大型水电企业国有制实现形式的成功探索——湖北清江流域开发模式的调查与思考，本文主要内容关键词为：清江论文,湖北论文,流域论文,水电论文,形式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
水电是资源垄断性行业，也是向社会提供最重要公共产品的行业。在这类关系国民经济命脉的关键领域和行业中，国有大型企业怎样才能既体现对国民经济的控制力，发挥主导作用，又按照建立现代企业制度的要求，积极探索国有制的有效实现形式？在湖北省清江流域水电资源梯级滚动开发中，实行了国有资产投资控股公司主体（湖北清江水电投资公司）与国有资产经营者主体（湖北清江水电开发有限责任公司）适度分离但相互依存、相互制约、相互作用的公司制度，即所谓“一江两体”体制，从而走出了一条“业主负责，建管结合，主体明确，产权明晰，流域开发，滚动发展”的新路子。这就是李鹏总理、邹家华副总理给予充分肯定的“清江模式”。“清江模式”的实践证明了江泽民同志在十五大报告中关于“公有制实现形式可以而且应当多样化”论断的正确性。
一、实现两次体制跨越：解决了资源垄断性行业滚动发展的三大难题
清江，是长江在湖北境内的第二大支流，流经恩施、宜昌两州市的10个县市，全长423公里，落差1430米。流域面积1.7万平方公里，人口440万，是经济落后的“老、少、边、穷、库”地区， 但流域内蕴藏着矿产、林特等资源，特别是水能资源非常丰富，可供开发的达350 万千瓦以上。为此，清江流域水电资源开发，是国务院批准的我国第一家水电“流域、梯级、滚动、综合”开发的试点。根据流域开发规划，在清江干流自上而下建设三座大型水电站； 在巴东建水布垭水电站（装机160万千瓦），在长阳县建隔河岩水电站（装机120万千瓦），在枝城市建高坝州水电站（装机25.2万千瓦）。隔河岩水电站作为清江开发第一期工程，已率先建成，在全国同期5座100万千瓦级大型水电站建设中，各项指标名列前茅，达到了质量好、周期短、投资省、效益高的目标。特别是比原计划提前一年建成投产，给企业带来直接经济效益14亿元，并大大缓解了湖北工业发展中能源不足的突出矛盾。 至今累计发电105亿千瓦，回收电费近40亿元。该电站还是国家确定的第一批管理水平与世界接轨的3座大型水电站之一。目前高坝洲水电站正在加紧施工， 水布垭电站的前期准备工作也在顺利进行，清江流域水电梯级滚动综合开发的格局基本形成。清江水电开发有限责任公司现有职工1000余人，全员劳动生产率达120万元／人年，人均年利润60万元以上， 企业的多种经营开发也初见成效。所有这些，充分显示了社会主义国有企业的一派勃勃生机。水电这个关系国计民生的资源垄断性行业，之所以成功地实现清江“流域、梯级、滚动、综合”开发的目标和任务，关键在于十年中成功地实现了两次体制跨越。
第一次体制跨越，是由传统计划经济的行政负责制向以经济办法为主的业主负责制的跨越。
长期以来，我国水电行业的建设和管理采用的是行政办法，例如建设指挥部领导小组等管理体制。建设资金国家拨，缺口国家补，建完后交给行业部门管。建设单位对资金只有一个职能，就是“用”，不承担投资控制的责任与投资的回收和回报。而清江流域水电资源开发从建设第一座水电站——隔河岩工程开始，就打破了传统计划经济的行政负责制，组建了具有独立法人地位的清江水电开发总公司，实行业主负责制、招标投标制和工程监理制，真正把建设与管理、建设与流域滚动开发结合起来。作为业主的清江公司，是电站建设和建成后的经营管理单位，具有较多的自主权，包括人事权、生产经营决策权、投资使用权、资金筹措权和多种经营权等。特别是承担资金的筹措、使用及债务偿还，对建设资金承担“借”、“用”、“还”三个功能。可以说，这是十年清江水电资源开发的动力和活力所在。
