论我国银行危机救助法律制度的改革与完善，本文主要内容关键词为：法律制度论文,危机论文,论我国论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着我国金融市场化、国际化进程的加快，金融业竞争的加剧和世界性金融 危机的不断出现，影响我国金融业稳定和安全的因素越来越多，使我们面临着极大的压 力。金融业是现代经济的核心，而银行业又是金融业的核心，银行危机不仅威胁到银行 自身的生存，而且会影响到金融安全、经济发展和社会的稳定。如何建立一个完善的银 行危机救助法律制度，提高危机应对能力与效率，确保金融安全，是我们必须重视的问 题。就国外立法看，银行危机救助主要存在三种法律制度安排，即最后贷款人制度、存 款保险制度和对陷入危机的银行实行接管或者组织并购制度。我国现行立法对银行危机 救助也做出了规定，但从危机应对法律机制的运行实践看，银行危机救助法律制度还存 在不足，突出表现在现有制度的不完善和制度缺位。对此，我们迫切需要改革和完善中 央银行的最后贷款人制度和对危机银行的接管与并购制度，尽快建立明确的存款保险制 度。
一、中央银行最后贷款人制度的改革
最后贷款人制度是一国中央银行履行银行的银行职能，向暂时出现流动性困难的银行 提供紧急援助的一种制度安排，其目的是防止暂时流动性危机向清偿危机和系统性危机 转化。最后贷款人制度的危机救助功能在于，中央银行通过提供紧急流动性支持即紧急 贷款使陷入困境的银行走出困境。中央银行制度创立的初衷就是为了防范银行危机和稳 定金融，因此，中央银行作为最后贷款人，向可能或已经发生信用危机的银行提供流动 性支持是世界各国的普遍做法。
在我国，中央银行主要是通过提供再贷款对陷入流动性危机的银行进行救助。《中国 人民银行法》第28条规定，中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银 行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的期限不得超过一年；《防范和处置金融机 构支付风险暂行办法》第22条规定，对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式 给予流动性支持的金融机构，应由人民银行省级分行(现为大区行，下同)提出方案，报 总行审批。中国人民银行作为我国的中央银行，在救助危机金融机构时先后多次履行了 最后贷款人职责。1997年～1998年期间，我国有42家有问题的吸收社会公众存款的机构 被中国人民银行依法关闭。为防止这些个别、局部风险演变为系统性、区域性甚至全国 性危机，在对问题机构的处置过程中，中国人民银行向这些机构提供了数额巨大的紧急 流动支持。(注：周清杰：《问题银行救助的最后贷款人政策》，载《金融理论与实践 》2003年第2期。)
从立法与实践看，我国的最后贷款人制度发挥了一定的作用，但还存在缺陷：一是拯 救标准不明确，对哪些机构应该拯救，哪种程度应该拯救缺乏明确的法律规定，以致实 践中对危机金融机构的救助基本上是无限度的支持，“对所有出现危机的金融机构都实 行贷款援助、对所有的存款者都实施赔偿的过度保护，客观上鼓励了银行进行投机行为 ，加剧了金融风险”；(注：马卫华：《WTO与中国金融监管法律制度研究》，中国人民 大学出版社2002年版，第123页。)二是救助工具单一，目前主要是再贷款，再贴现等手 段运用不多，且再贷款中多是信用贷款，抵押贷款很少；三是拯救权过于集中，表现在 目前出现问题的金融机构多为地方性中小金融机构，而《防范和处置金融机构支付风险 暂行办法》规定，对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的 金融机构，应由人民银行省级分行提出方案，报总行审批，这使处于监管一线的分支机 构在再贷款的动用上没有决策权，易延误拯救的最佳时机；四是中央银行在提供紧急流 动性支持时缺乏清楚的配套措施以惩罚银行不谨慎行为的决策者和受益各方。
针对上述问题，笔者认为应从以下几个方面改革我国的最后贷款人制度：
第一，确立明确的救助规则。对于中央银行在提供流动性救助时是否应设计一些明确 的规则，目前有不同的看法。1974年，十国集团和瑞士的中央银行行长曾发表声明，认 为事先确定流动性支持的具体规则是不可行的，因为将中央银行的承诺明确化、具体化 ，可能导致银行对中央银行流动性支持的依赖。(注：孟龙：《市场经济国家金融监管 比较》，中国金融出版社1995年版，第162页。)有些学者也认为，中央银行最后贷款人 的标准不宜太明确，否则易产生道德风险，即如果银行形成了中央银行会出手拯救危机 的预期，它们往往会过于从事高风险的活动，因此，应该实行“建设性模棱两可”(
