在党的建设中把党内制度和国家法规统一起来，本文主要内容关键词为：党的建设论文,党内论文,中把论文,法规论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号D26文献标识码A文章编号1671-7155(2008)01-0053-05
党的制度是党内制度和党外制度的统一体，党内制度的主体是党内法规，党外制度主要是指国家法规，因此，把党内外制度统一起来实际上就是把党内制度和国家法规统一起来，或者说，把党内法规和国家法规统一起来。因为党必须在法律范围内活动，党在领导立法、把党的意志通过法律程序变成国家法律的同时还必须严格执法、模范守法，因此，一方面，从本质上讲，两者是统一的、一致的；另一方面，两者如果不统一、不协调，必然会造成执政党与国家权力机关的矛盾，影响国家权力机关依法履行自己的职责，造成以党代政，破坏依法治国方略的实施。有鉴于此，胡锦涛同志2006年1月6日在中央纪委第六次全体会议上的讲话中明确提出，要着力加强制度的系统性，加强整体规划和统筹协调，既重视基本的法规制度又重视具体实施细则，既重视单项制度的建设又重视基本制度与具体制度、实体性制度与程序性制度的配套，既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。这就清楚地告诉我们，从与国家法规相统一的角度认识和进行党的制度建设，是推进党的制度建设的一个重要方面和基本途径。
一、把党内制度和国家法规统一起来是对执政党的必然要求
党内制度与国家法律法规是两个不同范畴的概念，各自有各自的调整对象、范围、行为准则、奖惩方式。党内制度的调整对象是党组织工作活动和党员的行为，对全体党组织和党员具有约束力，其强制力来源于党组织和党员的自觉认同、党内的纪律、党组织和党员的利益。国家法律法规是以国家暴力机关为后盾的经立法程序制定的对中国所有公民具有约束力的行为规则，其强制力和处罚措施比党内法规要强大得多。但由于许多情况下党员领导干部既是党员又是公民，这就使得党内制度和国家法律法规在某些方面都要涉及到同一个对象，如果不能衔接好党内制度和国家法律法规，就会造成矛盾和混乱。因此，在进行党的制度建设的时候，必须处理好党内制度与国家法律法规的关系，注意党内制度不能与国家法律法规相冲突，注意两者的衔接，尤其不能将党内制度混同于国家法律法规，以免出现以党内法规代替国家法律法规的现象。
1.党内制度和国家法律是辩证统一的
党内制度和国家法律究竟是一种什么关系，对这个问题的不同回答往往导致相反的结果。如果以党内制度取代国家法律，把党内制度凌驾于国家法律之上，那就必然导致一党专政和高度集权，从而产生非常严重的后果，斯大林时期苏联国家权力高度集中于苏共中央就是一个典型的例子。当然，党内制度和国家法律也不是相互平行、互不相干、各行其是的关系，那样将使党的领导无从体现，也不符合当代政党政治发展的规律。只有把党内制度置于国家法律之下，使党内制度、党的活动符合国家法律要求，同时不断地把党的意志通过合法程序变成国家法律，实现依法治国，才能真正处理好二者的关系。换句话说，党内制度和国家法律是辩证统一的，二者必须协调配合才能在各自领域发挥积极作用。
其一，党的内外部制度的统一本质上是党内制度和国家法律法规的统一。任何一个事物都是内外部关系相结合的整体，事物的内部本质是事物发展变化的根本，而外部环境则是影响事物发展变化的重要因素。我们既要重视事物的内在本质，又要重视外部环境，因为离开了良好的外部环境，任何一个事物都难以生存发展，这是自然界和人类社会广泛联系性的一个基本表现，也是历史唯物主义的一个基本原理。党的制度同样也是一个内部本质和外部环境的统一体，这种外部环境主要是政治制度环境，即由国家法律法规所营造的法律制度环境。传统观点往往把党的制度建设等同于党内制度建设，把它分为党的根本制度、基本制度和具体制度，而忽视了党的制度所具有的党内制度与党外制度(主要是国家法规)的统一性，忽视了把这种统一性纳入到党的制度建设的体系之中，体现到党的建设之中，这无疑是我们屡屡犯以党代政、权力高度集中错误的的重要原因。因此，本文特别强调党内制度与党外制度的辩证统一问题，并认为这是党的制度建设的一个重要问题。
