面向创业型经济的创业政策模式与结构研究，本文主要内容关键词为：模式论文,结构论文,政策论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、创业政策的内涵与构成因素模型
西方发达国家从20世纪中期开始实施中小企业政策，以扶持中小企业的成长。最近几年，这些国家才开始从中小企业政策向创业政策转变，即在传统的中小企业政策领域开始采用促进创业的政策工具，并实施一系列促进创业的措施。相对于中小企业政策而言，理论界对创业政策的研究起步较晚。
1.创业政策的内涵。Anders Lundstrom和Lois Stevenson是最早关注并研究创业政策的两位学者。他们认为，创业政策是为激励一国或地区经济主体的创业精神并提高其创业活动水平而采取的政策措施，它针对创业过程的前期、中期和后期各个阶段，着眼于创业者的创业动机、机会和技能，并以鼓励更多的人创建自己的企业作为首要目标。[1] David M.Hart(2003)认为， “创业政策”可以从“创业”和“政策”两个角度来理解：对于“政策”，可以采用一个宽泛的政府政策的定义，而“创业”则可定义为开创或扩张新企业的过程。创业政策的目的就是为熊彼特式的企业家从事创新与创业活动营造良好的环境和氛围。创业政策的范畴涵盖从地方到中央甚至国家以外的多方位政府活动。Degadt(2004)认为，支持创业意味着促进创造和创新，因此创业政策包含两层含义：一是激励更多的人创建企业，提高初创企业的存活率；二是营造更好的创业环境，为新企业创造更好的成长机会等。创业政策能否成功，主要取决于其目标和手段能否为其目标群体所理解和接受。[2] Jock Collins(2003)认为，创业政策就是政府所制定的鼓励小企业创立、成长的政策和支持措施。[3] 综上所述，创业政策是以支持创业过程为核心，同时通过改善文化、制度等环境因素，并运用政策工具来培育创业家和中小企业的政策。
2.创业政策与中小企业政策的比较。如表1所示，相对于中小企业政策而言，创业政策主要有以下特征：关注个人而非企业；政策目标定位于有兴趣创立企业的人，如在企业创立前提供资助等；目的是鼓励更多的人创立自己的企业，为人们学习创业过程和成功开创、运营企业提供必要的机会、技能和资助；定位于普通大众和特定细分群体，如妇女、青年等；通常不广泛运用直接融资，更多地采用非融资支持手段；致力于创造“创业文化”或增加“创业活力”。[4] 此外， 创业政策面向企业创建前后的各个阶段，包括创业意识的培养、创业机会的创造，与企业规模并无直接关系；而中小企业政策则主要面向中小规模的既有企业，与企业成立的时间并无直接关系。但两者又不是截然分开的，其交叉关系如图1所示。[2]
表1 中小企业政策和创业政策特征比较[4]
特征 中小企业政策 创业政策
目标 促进企业成长，提高生产力 激励更多的人自己创立企业
定位 已有中小企业（企业组织） 新企业开创者（个人）
服务对象 容易识别：已有企业
难以识别：潜在或初生企业家
政策杠杆 直接融资支持（税收、货款、担保等）
非融资扶持（网络、教育、资询等）
传递体系 已经完善 有许多新的参与者（需求定位）
实施方式 通常被动、滞后
超前行动
结果导向 通常是中期（4年内见效） 期限较长（需要更长的时间才能见效）
图1 创业政策与中小企业政策的交叉关系[2]
3.创业政策构成因素模型。Stevenson研究发现，在下列情形中人们更愿意创业：能意识到创业是社会上一种令人羡慕的职业选择；具有经商意识；对自己的创业能力信心十足。[5] 而Hart进一步指出，政策制定者应该激励人们把创业作为一种职业选择，保证人们能够掌握创业的相关知识、技术和能力，同时获得成功创业的适当机会，并据此提出了一个创业政策构成因素模型（参见图2）。[4] 这个创业政策构成因素模型主要由激励、技能和机会三方面构成。