第二次体制跨越，是由经济办法为主的业主负责制向市场经济的现代企业制度跨越。
业主制功不可没，它比传统计划经济下行政负责制是一个很大的进步。由于它具有筹资、建设、运行管理和还本付息的经营权限，通过业主“借、用、还”三大职能推进了清江流域水电资源的第一期开发，并使国有资产在清江流域开发中不断升值。其中隔河岩电站由国家和湖北省合资建设，其投资比例为3∶7。随着水电站的发电运营，投融资体制改革的深化和流域开发外部环境的变化，特别是国家出资方在清江投资主体的变更和还本付息高峰的到来，而作为业主制的清江水电开发总公司的企业法人财产权未能全部到位，即公司的投资主体权和国有资产管理和运营及其收益权没有落实。该体制也有其明显的局限性：一是产权关系不明晰，产权主体单一，政资不分。清江公司资产一直没有以独立的法人财产存在，更不可能以经济契约形式进入生产与交易过程，造成所有权主体缺位。二是企业法人财产权无法实现。根据《公司法》规定，各类财产一旦以资本金注入企业即构成企业法人财产，企业享有法人财产权，并以此承担民事责任。但清江公司运作资金存在着严重的投贷不清问题，造成无本运作的状态。三是企业形态落后。它很大程度上是以组织协调代替市场机制的一种企业制度，使清江公司无法与市场接轨，在市场价格机制作用下规范运作。如果不对原有体制加以改革、完善，那么，清江公司一旦以发电收入归还贷款后，也就完成了“借、用、还”三个职能，而对已形成的近百亿元固定资产和每年10多亿元的发电收入，不具有管理权和收益权，清江流域的滚动开发将难以为继。从清江流域综合开发的实际出发，根据国家投融资体制改革的要求，对业主负责制的清江公司按《公司法》进行改制，规范运行，尤其是要明确清江投资主体，建立市场经济条件下的投资公司体制已是势在必行。据此，首先由清江流域开发出资双方的国家和湖北省明确各自的出资人代表。中央方确定由华中电力集团公司为代表，而湖北省方可以有多家代表，但为了确保清江水电资源滚动开发体制的连续性，采取重新设立代表机构的办法，组建了湖北省清江水电投资公司。在此基础上，再由国家和湖北省两个出资方共同组建了清江开发的国有企业经营主体——湖北清江水电开发有限责任公司，负责清江各梯级电站的建设、管理和经营。在这个新的投资公司体制中，关键是湖北一方投资主体的确立，这是一个新的探索。而且它是只对清江水电开发负责，具体承担筹资、投资和融资业务的国家投资控股公司。正因为有了湖北省清江水电投资公司这个投资主体，清江水电开发有限责任公司这个企业主体才得以顺利运作，对资金运作具有“借——用——还——增值——再投”五个职能，特别是资本增值这个最具资本营运特征的职能，形成了资金运转的良性循环，从而保证了清江流域水电开发的稳步推进。
如果说第一次跨越主要是管理模式的跨越，即对传统管理体制，管理方式的突破，确立了清江经营主体的地位，重点是企业管理创新，那么第二次跨越则是产权模式的跨越，即对传统的国有制实现形式的突破，明确了清江所有者主体与经营者主体的相对分离又一定程度的融合，重点是企业制度创新。实践证明，这两次体制跨越，特别是第二次体制跨越，较成功地解决了我国水电这个资源垄断性行业发展中的三大难题或矛盾。
第一，“业主负责，建管结合”，即业主、建设、营运三位一体，解决了大水电工程建设中“行政负责，建管分离”的矛盾。按业主负责制要求建立的清江水电开发总公司作为建设单位和建成后的经营管理单位，总揽借贷建设、电站运营、还本付息的全过程。清江水电开发总公司突破了传统的大水电工程建管分离的体制，用经济办法管理、经营资源垄断性行业，实行以一业为主的综合开发。其好处有三：一是业主负责，任务目标明确，便于组织管理，符合资源垄断性行业大工程建设的特点；二是建管结合，符合市场取向和责权利相结合的要求，实现了从电站建设到营运的全过程管理；三是“建管结合、滚动发展”，使企业能够从借贷、建设、运行、经营、还贷到再建设全过程，实施全方位地运作。