其二，党的执政地位决定了党内制度是国家法律建设的重要保障。我们党是执政党，党内政治生活的民主化、制度化水平对党外法制建设具有重要的意义。一方面，党的性质和地位决定了我们的国家法律是代表和保护广大人民利益的法律，是公平公正合理的法律，而不是为少数人服务的法律，因此，通过加强党内制度建设，确保党内政治生活的民主有序，保证广大党员在党内的主人翁地位，既可以实现党的团结统一，又可保证国家法律法规的无产阶级性质，以及立法质量、立法水平；另一方面，党内制度的健全完善对国家法规建设也具有引导和示范作用。正如邓小平所说：“没有党规党法，国法也就很难保障。”[1](P137)当然，反过来讲，健全国家法律法规也有助于推动党内制度的建设，两者是相互影响、相互促进的关系，当然其中起主导作用的是党内制度。
其三，党的制度建设的规范化、程序化追求也要求党的活动必须遵守法律，符合法律要求。党的十七大指出：坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。这一目标既是针对整体的社会主义民主政治建设而言的，也是针对党的自身建设来说的，因为党的领导、人民当家做主和依法治国是不可分割的整体，是社会主义政治文明建设的有机组成部分，因此，党的制度建设的规范化、程序化同样是国家民主法制建设的重要内容，在建设原则、建设方式、途径等各方面必须和国家法律规定相一致，而不能各行其是，过分强调政党活动的特殊性。
其四，善于把党内制度转化为国家法律法规是党的执政能力提高的重要表现。党的十七大提出，党的执政能力建设关系党的建设和中国特色社会主义事业的全局，必须把提高领导水平和执政能力作为各级领导班子建设的核心内容抓紧抓好。面对执政条件和社会环境的深刻变化，各级党委和领导干部在实践中要不断提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力。这五种能力不仅突出强调了依法执政的能力建设问题，同时，其他四个方面的能力建设也与法制建设有着密切的关系，因为社会主义市场经济从本质上是一种法制经济，社会主义民主政治更需要以法制作保障，不善于依法办事，就是领导能力低下的表现，就难以完成领导社会主义物质文明、政治文明、精神文明和社会文明建设的任务。
2.党内制度和国家法规相统一具有多样性
党内制度和国家法规的统一性体现在许多方面，是一个完整的整体，对此，既需要我们深化认识，同时更需要我们在实践中努力体现二者的统一性，促进二者从形式到内容的完全统一一致。
其一，在理念上的统一。国家法律是调节社会关系并由国家强制执行的各种权威规范的总称，国家法律的功能在于保护公民权利，惩治违法行为，其基本理念表现为，坚持党的领导理念、民主理念、平等理念。同样，这几个基本理念在党内制度尤其是党章中也得到了充分体现。
其二，在建设目标上的统一。适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，从具体目标讲，一要提高立法质量，二要坚持法律面前人人平等，三要加强对执法活动的监督，四要维护法制的统一和尊严，五要拓展和规范法律服务，积极开展法律援助，六要加强法制宣传教育，提高全民法律素质，尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。而宪法在序言部分明确规定：中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。很显然，在社会主义民主法制建设上，无论国家法规还是党内制度，其目标取向都是建设高度民主、高度繁荣、富强的社会主义现代化国家，都是走建设中国特色的社会主义道路。
其三，在具体制度上的统一。从国家法律法规来看，我们目前已经构建起了一个以宪法为基础，以部门法为主体，以各种规章条例为补充的法律制度体系。比如，我国在各个大的领域已基本形成了法律规范，在刑事领域我们有刑法、刑事诉讼法，在行政领域我们有行政法、行政诉讼法，在党政干部管理领域我们有《公务员法》，在监督领域我们有《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等等。可以说，在公共事务管理的大多数领域都根据实际和需要建立了形式各异的法律体系，形成了依法治国的良好局面。与之相比，在党内法规制度建设方面我们的成绩也是非常显著的，如在历次党的代表大会上都对党章进行修改，完善了党内根本大法，增强了党章的权威性；《关于党内政治生活的若干准则》、《关于建国以来党的若干历史问题的决议》、《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》、《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》、《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等等以决定的形式肯定了党的建设的各方面经验，规定了党的建设的方向，明确了党的建设的任务，是对党章的重要补充和发展；同时在各个具体领域也都实现了制度化，如《中国共产党党员权利保障条例》、《党政干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》等等党内制度都在各自领域发挥了重要作用。因此，从制度体系、具体制度结构、制度称谓等诸多形式层面看，党内制度和国家法规都体现了社会主义制度的性质，体现了党的先进性，两者在社会主义政治文明建设的历史进程之中得到了完美的统一。