图2 创业政策构成因素模型[4]
首先，激励方面的政策措施主要是强化个人追求创业的倾向，如通过树立典型来带动潜在创业者，通过营造社会创业文化来增强人们的创业意识，通过政府奖励来鼓励个人创业，等等。其次，机会方面的措施主要是给潜在创业者和小企业主创造更好的创业或企业扩张机会和环境，如向小企业和初创企业提供税收优惠和融资便利，减少它们的行政负担以及创立手续和障碍，降低创立企业的门槛，增加企业孵化器等。最后，技能方面的措施主要是通过各类机构开展创业教育、创业和企业管理培训，以及帮助小企业主或创业者建立个人关系网络等，以提高潜在创业者或初创业业主的创业和经营管理能力。
此模型所涉及的主要政策措施问题有：（1）如何在个体层面刺激人们创立自己的企业，使创业作为一种更受人欢迎的职业选择，以打造创业导向型社会；（2）如何向人们传授创业所必需的知识和技能，如学校创业教育和社会创业培训与指导等；（3）如何改善环境、创造机会以使创业者获得创业所必需的各种资源，减少进入障碍。其中，有些政策措施是长期性的，因为它们需要文化变革的支持；而有些政策措施需要许多政府部门与非政府部门或机构的合作。另外，创业政策措施也会相互影响。例如，税收改革可以为创业者创造新的机会，并激励个人创建新企业。学校创业教育也能在激励年轻人成为企业家的同时提高他们的技能水平。
二、基于内容的创业政策分类
由于国情、历史和社会状况不同，各国中小企业政策的历史沿革、创业政策浮现的时间也不尽相同，目前各国实施的创业政策在内容上相去较远。如美国由于中小企业政策体系完善，中小企业政策涵盖面较广，其创业政策基本上是在已有的中小企业政策项目和服务中增加一些“创业”元素，但内涵还需进一步扩展。加拿大等国较早关注并实施创业政策，经过不断的实践和探索，其创业政策内容有着较一般国家更为宽泛的内涵和外延，体系也较为成熟和完善。爱尔兰等国则集中关注某些特定创业群体，实施相关政策措施激励这些细分群体进行创业。西班牙等国政府制定和实施创业政策较晚，其目前实施的创业政策内容主要集中在各种促进并激励各类新企业创立的相关措施上。[4] 因此，我们可以从创业政策内容和关注焦点的角度将各国实施的创业政策分为中小企业延伸政策、“利基”（niche）创业政策、新企业创建政策和整体创业政策四种类型（参见图3）。
资料来源：根据相关资料整理。
图3 创业政策实施整合框架
1.中小企业延伸政策。实施这类政策的国家有着完善的中小企业支持体系，其中小企业政策具有很大的社会影响力，且基本涉及中小企业创立、成长的各个方面。因此，这些国家的创业政策措施基本上是对已有中小企业政策的引申和补充。此类创业政策体系中也有专门负责创业政策的相关政府部门和组织机构，但其影响远不如负责制定和实施中小企业政策的组织机构，有时甚至附属于中小企业管理部门。其促进和激励创业的相关政策和措施主要涉及创业贷款、融资担保以及创业和中小企业管理培训等。此类创业政策存在边缘化和资源获取弱势的倾向，很少包括深度意义上的全民创业教育和创业文化构建等长远政策措施。美国和我国台湾是实施这类创业政策较为典型的国家和地区。