第二，建立新的投资公司体制，明确“一对一”的投资主体，解决了水电资源综合开发缺乏稳定投融资渠道，资金短缺的矛盾。如何筹措和聚集资金，始终是困扰流域滚动开发的第一位问题。对业主负责制清江公司改制后建立新的投资公司体制，特别是组建了湖北省清江水电投资公司，就解决了清江流域滚动开发投资主体不明确，资金筹措不到位的难题。经湖北省政府批准，将已投到原清江公司的省财政周转金和省电建基金两项总额7亿元作为湖北省清江水电投资公司的注册本金。 同时，国家同意将清江公司的经营基金转为资本金，其贷款采取边还边贷或展期还款办法。湖北省清江水电投资公司的职责和任务非常明确，它代表湖北省方负责本省投到清江的国有资产的保值增殖，享受投资收益权，并将收取投资收益和资源建设资金，继续用于清江的再投入。而且，由于清江水电投资公司明确定位为“清江水电”的投资公司，即对清江水电开发企业主体——清江水电开发有限责任公司负责筹资投资和融资任务，形成一种“一对一”、“一帮一”的关系，使之同“清江”、“水电”的关系比其他国有资产所有者代表更为密切。即是说，湖北省方从清江水电开发有限公司分得的利润由清江水电投资公司收取，连同其他渠道筹措的资金一起，再投入清江的开发，从而使清江的资金在清江流域这个小系统内实现了良性循环、滚动增殖。无疑，这也是清江流域梯级滚动开发得以顺利推进的巨大源泉。
第三，流域开发，滚动发展，解决了以往资源垄断性行业骨干企业建成后经济落后地区城乡二元经济结构有所加剧的矛盾。多年来，我国资源垄断性行业开发，特别是水电资源开发的骨干企业，大都建立在水电和工业矿藏资源比较丰富，而往往经济发展落后的地区。由于这种大工程建设未能同流域开发紧紧结合在一起，往往骨干大企业建成后，工业效益提高了，国家财政收入增加了，但当地农业、农村经济仍然落后，从而形成了巨大的发展反差；一方面是先进的拥有现代化设施的少数大企业，另一方面是生产设施落后，农民收入增长缓慢的广大农村。特别是由于移民问题未能解决，带来了不少后遗症，自觉不自觉地造就了一种城乡二元经济结构。清江水电资源开发，总结了以往教训，从清江流域鄂西“老、少、边、穷、库”地区的实际出发，按照“流域、梯级、滚动、综合”开发的方针，由过去就水电站建水电站的单一骨干企业建设向流域开发的系统工程建设转变，由只注重企业经济效益向兼顾经济效益与社会效益、生态效益转变，把工业现代化与农业现代化紧密结合起来，把促进清江地区经济发展和群众脱贫致富，作为清江流域综合开发的一项重要目标，力争把清江变成中国的“田纳西”（田纳西通过以水电开发为中心的综合开发，由二次大战前美国最穷的地区之一变成现在美国最富的地区之一）。清江公司将出资约20亿元，在清江三座电站上建设三座升船机， 使本来不通航的270 公里清江干道， 变成可通航300吨级船舶，年运量达200万吨以上的黄金水道，为400 多万土家儿女走向国内外市场创造了有利条件。还耗资5亿多元在隔河岩电站预留5亿立方米防洪库容，使汛期清江与长江错峰，减轻荆江河段汛期的压力。此外，在交通、通讯、旅游资源开发等方面，都注重统筹规划，以清江沿岸地区经济发展和社会进步为己任。正如清江水电开发有限责任公司负责人所说：“在社会主义大企业的周围，不允许存在贫脊的农村”！
二、明晰清江两权主体：形成了国有大型水电企业资本营运的三个机制