二、通过制度建设把党内制度和国家法规统一起来
从目前情况看，党内制度和国家法律法规的统一还是一个需要妥善解决的问题。一方面，在二者统一的理念上还有许多不同认识，许多领导干部还存在“党是领导核心就要一切说了算”的思想，在形式上对党的领导、活动还缺乏明确的法律规定，目前的规定还过于原则，难以对现实中的诸多问题起到规范、约束作用；另一方面，改革开放的快速发展催生了许多新问题，如党如何处理好与市场经济主体的关系、如何实现对社会组织的领导等等，这些新领域新问题都有待于进行法律制度的整合与统一，否则就会影响改革开放的发展，也制约党的领导的实现。因此，解决好党内制度与国家法律法规的统一问题是当前党的制度建设面临的一个重大任务。
1.坚持和改善党对法治工作的领导
其一，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。
党的领导首先是政治的领导。所谓政治领导，就是政治方向、政治原则、重大决策的领导，集中体现在党的路线、方针、政策的领导。党要发挥政治领导的作用，核心问题就是必须制定和执行正确的路线、方针、政策。党必须根据历史发展的进程，及时地提出政治目标、政治口号及在不同具体情况下的动员口号，以便动员群众一致行动；共产党员要按照这个目标和要求率先行动，发挥先锋模范作用，团结广大群众一起去为实现既定目标而奋斗；党员还要尽可能地团结一切可以团结的人，结成广泛的统一战线；为了取得胜利，党本身更要团结一致，加强纪律性。今天，我们党的政治领导的核心内容，就是组织和发动全党、全国人民坚定不移地贯彻执行党的基本路线，为建设中国特色社会主义而奋斗。
所谓思想领导，就是理论观点、思想方法以至精神状态的领导，就是坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为党和国家的指导思想，用马克思列宁主义、毛泽东思想以及中国特色社会主义理论体系教育和武装广大党员和人民群众，引导他们用无产阶级的世界观认识世界和改造世界；就是坚持用党的实事求是的思想路线，正确地认识和解决中国革命、建设和改革的各种复杂问题；就是向人民群众宣传党的路线、方针、政策，把党的主张变成人民群众的自觉行动。有了正确的思想领导，才能制定和执行正确的政治路线和组织路线。所以，党的思想领导是党的政治领导、组织领导的前提和基础。
所谓党的组织领导，就是通过党的干部、党的各级组织和广大党员，组织和带领人民群众为实现党的任务和主张而奋斗，主要是对干部的选拔和任用。没有强有力的组织领导，党的政治领导、思想领导就会落空。从这个意义上讲，党的组织领导是政治领导、思想领导的保证。
其二，按照总揽全局、协调各方的原则，加强党对司法机关的领导。
“总揽全局、协调各方”的内涵是：党组织要对重大问题作出决定或决议；通过法定程序使党的主张成为国家法规和政令；向同级国家机关推荐重要干部；在同级国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中成立党组，组织协调本地立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地工作；动员、组织所属党组织和广大党员，团结、带领群众实现党的任务。
按照总揽全局、协调各方的原则，加强党对司法机关的领导，就要求我们一方面加强司法部门的党组建设，使其做好党章赋予的工作任务；另一方面，要大力推进司法体制改革，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。通过改革，确保在全社会实现公平和正义。
其三，改革领导体制，改进领导方式。