2.“利基”创业政策。在主要实施“利基”创业政策的国家，政府针对一些特殊人群有的放矢地采取一系列促进创业的措施。“利基”创业政策包括两种类型：（1）弱势群体“利基”创业政策。被选定的目标群体是某些在创业方面可能具有一定劣势的群体，如妇女、青年、少数民族、失业者、土著居民等，他们在获取创业相关信息、获得创业贷款等方面通常处于劣势。因此，“利基”创业政策的目标主要是帮助这些群体克服创业过程中可能遇到的壁垒和障碍。澳大利亚和加拿大等国通常采用这种创业政策来促进少数民族和青年创业。（2 ）技术型“利基”创业政策。这种创业政策瞄准那些具有创建高成长性企业潜力的群体，如科研工作者、发明者、大学毕业生以及具有技术和经验的人员等。这其实是一种“科技创业政策”，主要旨在促进具有高科技性、高成长潜力的企业的创建和成长，并以此促进国家经济的增长和就业的增加。爱尔兰是目前采用这种“利基”创业政策最典型的国家，其次是瑞典和澳大利亚，我国台湾地区也采用类似做法。这些国家和地区的创业政策体系都非常重视研发资助、风险资本支持和基于大学的孵化器，并鼓励大学毕业生和研究人员创立高科技公司。
3.新企业创建政策。这类政策主要通过法律和制度保障，以及支持性政策措施的实施来促进新企业的创立。其内容主要包括简化企业创立程序，提供一站式创业服务、微型创业贷款和担保、创立企业的相关信息、创业培训及企业孵化器等。同时，这种政策也鼓励特定的目标群体进行创业，如年轻人、妇女和失业群体等。西班牙是实施这种创业政策的一个典型。
4.整体创业政策。整体创业政策是一种综合性创业政策，它基本涵盖了前文概述的各种政策目标及措施，并且包括上述各种创业政策的内容。实施这种创业政策的国家一般都有较完善的创业政策体系，设立由主管部门领导、多部门合作的创业政策组织结构，同时制定并实施旨在营造创业文化、建立创业促进机制和创业教育体系等的多方位政策措施。加拿大、芬兰、英国和荷兰等国是实施整体创业政策最为典型的国家。它们都有比较完善的创业政策体系，创业政策实施效果也比较好。[6,7]
三、创业政策的组织结构
各国往往采取不同的组织结构来制定和实施创业政策。许多国家的政府都设立了专门负责创业或小企业的部门和事务性办公室。这些专门负责创业政策的政府部门和机构在名称、规模、所在地、权限、责任和影响方面不尽相同。多数国家的创业政策负责部门都能得到小企业主管部门的支持，并且通过中小企业咨询机构向负责解决中小企业问题的部门提出相关意见。表2 对部分国家专门负责创业政策的机构进行了比较。这些国家的创业政策组织结构基本上可分为三种类型。[1]
1.垂直型组织结构。第一种创业政策组织结构可称为垂直型结构。在这种组织结构中，几个特定政府部门分担不同内容的创业政策和责任，每个部门负责自己所属的政策领域或目标，其政策措施的实施由其下属各级政府机关层层贯彻执行，各部门之间相互干涉或合作相对较少。澳大利亚和加拿大等国的创业政策组织结构都采用这种形式；从某种程度上说，瑞典也属于这种类型。在采用此种组织结构的国家中，很难识别中小企业或创业政策的所有元素。创业政策目标也分散在不同部门的政策文件中。每个部门都只关注自己所属部分的政策议程，从而很难实现对创业政策的连贯、完整的表述。另外，由于各部门实行垂直型领导，几乎所有的创业开发和促进活动都在地区层次进行，很少制定国家层次的统一框架来指导创业政策的实施。下述伞形和水平型组织结构都是为了克服这种传统垂直型组织结构的缺陷衍化而成的。
