当前我国义务教育发展中的新问题，本文主要内容关键词为：义务教育论文,新问题论文,当前我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国政府采取一系列重大举措，建立了义务教育经费保障新机制，将义务教育全面纳入公共财政保障范围，[1]大力推进了我国义务教育特别是农村义务教育的改革与发展。
在充分肯定我国义务教育成就的同时，我们必须清醒地认识到，义务教育尤其是农村义务教育仍然是我国教育的薄弱环节，“有学上、上得起学”的问题只是得到了基本解决，九年义务教育仍处于低水平的普及阶段。我国义务教育在规模、布局特别是在质量方面仍难以满足人民群众日益增长的教育需求和国家经济社会发展对高素质劳动力资源的要求，与实现十七届三中全会提出的“农村人人享有接受良好教育的机会”的目标尚有较大距离。
一、义务教育学校布局亟需从城乡协调发展、农村改革发展的战略高度予以关注
1.我国义务教育学校布局面临的挑战
近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，农村人口大规模向城镇流动，特别是随着农民群众对子女接受优质教育需求的不断增长，我国“两为主”、“一费制”和义务教育经费保障新机制等一系列政策的颁布，不论沿海发达地区还是中西部城市、县城都出现了共同的趋势，即农民工子女大量涌入城镇，外来人口子女占城镇在校生比例普遍达到20％左右，甚至超过当地户籍儿童数量。我国义务教育阶段学校布局面临的挑战，已非“两为主”政策或流入地政府扩校扩容所能解决。特别是随着2006年农村实施免费义务教育政策和2008年城市义务教育免费的全面推行，此方面问题更为凸显。调研结果显示，在北京、广东等发达省市，义务教育阶段外来学生增长迅猛。2006年北京市中小学共接纳外来人口子女40多万，其中就读小学的人数达小学生总数的41.3％；广东省2006-2007学年义务教育阶段外来学生达206.4万，占全省中小学生总数的13.5％，比2005年增加了26.4万，年增幅高达10％以上；[2]大部分中等发达省市的城市和中小城市也出现外来学生骤增现象。2007年江苏省中小学农民工子女高达54万；石家庄市农民工子女约6万人，占市区学生总数的20％，其中地处繁华商业区和城乡结合部的十几所学校，农民工子女超过50％，最多的达96％；不少中西部欠发达省份的城市也出现了农村学生大量涌入的现象。2007年，重庆市中小学校共接收22.5万农民工子女。以渝中区为例，农民工子女占学生数的31.6％；2007年乌鲁木齐市接纳农民工子女达8万名，占该市学生总数的1/3。
2.中小学校布局对我国城乡教育和社会发展的影响
农民工子女大量涌入城市不仅造成城镇中小学普遍出现“大班额”、义务教育资源紧张、管理问题凸显等问题，[3]农村中小学校生源锐减甚至难以为继，义务教育资源闲置，而且深刻影响着我国城乡经济和社会的全面发展。当前，农村适龄儿童大量涌入城市就读已经远远超出城市教育的承载力。由于我国农民工群体整体就业能力偏低，农民工及其子女的生存状况一般处于社会底层，难以真正融入城市并获得心理和身份认同，久而久之很可能造成其心理失衡与心态偏差。随着农村儿童的大规模加速流失，我国农村“空巢、空村”的现象将进一步加剧，将可能出现严重的土地荒芜与闲置现象；同时，农村儿童乡土文化和情感的疏离还可能使新农村建设和可持续发展失去宝贵的人力资源。这些问题的累加将影响农村的改革发展，阻碍城乡协调可持续发展和全面建设小康社会。
二、农村教师队伍建设矛盾凸显，保障农村“学有所教”形势严峻
1.城乡倒挂的编制标准导致农村教师编制紧缺，难以满足学校正常运转与发展的需求
编制标准政策是决定教师编制数量与合理有效配置的核心。目前我国实行的是2001年中小学教师编制标准，城市、县镇和农村分别规定小学生师比为19∶1、21∶1和23∶1，初中生师比为13.5∶1、16∶1和18∶1。这一编制标准存在城市优先、城乡倒挂的缺陷，与我国广大农村地广人稀、生源分散、交通不便、学校规模较小、存在大量村小特别是尚存在10万个分散教学点的实际情况相违。[4][5][6]此标准自2002年实行以来造成我国中小学教师尤其是农村教师编制大幅缩减，导致农村教师数量严重不足，造成中小学校运转和发展困难，一些规模小的农村学校与教学点由于缺少编制而难以为继。据不完全统计，2004-2006年，全国约有10％的县连续三年未补充正式公办教师。[7]不少农村中小学教师一人兼任几个班级的全部课程，周课时平均为17-18节；不少农村学校无法开齐、开足全部课程；一些农村学校由于缺少教师编制而难以补充新教师，部分学校为了保证学校正常运转不得不聘用代课教师。目前，城乡倒挂现象及不合理的编制标准已严重滞后于我国义务教育改革与发展的新形势，在新农村建设背景下，我国农村教师编制紧缺、数量严重不足的问题已经成为制约我国广大农村儿童“学有所教”的瓶颈之一。