坚持依法治国，决定了党对司法机关的领导必须从过去管得过细过多的体制下解放出来，转而依靠对人大立法工作的领导，健全法制，通过司法机关中的党组和党员干部的模范作用，通过发挥党组织对司法工作的监督职能来实现对司法机关的领导，使各级司法机关在社会主义法律制度的框架内真正实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，发挥好法制保护人民、惩治犯罪的目的。
目前完善党对司法机关的领导体制必须注重解决这样两个突出问题：一个是如何既坚持党的领导又保证司法机关独立履行职责；另一个是执政党从体制上寻找到治理司法不公的出路。关于前一个问题，往往或者陷于强调党的领导而导致对具体司法活动的干预，或者陷于因强调司法独立性而使党组织不敢加强领导而导致的司法不公引致群众不满，须知群众对司法的不满可直接转化为对执政党的不满。对于后一个问题，我们需要探讨对各级政法委领导司法工作体制应该进行怎样的改革，以协调好党委、政法委和司法机关党组的关系，进而形成党委领导监督司法工作的合力，确保司法机关的人民权力机关性质，使其更好地为人民服务。
2.党必须在宪法和法律范围内活动
党必须在宪法和法律的范围内活动，除了各级党组织必须领导立法，严格执法以外，广大党员也必须自觉遵守党的纪律，模范遵守国家的法律法规。
党的纪律是党的纲领、路线、任务和政策得以贯彻实施，党的组织能够集中统一的重要保证，是共产党员在党内政治生活中必须遵守的行动准则。无产阶级政党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制建立起来的有组织的统一整体，它以思想上、政治上的一致为基础，更要有组织上的统一作保证，而组织上的统一必须以严格的纪律来保障。党章和《关于党内政治生活的若干准则》是党内的重要法规，党的地方和基层组织依据党章和准则制定的具体规章，也属于党的纪律的范畴。依据党的纪律的内容，党的纪律包括政治纪律、组织纪律、宣传纪律、经济纪律、保密纪律、群众纪律、人事纪律、外事纪律等。党员任何违反党的纪律的行为，都应该受到党的纪律的惩处。国家的宪法和法律是在党的领导下制定的，党的路线、方针、政策通过国家权力机关制定成法律法规，变成国家意志，以国家的名义在全国范围实施，所以国家法律法规代表了党的主张，体现了人民的根本利益。国家的法律法规是每个公民都必须遵守的，共产党员作为有共产主义觉悟的先锋战士，也必须模范遵守国家的法律法规。而且，共产党员模范遵守国家的法律法规具有基础性地位，一个共产党员只有能够模范遵守国家的法律法规，才可能遵守好党规党纪，如果不能遵守国家的法律法规，出现违法行为并受到惩处，这样的人必然会被清除出党。同样，一个党员如果违反党规党纪和国家法律，也不能以党规党纪处理来取代国家法律制裁，而必须先进行党规党纪处理，视其情节轻重再依据国家法律制裁。
就党与法律关系的实践看，应该说，经过近30年的改革开放，司法独立已经成为全党和全国人民普遍接受的一个基本观念，司法机关的独立性得到了极大增强，司法裁决的权威性也得到了很好的维护，党委机关以集体或个人干预司法办案的情况已日益少见，这表明，我们党对于依法治国的理解更加正确，执行也更加坚决，成效也是显著的。但是，我们也要看到，党组织对司法的干预依然存在，而且基层尤甚，并出现了新的特点。比如，作为党委领导司法工作的一个重要部门，各级政法委往往担负着把党组织的意见在司法活动中付诸实施的任务，在协调司法部门工作的过程中，也往往把党组织的意见融入其中。尤其是在当地大案要案查处中，地方党委的意见起主导作用的情形也屡见不鲜，而其组织表达渠道就是各级党委政法委。在基层，这种干预往往体现为党组织主要负责人对司法活动的介入，这方面最突出的例子无疑是地方保护主义的愈演愈烈。在地方保护主义的旗号下，一些基层领导干部理直气壮地干预司法，使司法公正难以实现，法律信仰受到破坏。
这些充分说明，党必须在宪法和法律范围内活动作为一个目标，理想与现实之间还存在很大的差距，需要我们党进一步强化依法治国理念，提高治国理政的本领，从执政党生死存亡的高度认识党法关系问题，决不能走以党代法、以人代法、以言代法的老路。
3.坚持公民在法律面前人人平等
法律的基本理念是平等，没有平等，法律就失去了应有的意义。公民在法律面前人人平等，也是我国立法的基本精神。我国宪法明确规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权等等。从宪法规定看，我们对公民在法律面前人人平等的规定是纯粹的，不附加任何条件的，是一种真正意义上的平等，体现了我们国家的人民民主性质。