2.水平型组织结构。第二种创业政策组织结构是荷兰、芬兰和西班牙等国家采用的水平多部门联合的组织模式。在这种模式下，各级政府和多个政府部门在全国范围内共同致力于提高创业水平。例如，荷兰经济事务部负责协调创业政策的实施，但在制定和贯彻创业政策的过程中主动与其他部门和各级政府紧密合作。在芬兰，创业项目由贸易工业部领导，但具体由政府九个部委和地区创业协会通过协调委员会进行联合管理。协调委员会由贸易工业部企业政策司下属的创业项目处牵头设立并邀请有关部委和地区创业协会参加。在西班牙，各部门之间的协调合作是通过在金融、行政支持、劳动力市场和财税等各领域设立工作小组来实现的，所有的工作都是围绕减少新企业成立和中小企业发展的障碍来展开的。另外，西班牙经济部部长通过定期召开的圆桌会议与各自治区相关负责人一起商讨创业事宜。水平型组织结构的一个重要特点，就是注重创业政策和中小企业政策的相互依存性。这种组织模式通过相关文件来完整地表述创业政策的议程。因此，创业政策的透明、连贯是这种组织模式的另一重要特点。这种组织模式所面临的最大挑战，就是有效地管理各部委及各政府层次之间的多层关系网络，以及监控财政部、教育部、劳动社会事务部和区域发展部等各相关部委的创业政策实施。
3.伞形组织结构。第三种创业政策组织结构的特点是设立一个专门机构负责制定创业政策，通过其下属组织和相关机构来具体实施创业政策，并对创业活动进行指导和管理。这种创业政策组织结构形似雨伞，故名伞形组织结构。由一个专门机构统一监管创业政策的贯彻实施，其优点在于能够保证政策的连贯性和一致性。美国和英国就采用这种模式。美国对中小企业政策进行专门立法，设立了小企业管理局；英国也成立了类似的小企业服务机构，这些有着特殊授权的政府专门机构以制定、协调和实施中小企业政策和创业政策为目标，在扶持小企业发展的同时还管理和指导创业政策计划的制定。这些机构主要负责创业政策的制定和实施，但同时也与可能影响创业政策实施效果的其他相关部门进行合作。这种创业政策组织结构由于有专业而集权的部门统一领导，因此更容易进行资源调配和政策调整，创业政策的实施效果较好。其面临的挑战是创业政策措施可能会影响其他部门的活动和绩效，因此必须更多地考虑与其他部门的政策交叉和合作。而如何使更多部门更充分地考虑其政策措施对中小企业和创业的影响则是其必需解决的一大难题。[8]
对这三种创业政策的组织模式进行比较分析，可以发现其各有利弊，很难说哪种模式具有绝对的优势和劣势。由于创业政策受到许多因素的影响，因此水平型创业政策组织结构似乎更合理些。但事实上，如果组织体系中缺乏核心部门领导，创业政策实施起来会很困难。为此，OECD等国际组织呼吁建立中央集权的中小企业局或相关机构。另外，创业政策的组织结构模式和创业政策类型具有一定的联系，因此创业政策组织类型相似的国家，其创业政策内容也相似。
表2 部分国家创业政策与政府部门创业负责机构
国家创业政策类型组织结构类型负责机构
澳大利亚“利基”创业政策垂直就业、工作关系和小企业部小企业办公室
加拿大 整体创业政策水平工业部小企业政策司
芬兰整体创业政策水平贸易工业部企业政策司
爱尔兰 “利基”创业政策垂直企业、贸易与就业部小企业和地方企业处
荷兰整体创业政策水平经济事务部创新与创业办公室
西班牙 新企业创建政策 水平经济部中小企业总理事会
瑞典“利基”创业政策垂直工业、就业与通信部企业发展理事会
英国整体创业政策伞形贸易工业部小企业服务组织
美国中小企业延伸政策伞形小企业管理局
资料来源：根据相关资料事理。
四、实施创业政策的整合框架
根据以上分析，综合考察各国当前的具体创业政策措施，笔者提出了实施创业政策的整合框架模型。如图3所示，该模型以 Lundstrom和Stevenson的创业政策构成因素模型为基础，即以激励、技能和机会供给为出发点，包含前文四种创业政策类型，并由构建促进创业的文化和机制（1）、实施目标群体政策（2）、营造有利于创业的法律环境（3）、提供创业融资和贷款便利（4）、构建扶持小企业的基础结构（5）和发展全民创业教育（6）等六大模块构成。[9] 其中，（1）和（6）主要反映整体创业政策，（2）和（3）分别主要反映“利基”创业政策和新企业创建政策，（4）和（5）主要反映中小企业延伸政策；（1）和（2）主要提供激励，（2）、（3）、（4）和（5）主要创造机会，（5）和（6）主要提供技能（参见图3）。