2.中小学教师收入偏低且在实行“新机制”后大幅下降，严重影响队伍的稳定
合理的收入和待遇是稳定教师队伍的基本前提。我国中小学教师待遇一般包括基本工资、津补贴和“三险一金”等。由于我国城乡、区域经济发展存在较大差距，近70％的地方财政属于“吃饭财政”，未能落实教师应有的各种津补贴和福利待遇，中西部地区教师的津补贴和“三险一金”等实际上主要由学校依靠收取各种杂费与综合服务费来支付。2006年实行“新机制”后，学校停收一切杂费与综合服务费，而且“新机制”明确规定公用经费不能用于人员津补贴和奖金等。由于“新机制”缺乏相关配套政策，没有安排专项财政资金保障教师的津补贴和“三险一金”等，使教师津补贴和“三险一金”失去了经费来源。[8]因此，推行“新机制”后农村教师实际收入较新机制前明显下降，人年均收入减少1000-5000元，致使农村教师生活状况更为艰难。
3.农村教师老龄化问题日益突出，中西部贫困农村地区小学教师面临断层危机
调查显示，我国农村中小学教师老龄化问题日益突出，这是长期以来农村教师待遇偏低、编制紧缺、流失严重而又补充不足的直接后果。[9]近年来，我国农村教师新补充教师绝大多数集中在县城和乡镇中学，广大中西部贫困、边远的农村学校尤其小学教师补充十分困难，教师老龄化问题较为严重。不少农村地区教师特别是小学教师平均年龄45岁以上，甚至50岁左右，老龄教师成为教师主体，中青年教师紧缺。据调研，2008年河南省农村中小学教师50岁以上比例高达33.5％；山东省德州市农村小学教师45岁以上的占40％，临沂市沂水县7千多名农村中小学教师中45岁以上的占46％，其中50-60岁教师的比例高达31％，沂水县黄山铺镇385名教师中45岁以上的占52％，有的学校教师平均年龄达到51-53岁，没有30岁甚至40岁以下的教师；2007年湖南省平江县3千余名农村小学教师平均年龄近50岁，部分乡镇除中心小学竟无1名30岁以下教师。这意味着未来5-10年内随着大批老龄教师退休，不少中西部、贫困地区农村学校特别是小学将面临教师断层危机。
4.中小学教师培训缺乏制度化保障，严重制约教师素质提高
目前，我国中小学教师的培训权利、机会和经费等缺乏法律制度保障。特别是我国中小学教师培训缺少稳定的经费来源，培训经费未能单独列入中央和地方各级财政预算，教师在职培训的费用大多由学校和教师分担，而大多数农村学校由于公用经费不足，无法考虑教师的培训进修，再加上农村教师长期收入偏低，教师本人也无力承担在职培训费用，导致我国农村教师培训处于无计划、无保障状态，教师教育能力和专业素养提高处于自发状态。由于没有明确的制度保障，各级财政投入教师培训的经费十分有限，仅有的一些专项培训也主要针对骨干、优秀教师等人群，培训面小、量少，缺乏全员特别是针对农村中小学教师的培训。据统计，2003-2006年间，甘肃、宁夏、西藏、新疆等省(区)省级财政投入教师培训经费人均仅十几元。[10]“新机制”推行后，虽然规定“教师培训费按照学校年度公用经费预算总额的5％安排”，由于公用经费补助标准本已偏低，其5％更是杯水车薪，远不能解决广大农村中小学教师培训所需学习、交通、住宿等各项经费。[11][12]中小学教师培训缺乏财政制度化保障，导致我国农村中小学教师“出不来，学不起”，影响了教师队伍素质提高，成为制约义务教育质量，影响义务教育改革发展和保障广大农村孩子“上好学”的重要因素。
三、农村中小学的基本办学条件十分薄弱，影响学生的安全与健康
1.部分农村地区中小学存在大量危房
由于我国农村中小学点多面广，存在大量“三无”(无勘察设计、无规范标准、无施工资质)工程，虽然从2001-2005年中央财政先后两次投入共近百亿元资金，消除了近7000万m[2]危房，但未能从根本上有效解决农村中小学危房问题。据统计，2006年我国农村中小学新增危房1617万m[2]；2007年全国农村小学、初中危房面积共分别为2036万m[2]和1281万m[2]，危房比例分别为4.1％和2.9％，其中90％的危房分布在中西部农村地区。我国农村特别是中西部贫困地区中小学危房的大量存在，严重威胁着广大师生的生命安全。