与公民在法律面前人人平等相适应的是党员在党内的权利义务平等，这也是党章所明确载明的。比如，党章规定：全体党员在党的纪律面前一律平等；全体党员平等地享有参加党的有关会议、阅读党的有关文件、接受党的教育和培训、在党的会议上和党报党刊上参加关于党的政策问题的讨论、对党的工作提出建议和倡议等八项权利，党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。
公民在法律面前人人平等与党员在党内的权利义务平等是一致的，统一的。党员在党内的权利义务平等对公民在法律面前人人平等具有引导示范作用，处于更加基础性的地位。对于执政党来说，党员在党内平等，社会平等才有可能实现，如果党内党员之间、领导干部之间、党员与领导干部之间互不平等，存在特殊党员、特殊干部，那么党内就会充满矛盾和不满，就不会有凝聚力，广大党员也不会有主人翁的认同感。这样的情形推而广之到整个社会，不仅平等难以实现，社会也会矛盾丛生，难以稳定。因此，实现公民在法律面前人人平等，必须把党员在党内平等的实现摆在突出位置，把党内平等实现好、维护好。当然，社会平等也会对党内平等起到促进作用，两者总体上是一个互相影响、互相促进的关系。
目前，从法律意义上讲，特殊公民、特殊党员、特殊干部是不存在的，但是，这并不等于在具体的事务上，在具体的诉讼案件中特殊人物就不存在了。在党内，党的高级干部与普通干部、党的干部与普通党员之间由于其地位不同，掌握权力不同，往往存在不平等现象。比如，党的高级干部不仅在任时待遇优厚，而且离退休后还可以享受秘书、警卫、司机、勤务、厨师、保姆、专车、住房以及特殊的医疗待遇等，而且这种待遇还是终身的。这相对于普通干部和广大党员来说，无疑是一种不公正、不平等。同样，在具体的司法诉讼中，当事人双方如果一方是普通工人、农民，另一方是领导干部或其家属，那么，普通工人、农民的弱势地位是显而易见的，大量的案件事实都证明了这一点。因此，坚持公民在法律面前人人平等，需要我们从党内平等与社会平等两个方面去努力，把两种平等统一起来，使其互相促进。
4.必须进一步贯彻从严治党方针
从严治党历来都是我们党的建设的重要方针。从严治党的基本含义是：要严格按党章办事，按党的制度和规定办事；要对党员特别是领导干部严格要求，严格教育，严格管理，严格监督；要在党内生活中讲党性，讲原则，开展积极的思想斗争，弘扬正气，反对歪风；要严格按照党章规定的标准发展党员，严肃处置不合格党员，保持党的先进性和纯洁性；要严格执行党的纪律，坚持在纪律面前人人平等。这五条相互联系，不可分割。
从严治党的方针，进一步解决提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题。
我们党把从严治党提高到关系党生死存亡的高度来认识，具有重要的意义。它既是新时期把党的建设提高到一个新的水平的重要手段，同时也体现了党内制度和国家法律的统一，体现了对法制精神的遵循。从党内制度和国家法律的统一的角度认识从严治党，我们必须把握以下几点：
第一，必须把从严治党的方针全面贯穿于党的思想、政治、组织、作风、纪律和制度建设的各方面工作之中，切实体现到对各级党组织、广大党员和干部进行教育、管理、监督等各个环节中去。各级党组织和全体党员、干部，都要认真按照从严治党的要求去做，领导干部更要以身作则，严于律己，起好带头作用。
第二，从严治党，首先要治理好领导班子和领导干部，同时还要严格教育和管理广大党员。从严治党有诸多方面，但必须把加强领导班子和领导干部的建设作为重中之重。正如江泽民同志所指出的：“党要管党，首先要管住领导班子和领导干部。从严治党，首先要治理好领导班子和领导干部。一个执政党，如果管不住、治理不好领导班子和领导干部，后果不堪设想。”[2](P229)
第三，坚持从制度上确保从严治党方针的贯彻实施。从严治党，关键在于建立起一整套便利、管用、有约束力的机制，使党的各级组织对党员、干部实行有效的管理和监督，及时发现矛盾、解决问题，使党的肌体始终保持健康。要健全党的领导工作制度、党内生活制度、干部工作制度、权力监督制度等各项制度，使党的建设走上制度化的轨道。
把党内制度和国家法规统一起来是党的建设的一个重大课题，在这个问题上，我们要不断吸取已有的经验教训，同时也要善于吸取国外好的做法，在中国特色的《政党法》尚未出台的情况下，既要在完善宪法和党章规定方面有新的思路和举措，也要在司法实践中努力贯彻依法、公平、公正的理念，不断提高党依法执政的能力和水平，只有这样，才能实现党内制度和国家法规在实体与程序、内容与形式上的完整统一。
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