constructive ambiguity)，使银行不确定自己是否是援助的对象，给银行以压力，使 其谨慎行动。(注：杨宇茵等：《最后贷款人的“建设性模棱两可”》，载《中国外汇 管理》2003年第1期。)笔者认为，我国制定一个明确的救助规则是必要的。其一，可以 防止中央银行因受非法干预而导致紧急贷款救助的滥用。预先设立规则，可以帮助判定 是否滥用权力，增强公众对中央银行行为的监督；其二，在缺乏经验的情况下，明确的 规则可以使救助工作有章可循，有法可依，减少贷款决策的随意性、盲目性；其三，增 加紧急救助的透明度可以减少不确定性，对金融机构和存款人有镇定效应，产生中央银 行会救助危机的良好的心理预期，从而减弱存款人参与挤兑的心理动机，给公众以信心 。
第二，完善货币市场和公开市场操作，为中央银行最后贷款手段的及时、灵活、有效 运用创造条件。同时要建立和完善再贷款中的抵押贷款制度，保证中央银行再贷款的安 全。
第三，合理划分人民银行总行和各级分支机构在危机救助中的职责，对运用再贷款、 动用存款准备金的权限可依据数额大小在总分支行间进行划分，以把握救助时机，降低 拖延成本，提高救助效率，最大限度地防止危机蔓延和减轻存款人的损失，防止单个银 行危机演变为系统性危机。
第四，强化中央银行与国务院银行业监督管理机构的合作与协调。我国建立银行业监 督管理机构之后，中央银行负责宏观货币政策的制定与实施，银行业监督管理机构专事 银行业的监督管理。职能的划分决定了只有银行业监督管理机构才能快速地得到金融风 险方面的信息，但银行业监督管理机构不可能给发生挤兑风险的金融机构以资金救助， 因为中央银行是最后贷款人职责的履行者；而金融风险一般都具有暂时性、突发性的特 征，一旦不及时救援就会发生严重的社会问题。因此，在新的监管体制下，必须强化中 央银行与银行业监督管理机构的合作与协调。对此，修改后的《中国人民银行法》已做 出相应规定。《中国人民银行法》第9条规定，国务院建立金融监督管理协调机制；第3 5条规定，中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理 机构建立监督管理信息共享机制。2003年12月27日通过的《银行业监督管理法》也做出 了同样的规定。这些规定对中央银行与银行业监督管理机构在金融风险防范与处置中形 成制度化的跨部门合作与协调机制具有重要的意义，它为更好地发挥中央银行作为最后 贷款人的作用提供了良好的规范基础。
二、对危机银行接管与并购制度的完善
对危机银行的接管是指金融监管部门依法对陷入危机的银行通过成立接管组织强行介 入，行使经营管理权，防止其资产和业务进一步恶化，以保护存款人和其他债权人利益 ，恢复银行经营能力的法律行为。它是对出现困难、濒临破产但有继续经营价值的银行 采取的一种挽救措施。银行并购即合并与收购的简称，它与银行危机可以没有关系，但 从国外立法与实践看，有相当多的银行并购是与银行危机有关。对危机银行的接管与并 购制度是拯救危机银行的一项不可或缺的法律制度。银行业的稳定直接关系到一国经济 的繁荣与发展，从立法上确立对危机银行的接管制度，对已经发生或者可能发生信用危 机，严重影响存款人利益的银行，由金融监管部门对其实行接管，进行业务重整，就可 能避免发生或扭转已经发生的信用危机，恢复银行的正常经营，从而减少或避免因银行 的倒闭而引起的社会震荡。通过并购，危机银行的债权债务由并购方承担，既能保全银 行机构的运营基础，保持金融服务的连续性，又可以保护存款人的利益，避免金融恐慌 ，维持金融秩序的稳定，从而大大降低处理危机的社会成本。
我国对危机银行的接管与并购制度主要是由《商业银行法》确立的。该法第64条规定 ，商业银行已经或可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管 理机构可以对该银行实行接管；第65至第68条对接管决定的发布、接管组织实施、接管 期限、接管终止作了规定。《银行业监督管理法》第38条也规定，银行业金融机构已经 或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管 理机构可依法对该银行业金融机构实行接管。《商业银行法》第25条规定，商业银行的 分立、合并，适用《公司法》的规定，因此，我国有关商业银行的并购主要是依《公司 法》进行的。
考察我国对危机银行的接管与并购制度，有诸多不足需要完善：