2.中西部、贫困农村地区不少寄宿制学校的基本办学和生活条件简陋
2007年，全国中小学寄宿生规模达2992.4万人，占中小学生总数的18.4％。其中，西部农村小学寄宿生比例达11.6％，西藏、内蒙古、云南、青海4省超过20％；西部农村初中寄宿生高达53.6％，西藏、广西和云南3省均超过70％。寄宿制学校已成为我国农村义务教育的主体形式。然而，当前我国大多数农村寄宿制学校的基本生活、卫生和学习设施条件十分简陋。特别是在广大的中西部、贫困偏远的农村地区，寄宿制学校普遍缺乏食堂、澡堂、厕所等基本生活设施，难以保障学生的基本生活，更不用说图书资料、仪器设备和实验室等。2008年，对安徽省5县区25所农村寄宿制学校专题调研显示，[13][14]中小学人均教室面积合格率分别为69.0％和29.2％；教室采光合格率为21.3％；宿舍人均面积合格率仅为6.1％；食堂卫生设施更是简陋，均无专用的清洗水池，更无消毒设施。中西部贫困农村地区寄宿制学校简陋的办学和生活条件，已严重影响学生的身心健康。
四、强化义务教育的战略地位，破解义务教育凸显问题
1.巩固和保障农村义务教育优先发展，强化政府职责
我国义务教育事业虽然取得了巨大成就，但总体上仍处于较低水平和初步发展阶段。当前切不可沉醉在低水平的普及与免费中，更不能以成就掩盖问题。正如十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》所指出，“实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础也在农村”。当前我国义务教育改革与发展的重点、难点和薄弱环节都在农村。从中央到地方各级政府应将农村义务教育作为重中之重的战略地位，进一步强化政府职责，高度重视农村义务教育的巩固和提高。各级政府应坚决落实“三个增长”，切实加大对农村义务教育的财政投入，新增教育经费主要投向农村，在规划、管理、教师队伍建设、基本办学条件改善等政策上加大对农村地区的倾斜支持力度；尽快健全和完善农村义务教育发展的监督、评估和问责制度，将农村义务教育事业发展状况、学校基本办学条件改善、教师队伍建设和义务教育质量提高等，作为考核评价各级政府、教育行政主管部门及其领导的核心指标。
2.加快县镇优质学校建设，统筹并调整农民工及其子女教育的相关政策
中央和地方各级政府应从国家稳定发展、城乡区域协调和农村改革发展的战略高度，研究与调整我国义务教育的学校布局。
首先，近期在广大县镇地区，加大力度建设一大批优质中小学。中央应要求各地政府，根据地方经济社会发展宏观规划、人口分布与变化趋势、产业发展方向与调整需要，特别是结合考虑城乡协调发展、农村改革发展的需要，对当地城市、县域和农村地区的义务教育学校布局进行深入的调查研究与科学测算，加强科学论证，提出规划方案。中央及各级政府应给予专项政策和财政经费支持，研究制订涉及学校用地、建设资金、招生范围和师资待遇等方面的支持政策；积极采取多种措施，通过大力鼓励并支持省市名校到县城和乡镇办分校、城乡学校结对等，引导城市优质教育资源向县镇倾斜，加快县镇优质中小学校建设，使广大农村儿童就近在县镇地区即可享受到与城市同样的优质教育，引导并吸引更多的农村儿童留在或返回家乡读书，避免仅为追求较高质量的教育而盲目进入城市就读。
其次，调整我国农民工及其子女教育的相关政策。特别是中央和地方各级政府应认真研究并切实推行系列配套政策，大力引导、鼓励并为农民在当地或县镇地区就业与创业创造有利的支持性政策、环境和条件，如结合本地实际情况，研究适宜于农民在本地创业或就业的方向和项目；为他们提供免费的技能培训、创业培训和过程性指导等，实现十七届三中全会提出的“引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业”。同时，应及时研究并调整对农民工子女教育问题的政府工作评价导向，不仅关注流入地政府接纳了多少农民工子女，更应关注流出地政府通过各种努力使多少农村儿童留在当地县镇就读，又使多少外流儿童返回当地县镇接受优质教育。