1.构建促进创业的文化和机制。一个国家的创业发展水平往往和本国的文化紧密相关。要促进创业，政府就应该采取相关措施来构建能最大限度地促进创业的文化和相关机制。首先可以通过新闻媒体的宣传来提高人们的创业意识。美国报刊大肆追捧创业人物、叙述创业故事就是很好的例子。这一点对那些创业不受人们欢迎或是创业意识没有植根于文化的国家来说特别重要。另外，创业和小企业奖项是最常用的促进创业的工具。政府有意识地树立令人钦佩的企业家典型，可以激发和鼓舞人们创业成为企业家。很多国家开始设立表彰杰出新创企业、新企业家或者小企业主的奖项。[9]
2.实施目标群体政策。由于创业者是背景、经历和动机等不同的多样化群体，其创业援助的需求也是多种多样，统一的创业政策很难满足不同创业群体的需求，有些群体在创业方面具有先天的劣势。因此，很有必要针对不同的特殊目标群体制定和实施不同的创业政策。最常见的目标群体有青年学生、妇女、少数民族、外来移民、失业人士、退伍军人、残疾人等。为了有效地识别特殊目标群体的需求并制定可行的解决方案，英国、芬兰、美国和加拿大等政府为此设立了专门的咨询委员会。[10]
3.营造促进创业的法律环境。新创企业和中小企业在市场竞争中面临与生俱来的劣势。特别是在庞大的法律法规体系面前，中小企业在创立和发展过程中会面临很多问题和挑战。要促进新企业的创立和小企业的成长，各国政府首先应该致力于为创业营造良好的法律环境，在减少企业进入和退出障碍的同时，减轻小企业的法律和行政负担。为促进新企业的创立，许多国家开始采取措施简化申请和报告程序，如采用电子通信工具和统一的企业编号。一些国家建立了“一站式”法律服务站、政府法律网站，为存在相关法律疑问的人答疑解惑并提供咨询；另一些国家积极减少创立企业的法律障碍。[7]
4.提供创业融资和贷款便利。许多国家的中央政府积极采取各种措施以满足创业者和中小企业的融资需求，如创立小企业银行，实施小企业贷款政府担保计划，设立小型贷款基金，风险资本基金和成长贷款基金，实施研发种子资本计划，建立天使投资网络，实施创业税收优惠计划等。
5.构建小企业扶持基础结构。在构筑小企业扶持基础结构、资助小企业主和初创企业主方面，各国都采取了很多行之有效的措施，主要包括提供一站式服务、在线资源和网络服务，实行企业顾问制度，创立孵化器、特殊目标群体创业中心和企业外部网络等。采取这些措施的宗旨是减少创业者在获取商业信息、技能、关系网络、专业知识和建议方面可能遇到的障碍。几乎每个发达国家都有扶持小企业的相关组织体系，为新生和既有小企业及创业者提供咨询、建议、规划服务，并开辟方便的融资以及市场和技术等资源交换渠道。[11]
6.发展全民创业教育。只对青年进行创业培训是远远不够的，必须开展全民创业教育，把创业教育与从小学到大学各层次的学校教育结合起来，使之成为贯串教育全程的重要组成部分。职业技术学校和大学各院系都应该开设创业课程。成功的全民创业教育计划应该包括：开设以学生为中心的创业教育课程、开发创业教学资源和新教学模式；创业课程教师的职业生涯发展；建立经验交流中心和网络平台；创业教育与商业实践的结合；学校和行政部门应以创业为导向；构建创业的社会资助机制；向学生提供体验创业的机会；为学生创业项目提供创业贷款；工业或经济管理部门和教育部门应为办好创业教育进行合作。[12]
五、对我国的借鉴与政策建议