清江流域开发的初步成功，得益于国有大型企业资本运营机制的形成，而资本营运机制的形成又得益于通过企业制度创新，选择了单一所有者主体的国家独资公司与多元所有者主体的有限责任公司模式，明晰清江流域开发的所有权主体（湖北省清江水电投资公司）与经营权主体（湖北清江水电开发有限责任公司），进而构造了以企业为中心，“一江两体”适度分离而又相互依存、相互制约、相互作用的产权关系新格局。一个清江，两个企业主体，适度分离又相互依存、相互制约、相互作用。这就是“清江模式”的特色。
首先，明确所有权主体，也就是清江投资主体，是明晰以企业为中心，“一江两体”产权关系新格局的前提。原清江水电开发总公司实际上兼有所有者与经营者双重职能，要构建清江流域开发新的产权格局，必须将其出资者的所有权成建制地分离出来。这就是1994年10月由湖北省政府授权成立了湖北省清江水电投资公司，即清江流域开发的国有资产所有权的代表和投资主体。清江投资主体的明确，对理顺清江产权关系的意义有三：一是实现了国家国有资产所有者职能与社会经济管理职能的分离。即不由湖北省政府直接参与，而由湖北省政府授权，清江水电投资公司行使湖北省方国有资产所有者职能。二是促进了国家所有权与企业经营权的分离。清江水电投资公司相当于《公司法》中国家授权的投资机构，代表政府行使所有权，享受投资收益，并用清江开发的再投入决定清江流域开发，国有资产产权的变动和重组；从事湖北省在清江流域投资的业务指导，决定投资方向，决策产权重组与转让，并负有相当的财产义务与法律责任，确保国有资产的保值增殖。省政府则对投资运作进行监控，增强运作活力与财务外部约束。三是确立和落实了法人财产权。湖北省将投入的电建资金和财政委贷化为投资公司的资本金，其余资金化为投资公司负债，改变无本运行的局面。
其次，重构经营权主体，也就是清江水电开发企业经营运作主体，是明晰以企业为中心“一江两体”产权关系新格局的核心内容。清江水电投资公司是清江所有权主体，也是国家授权投资机构，它不可能离开企业经营运作主体而存在。而由国家出资方（华中电力集团公司）和湖北省出资方湖北省清江水电投资公司共同组建的湖北省清江水电开发有限责任公司，作为清江的又一企业法人主体，与湖北省清江水电投资公司一样，也是真正独立的法人，拥有法人财产权。国家和地方两个出资者赋予了清江水电开发有限责任公司比业主制和工厂制条件下更大的权利，具体表现为：一是该公司以来自各方的投资为自己的法人财产，并承担相应的民事法律责任；二是该公司拥有独立融资权，实行独立负债，实施负债经营；三是该公司以不违背投资主体制定的经营方针为前提，独立行使经营管理权和资产运作权；四是该公司以科学规范的企业制度，形成自主经营、自我发展的良性循环机制。
这种以企业为中心，“一江两体”的产权格局，大大促进了国有水电大企业资本营运三个机制的形成。
其一，形成了分（适度分离）、统（相互依存、相互制约、相互作用）结合，以分为主的产权运行机制。
明晰以企业为中心，“一江两体”的产权关系新格局，“新”就“新”在既适度分离而又相互依存、相互制约、相互作用，也可以说是一种有分有统，以分为主的两权关系的新格局。所谓“分”，即适度分离，有两层含义：一是两个公司企业，都是自主经营、自负盈亏的独立法人主体。湖北省清江水电投资公司是投资主体，也是清江资产经营主体，是一种单一所有者（国家所有）主体的国有投资公司，湖北清江水电开发有限责任公司是拥有企业法人财产权，独立行使经营权和资产运作权的现代企业。或者说，投资公司重点是经营资产，有限责任公司重点是经营企业。二是资产运营权限不同。投资公司具有双重资产运营职能。作为投资主体，有权决定国有资产的产权变动和重组，作为国有资产所有权的授权代表，即国家资产经营公司，又行使所有者权利。有限责任公司主要是企业经营主体，具体地实施电站建设及电力生产经营和管理。所谓“统”，即相互依存、相互制约、相互作用，它有三层含义：一是围绕一个目标运营。不论是投资公司，还是有限责任公司，都围绕清江水电开发一个目标，实行资产运作和经营管理。二是两个主体互为依托，相互促进。投资主体省水电投资公司具体负责有限责任公司的融资、筹资和投资业务，而经营主体有限责任公司则保证投资者的投资收益，使投资公司能够具有雄厚的经济实力从事流域开发和拓展其他经营业务。三是投资主体和经营主体相互制约。投资主体决定经营主体的经营方针以及监控和管理；经营主体资本营运增值反过来又决定投资主体再投资的规模和力度。
