弊端有碍于税收执法的公平、公正，应当对“以任务为中心”考核机制进行改革，逐步建立以税法为依据、以“依法治税”为目标的考核机制。
(一)取消税收任务，实行依法治税，应收尽收。
现行税务考核机制主要是对收入任务进行考核。“以任务论英雄”，只要年底能完成税收任务，税务机关就能获得荣誉，得到奖励，“一俊遮百丑”，对于是否贯彻了依法治税关注较少。依法治税，依据的是税法和现实的税源，其税收收入与经济的发展是相适应的。税法是税务机关组织税收收入的唯一依据，依法治税、应收尽收是税收工作的中心任务和首要目标，应当逐步淡化税收任务观念，直至取消税收任务。改革目前的“以收入任务为中心、以任务论奖惩”的考核机制，逐步建立以“依法治税”为中心的征管质量考核机制，依法征管，在“依法”的前提下应收尽收，收到多少就是多少，而不应强制规定一定要征收多少。
(二)取消税收任务，会给人们带来“税收收入大幅下滑”的担心。
人们的这种担心主要是针对税务机关的，认为税务机关没有了具体的税收指标，税务工作就没有了压力，税务人员就不会像以前那样积极地寻找税源，工作上敷衍了事，甚至会更多地出现税务人员利用手中的权力对企业的应纳税款应收不收，帮助企业偷、逃税款，从中牟取利益。对于这一点，《中华人民共和国税收征收管理法》第八十二条明确规定“税务人员徇私舞弊或者玩忽职守，不征或者少征应征税款，致使国家税收遭受重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，给予行政处分。税务人员滥用职权，故意刁难纳税人、扣缴义务人的，调离税收工作岗位，并依法给予行政处分。”同时，国家赋予每一个纳税人都有检举税收违法违纪行为的权利，并且对这种权利给予了法律保障，《中华人民共和国税收征收管理法》第八十二条明确规定“税务人员对控告、检举税收违法违纪行为的纳税人、扣缴义务人以及其他检举人进行打击报复的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”笔者认为随着社会法制的完善，税务人员素质的提高，此类事情会越来越少，人们肯定会消除这种担心。
(三)我们在取消税收任务的同时，一定要做好以下工作：
1．加强税法宣传，进一步提高公民的纳税意识。
①税务机关应当利用广播、电视、报纸等各种媒体广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿为纳税人提供纳税咨询服务，使自觉纳税意识深入到千家万户，使每一个纳税人认识到依法纳税是应尽的义务，认识到税收和公民的利益是休戚相关的，从而主动纳税，使“依法纳税”这个观念深入民心。
②正确处理普及与提高的关系。对广大公民进行税法宣传主要是使其懂得每个人都有纳税义务，应该依法纳税。这是普及的问题。对企业的主管、办税人员进行税法宣传，主要是让其知道该如何缴税，缴纳多少，这是提高的问题。税法宣传中，应针对不同的对象，采用不同的方法，才能收到好的效果。
③把普遍宣传同日常辅导结合起来。每年的4月份是税法宣传月，各个税务机关对这个宣传月的工作是相当重视的，但税法宣传是一个长期的工作，也是税务部门一项长期的任务，应该时时抓、处处抓，应将普遍宣传和日常辅导有机地结合起来，两者并重。
2．强化税收征管，建立良好的税收秩序。
①完善税收立法，健全法律体系。完备的税收立法是依法治税的基础。加快立法进程，提升立法层次，建立健全税务司法保障体系，形成立法、执法、司法、监察相互独立、相互制约的机制。从组织上建立纵向监督制约的机制，对各级税务机构的行政行为进行监督，对违法行为给予严厉的处分，保障税法的贯彻实施和纳税人的合法权益，维护税法的严肃性。从制度上建立横向制约机制，建立和完善公开办税制度，规范税务征收、执法、检查等行为。
②严管重罚，加大对偷税行为的处罚力度。在目前自主申报纳税的税收征管模式下，对偷税行为的处罚力度，直接影响税收征管秩序。据审计署的调查情况看，由于税务机关对偷税行为处罚不力，在一定程度上助长了纳税人偷税的主观故意。在调查的788户企业中，2002年有157户企业的偷税行为被查处，税务机关仅对其中的48户处以罚款，对57户加收滞纳金，处罚率和滞纳金加收率(按户次)分别仅为30.57％和36.31％，远远低于税法规定的处罚标准。这样的处罚对少数存在侥幸心理不依法纳税的企业，起不到震慑作用。因此，各级税务机关应严格依法惩处偷税行为，保证税法的严肃性。
③加强推进税收征管的现代化进程。国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，在税收征管中引进先进、科学的方法，深化税收征管改革，提高税收征管质量和效率。
④强化征管，建立严格的责任追究制度。大力推行税收执法责任制，组织纳税人和社会各界对税收执法人员的执法情况进行外部评议，将评议结果作为评价税务机关和执法人员工作好坏的重要依据。严格执行过错追究，确保执法责任落到实处。
⑤加强税收干部队伍建设，造就一支高素质的执法队伍。我们要通过多种有效途径，努力提高税务干部队伍素质，从认识和思想上改变“税老大”的观念，树立依法为纳税人服务的思想。要加强税务干部在政治思想、廉洁勤政、爱岗敬业、业务技能方面的培训，树立全心全意为人民服务的思想，增强紧迫感和责任心，提高依法治税意识，建设一支政治合格、业务过硬、管理严格、勇于进取、乐于奉献的干部队伍。
3．加强社会法制建设，营造一个良好的税收环境。
①加强纪检监察，严防税务腐败。强化对税收执法权的监督制约，建立健全严密的内部执法监督制约机制是增强税收执法效果的重要保证。加强事前监督，严格执行税收法规、规章、规范性文件的备查备案制度。加强对重点环节执法行为的事中监督，认真执行重大税务案件集体审理制度，做好行政处罚听证工作。加强对执法行为全过程的事后监督，强化税收执法检查，严格执行税务行政复议制度。
②加强财政、审计部门的监督作用。加强财政、审计部门对税收征收管理范围、税款入库预算级次、税收征管质量等的监督。我国实行分税制财政体制，其核心是按税种划分中央和地方的收入，严格按照国家规定征收入库是分税制有效运行的根本保证。但是由于税收任务的压力，地方保护主义及地方政府干预等作祟，擅自改变税收征收管理范围特别是将中央收入划为地方收入的现象时有发生，破坏了法律的严肃性，也侵蚀了财政的基础，因此，必须予以严厉查处。税务机关对财政、审计部门提出的问题要限期改正并进行反思，做到类似事情以后不在发生，不断提高税收征管水平。
③加强社会综合治税。建立政府领导、部门配合的综合治税网络。各级税务部门应及时向当地党政领导汇报税收工作情况，争取地方领导的关心支持，协调有关部门搞好代征工作。要加强部门配合，主动与公、检、法、司、工商、银行、交通等部门建立工作联系制度，还要与街道办事处、村民委员会等密切协作，摸清税源底子，做好零散税收工作。加强信息化建设，建立信息共享制度。既要建设好税务机关内部的网络体系，又要建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。
取消税收任务，同时做好以上工作，建立健全税法体系，实现依法治税，应收尽收，坚决不收“过头税”，将是税务发展的新阶段，是社会进步的具体体现。
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