我国的创业政策实践目前正处在探索阶段，无论是行政立法、组织机构以及各种具体措施都还处于起步阶段。本研究虽然主要基于英美等西方发达国家的实践及相关理论，但仍对我国制定和实施创业政策具有重要的借鉴和启示意义。参考本文描述的创业政策模式与组织结构，国家应在创设水平合作型或伞形创业政策组织结构的同时，尽量引入整体创业政策体系，并从机会、激励和技能三个方面来制定相关政策措施。具体建议如下：
1.设立专门负责创业政策的中央和地方机构，同时重视各政府部门和机构之间的协调合作。虽然我国已经在商务部设立了中小企业司，但仍缺乏像美国小企业局那样的专业性中小企业中央行政主管部门，而专门负责创业政策的部门和机构无论在中央或地方都很少见。另外，创业政策零碎地存在于科技部、发改委、商务部、农业部等部委的政策措施之中，缺乏整体性。我国的创业政策组织模式还属于较为落后的垂直型结构。因此，我们应该注意各部门之间的沟通和协作，以最大限度地整合各部门的创业促进政策。
2.为创业者营造良好的社会环境，采取各种措施营造社会创业文化，激励各类人才参与创业。尽快清理和修正现有政策中不利于创业和中小企业发展的规定，消除对中小企业的政策歧视；降低创业条件和门槛，大幅度简化创办中小企业的手续，压缩不必要的流程和表格；制定更有利于初创企业和中小企业发展的累进税收制度，提高中小企业税收起征点，对一定规模以下的中小企业免征企业增值税（或营业税），简化初创企业的纳税手续；进一步减轻中小企业的各种行政和社会负担，严厉制止向中小企业乱摊派的行为；设立中小企业一创业奖，树立创业典型人物形象，大力进行创业宣传，提高人们的创业意识。
3.完善创业和中小企业社会化服务体系，为创业者或初创企业提供融资支持，鼓励技术创新，促进企业的创建和成长。各级政府主管部门要推动建立包括创业融资、信用担保、创业咨询、技术支持、管理咨询、信息服务、市场开拓和人才培训等内容的中小企业和创业服务体系。如设立网络平台实现服务和信息资源共享，开创各种非营利性创业辅导、咨询服务组织，创立企业孵化器，利用高校及各科研机构研究成果实施产学结合以促进创业。政府可以通过出台相关政策为创业者和初创企业提供融资和贷款担保以及无息或贴息贷款，对高成长性或高技术含量的创业者以及一些特定创业人群提供财政补贴，吸引民间资本和天使投资基金进行创业风险投资。
4.在高等教育中引入创业教育课程，逐渐开展全民创业教育。与加拿大等创业教育较为发达的国家相比，我国的创业教育基本处于萌芽状态，近年来只有少数几所高校开设了创业管理和创业教育课程，且课程体系还不够完善。因此，教育部和相关部门应该联合出台相关政策或规定，将创业教育引入普通高校的课程，并逐渐推广到大专和职业学院乃至继续教育领域，以增强和提高青年等潜在创业人群的创业意识和创业技能。同时，政府相关部门应加大投入，加强创业教育及创业领域的师资建设和课程开发研究。
5.扶持特殊目标群体创业。目前我国比较成功的创业计划有科技部实施的“火炬计划”等，但相对于庞大的潜在创业群体，这些既有的计划无论从扶持规模还是资金投入上都显得微不足道。因此，政府应该针对特殊高科技创业群体或者青年创业群体（如高校学生群体）实施特定的创业政策计划，为这些群体提供创业资金支持和创办企业所需的其他援助，如设立校园企业孵化器或校园创业风险基金等。
基金项目：国家自然科学基金资助项目《创业活动与组织互动的价值创造过程及其管理研究》（编号：70472049），吉林省社会科学基金项目（编号：2006012），吉林大学社会科学基金项目（编号：2004QN018）
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