3.明确义务教育教师的法律身份，突破义务教育教师队伍建设的根源性障碍
我国义务教育教师队伍建设中诸多矛盾难以彻底解决，根源即在于我国义务教育教师的法律身份、地位不明确和缺乏保障。尽管义务教育阶段中小学教师履行的是国家公共职责，但始终没有明确的公务员法律身份。2005年颁布的《公务员法》也因中小学教师没有“行政编制”而排除在公务员系统之外。我们认为，明确教师的法律身份是教师队伍建设中的前置性与根本性保障。同时，当前我国已具备相应的经济、社会与法律基础，建议尽快修改《教师法》，明确义务教育公办教师为国家教育公务员，建立义务教育教师教育公务员制度。[15]这不仅是解决当前我国义务教育事业发展和教师队伍建设问题的关键，是教育界、广大教师和社会的殷切期盼。此举将有利于明确中小学教师的权利、义务和责任，从根本上保障并显著提高中小学教师的待遇，全面提升教师的社会地位，增强教师职业吸引力和队伍稳定性，同时有利于政府加强对教师队伍的建设与管理，促进城乡和区域间教师资源的有效统筹与流动，从而提高教师队伍的整体素质，推进城乡义务教育质量的均衡发展。
4.建立和完善教师待遇、编制标准和培训经费等政策制度
第一，建立教师待遇保障机制，切实保障教师收入待遇不低于公务员。中央和地方各级政府应将保障和提高教师的收入待遇，确保教师收入不低于公务员作为落实《义务教育法》和《教师法》的重要职责，将其纳入各级政府职责范围，并全额纳入各级财政预算。中央政府应督促各省市政府抓紧调研并将推进教师收入待遇不低于公务员列入各省市经济社会发展规划与教育事业发展规划，制订落实时间表与具体政策措施。为此，要强化省级统筹的财政保障机制，加强上级财政对贫困地区的转移支付力度。对部分财政确实困难的贫困地区，教师绩效工资和社会保障所需资金如确实难以按时支付到位，应由上一级财政直接调拨资金发放，再在下拨的转移支付资金中予以抵减。要建立教师收入待遇落实的监督问责制，将其作为考核各级政府、财政等相关部门及其领导的重要内容。
第二，建立“新双轨制”编制标准，完善编制政策与制度。尽快调整我国城乡倒挂的教师编制标准，抓紧研究出台新的中小学教师编制政策。我们建议，编制标准应以公平、均衡和弱势补偿为基本价值取向，坚持实事求是、因地制宜的原则，将编制标准由城乡倒挂转变为向农村倾斜。在对我国经济社会发展和教育事业发展需求及其趋势科学预测的基础上，以满足学校基本教育教学需求为核心目标，充分考虑我国农村、山区地广人稀、交通不便、学校规模较小的实际，适当放宽农村特别是贫困、边远地区中小学教师配置标准，以建立符合国情的“新双轨制”编制标准，[16]即城市和县城地区按师生比配编，乡镇地区根据学校实际规模分别采取师生比或班师比配编，而乡镇以下小学校和教学点则采取班师比配编，并适当增加农村中小学教师的编制数量。此外，为保证山区、牧区、林区和边远地区等特殊地域、寄宿制和分散教学点等特殊学校、民族地区双语教育和教师培训交流等教育发展需要，应明确规定必要的附加编制。同时，为保障教师编制政策的有效性，建议两年一次动态核编，并适当下放教师编制管理权限，由省政府总量控制、市政府根据需要动态调整。
第三，尽早实行义务教育教师培训经费单列制度，建立教师培训财政保障机制。将我国义务教育教师培训纳入各级政府发展教育事业的基本职责范畴，将中小学教师培训经费纳入公共财政保障范畴，建立完善的义务教育教师培训财政保障机制。建议按教师年工资总额的2.5％将中小学教师培训经费纳入每年的各级财政预算，并单独列支、专款专用；根据中小学教师培训的实际需要制订人均年培训费用标准，并建立结合物价变化和教育发展需要动态上调机制。鉴于目前我国教师培训经费落实的困难主要集中在农村地区，建议借鉴义务教育经费保障新机制的做法，对农村地区教师培训经费采取中央与地方政府分地区、按比例共同分担和省级统筹的投入机制，西部地区由中央和省级政府按8∶2的比例分担，中部地区由中央、省、地市按5∶3∶2分担，东部地区则由本省、市、县按4∶3∶3比例分担。为保障教师培训及其经费的落实，应建立中小学教师培训经费的监督、奖惩和问责制度。特别是将农村中小学教师的培训经费落实纳入对各级政府和领导的考核评估体系，纳入各级人大、监察和教育督导范围，确保教师培训经费的足额到位和专款专用。
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