其二，形成了投入与再投入相结合，注重再投入，以实现良性循环的资金运作机制。
流域开发资金积累良性循环，核心是不断地再投入。在“一江两体”体制中，清江水电投资公司和清江水电开发有限责任公司“分”、“统”结合的运行，使投资主体和经营主体既适度分离，又在全流域开发的层面上相互作用，保证了资金投入与再投入的有机结合、良性运行。首先，保证清江流域开发有一定的资本积累基础，即隔河岩水电站建成投产后创造了稳定的电费收入。其次，保证已投入到清江流域的资本不抽走，而且投资所带来的收益源源不断地用于流域梯级开发。即隔河岩水电站的收益，投资各方继续投到清江，增加了各自的资本金，实现了国有资产在流域开发中的保值增殖。再次，保证吸收更多的外部资金用于清江流域滚动开发。目前，清江水电开发有限责任公司拟采取发行债券、股票等方式以及开展对外融资渠道筹集资金，以便解决清江流域滚动开发的资金需求。
其三，形成了水电开发与多种经营开发相结合，以水电开发为主的产业开发机制。
这就是以“水电梯级开发为龙头带动综合开发”的流域开发，即：在清江流域逐步建成隔河岩、高坝洲和水布垭三座水电站，以此带动矿产、水产、林木、航运、旅游和中小城镇建设等综合开发，实现区域经济全面发展。经过十年多的艰苦创业，隔河岩电站以优质高速提前发电，现在正加紧高坝洲水电站的施工建设和水布垭电站建设的前期准备。在流域水电梯级开发基础上，湖北清江水电开发有限责任公司还负责多种经营的开发和管理。除水电开发外，已分离1／5的职工从事多业经营。多种经营开发已步入轨道，1996年多种经营产值达5000 多万元， 盈利700余万元。该公司现已发展为管理高坝洲工程建设公司、 隔河岩水电厂和清江房地产开发公司、清江水电物资公司、清江监理公司等多种经营公司及武汉、宜昌两个基地的综合型大型水电企业。
三、贵在国有形式探索：清江公司“一江两体”模式的三点思考
从一定意义上说，清江模式是现代企业制度理论与清江流域水电开发实践相结合的必然产物。清江公司“一江两体”的制度创新，归结到一点，就是对国有制实现形式，特别是资源垄断性行业的国有大中型企业实现形式的积极而大胆的探索。
1.坚持探索国有制实现形式，就要实行国有资产行政管理职能与商务运营职能分离。
国有资产所有者管理职能，实际包括行政监控管理和商务运作管理两个部分。现在，我国各级政府所设立的国有资产管理机构，是行使国家所有者职能的代表。由于我国国有资产行业之广、企业之多，国有资产管理委员会或国有资产管理部门是难以集国有资产行政管理与商务管理于一身的。基于这种认识，国有资产管理机构应分为行政监控管理和商务运作管理两块。前者负责国有资产行政管理，可由现已成立的国有资产管理委员会或国有资产管理局承担；后者负责国有资产的商务运作管理，可由国有投资控股公司或由国家授权的大企业集团等一类机构承担。国有投资控股公司等执行国家国有资产管理的行政法律法规，并签订国有资产经营的合同，承担经济责任，而不宜由国有资产行政部门直接经营国有资产的商务运营。国有投资控股公司具有双重身份：既是代行国有资产所有者的职能，又是国有资产商务运作的经营者，负责国有资产的保值增殖和收益的收取，但最重要的职能依然是国有资产的经营者。这样，就可以实现国有资产的商务运作管理与行政管理、监控的分离，使二者各司其职。实践表明，二者分离的关键是要确立国有资产所有权的商务代表，并且这个代表宜以经营公司的身份出现，承担国有资产所有权管理职能。如湖北省清江水电投资公司作为本省在清江流域投资的所有权商务操作主体，从事资产投资运作业务，并负有相应的财产义务和法律责任，确保国有资产保值增殖；而湖北省国有资产管理机构对投资运作进行监控。
2.坚持探索国有制实现形式，就要实现国有资产所有者代表与经营者主体的适度分离与互为作用、互相制约、有机结合。
在建立现代企业制度中，作为国有资产所有者代表的国有资产投资控股公司与经营者主体适度分离，是企业自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的必然要求，但并不意味着二者是绝对分离。相反，在二者适度分离，明确所有权代表与经营权职能的同时，二者还应围绕经营者主体的运作目标互为作用、适度结合。这就要求进一步构建国有资产所有者与经营者的新型关系，国有资产所有者的代表与经营者尽量靠近一些，包括利益上的靠近一些和二者区位上的靠近一些。国有资产投资控股公司的组建形式应该是多种多样，可考虑选择一批有实力的大型国有企业（包括股份公司、集团公司或独资公司），组建相应的国有资产经营管理机构，既代表所有者筹措资金，负责收取红利，并负责代表国家将资金和红利继续投到该企业。以企业为单位组建的国有投资控股公司，与按行业组建的能源、交通、农业等国有投资控股公司和按地区组建的省市区国有投资控股公司相比较，其长处有三：一是在国有企业系统内所有者的代表更具体、更直观，克服所有权缺位问题；二是对国有资产及收益的监控和管理更为有效；三是在确保国家整体利益的同时，更充分了解经营者的困难，从体制和感情上更多地帮助和关心企业度过难关。可以说这种以企业为单位的国有投资控股公司既能代表国有资产所有者的权益，又充分考虑到经营者的现实需要，使双方成为相互促进、相互监督的利益共同体。湖北省清江水电投资公司作为国有资产所有者的代表，行使所有者的权力，同时又是清江流域开发的投资主体，负责流域开发的投资，与湖北清江水电开发有限责任公司（经营者）共同负责清江流域开发，已开始形成一种利益共同体的新型关系。当然，还须进一步理顺同省政府及行业主管部门的关系，明确落实投资主体的具体职能，更好地发挥国有投资控股公司的商务运作职能。
3.坚持探索国有制实现形式，就要正确划分企业简单再生产与扩大再生产权限，明确企业责权。
目前国有企业困难的原因是多方面的，一个重要因素就在于企业只是一个经营者，即只具有简单再生产职能，难以承担相当繁重的扩大再生产任务。就一般意义上讲，国有资产所有者代表应该承担企业扩大再生产职能。若明确企业承担技术改造和基建的扩大再生产职能，就应将利润留给企业，用于固定资产投资，以利扩大再生产；若国有企业的利润大都上交，理应由所有者承担扩大再生产职能。否则，非但不利于国有企业的发展和国有经济的壮大，甚至连企业简单再生产都难以维系。湖北省清江水电投资公司一方面作为湖北省的出资代表，负责收取红利，另外一方面又负责将这些资金、红利再投入到清江用于滚动开发。显然，如果没有将水电营运利润返还或再投入到清江有限责任公司，那么清江流域的梯级、滚动开发，就将是一句空话。对于象清江公司这类资源垄断性行业的大型国有企业，由于流域开发投资大，周期较长，仅依靠企业及相应投资控股公司，也不可能解决全部资金困难。除实行利税分流，留利于企业转为资本金，还需要有中央和地方政府的倾斜政策，包括电价、税收和利率等方面的政策支持。只有广拓渠道，大力筹措建设资金，才能既支持资源垄断性行业骨干企业的发展，又能保证流域开发的需要。
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