一是关于接管标准。《商业银行法》和《银行业监督管理法》都规定，当银行业金融 机构“已经或可能发生信用危机”，“严重影响存款人的利益”时，国务院银行业监督 管理机构可以对其实行接管。此处“已经或可能发生信用危机”的衡量标准，“严重影 响存款人的利益”的判定标准，都缺乏一个相对明晰的界定。接管标准的模糊将会影响 危机处理部门迅速做出判断，进而及时、快速地介入危机机构解决危机。建议我国参照 国外有关立法，确立一个基本的接管标准。
二是关于重整措施。接管组织在接管陷入危机的银行后，应采取一系列的重整措施， 挽救危机，帮助银行恢复正常的经营能力。重整措施是挽救银行危机的关键，立法应予 明确，但我国《商业银行法》、《银行业监督管理法》对此均未作任何规定。笔者认为 ，重整措施应包括：对被接管的银行进行整顿和改组；人民银行发放临时贷款，给予资 金援助；清理财产，催收债权等。
三是关于对接管组织行为的必要限制。我国现行立法缺乏对接管组织行为的限制，使 接管组织对危机银行有较大的自由处置权。为防止权力的滥用，保证被接管银行的合法 权益，实现接管目的，有必要对接管组织的行为做出必要的限制。如规定接管组织的一 切行为应以挽救金融机构、保护存款人利益、维护金融秩序稳定为标准，接管组织及其 人员不得有损害金融机构利益和其他人利益之行为；接管组织在接管金融机构期间行使 权力不力，使金融机构或存款人遭受不必要损失的，应承担相应的法律责任等。
四是关于并购立法。在并购制度方面，我国目前既没有银行并购的专门立法，其他有 关银行并购的法律规定也比较欠缺。如前所述，商业银行的分立、合并，适用《公司法 》的规定，而商业银行的并购与一般公司企业的并购是不同的。商业银行并购后一个最 核心的要求是能挽救银行、承担银行债务、保护存款人利益和维持银行秩序的稳定与发 展，它涉及面广、综合性强、政策灵敏度高，因此对并购方的资格必须有严格的限定。 我国有必要制定专门的《金融机构并购法》，对并购主体的资格、权利与义务，并购的 标准及方式、对并购方的资金援助等问题做出明确规定，通过立法确立完善的银行并购制度。
三、存款保险制度的建立
存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构按规定费率向法定的专门存款保险机构 缴纳保险金，在投保金融机构出现支付危机或面临破产时，由存款保险机构向其提供资 金援助或直接向其存款者支付部分或全部存款的特殊的保险制度。它通常与最后贷款人 制度一起构成各国拯救危机银行的核心法律制度。存款保险制度通过保险费支付、资金 援助等手段使危机金融机构走出困境；最后贷款人制度则通过流动性援助，使陷入困境 的金融机构走出困境，两种制度共同组成一国保护性监管体系，构成一国金融体系的最 后一道安全防线。
就存款保险制度的历史演进看，现代存款保险制度是直接应对银行危机的产物。根据 世界银行的统计，截止到2000年，全球已有72个国家建立了存款保险制度。(注：陈国 进：《日本存款保险制度的演变及其借鉴意义》，载《国际金融研究》2002年第5期。) 在我国，尽管早在1993年《国务院关于金融体制改革的决定》中就指出要建立存款保险 基金，1997年全国金融工作会议又提出要建立适合国情的存款保险制度，但这一制度至 今尚未建立。由于存款保险制度缺位，致使在危机救助中对危机金融机构的流动性支持 多由中国人民银行承担，使中国人民银行的任务过于繁重。更大的问题是，最后贷款人 制度的过度使用会导致基础货币供应量的增加，带来通货膨胀，由此也导致了中国人民 银行维护币值稳定职责与最后贷款人职责的冲突。一方面，中国人民银行为稳定币值必 须严肃执行货币政策，不得以货币发行人的便利条件而增投基础货币处置金融危机；另 一方面，中国人民银行为化解金融危机，确保金融体系的安全与稳定，在救助措施单一 的情况下，又不得不履行最后贷款人职责，动用基础货币。在存款人的保护方面，从近 年我国处理危机金融机构的实践看，我国自始至终对存款人的利益是予以保护的，等于 为存款人提供了一个隐含的存款保险制度，其实质上是国家的信用担保。而隐含的存款 保险制度由于缺乏一个有形的保险基金和明确的“游戏规则”，带有随意性和模糊性， 因此当某个金融机构出现问题时，公众便有猜疑甚至参与挤兑的强烈动机，我国一些地 方发生的大面积挤兑的事实说明了这点。因此，我国迫切需要建立明确的存款保险制度 ，由存款保险机构分担一定的救助职责，消除公众恐慌心理，防止出现存款挤兑。
在存款保险制度的构建上，笔者认为，我国应制定《存款保险法》，对存款保险机构 的设置及其职能、投保方式、投保机构范围、保险标的、保险基金的筹集及保险费率核 定、存款保险限额、保险金给付等内容进行设计与规范，以立法形式构架存款保险制度 。现仅就几个主要问题提出一些建议。
(1)关于存款保险体制的确立。国外存款保险基本上存在两种体制，一种是集中体制， 即全国只设单一的、高度集中的、面向所有金融机构的存款保险机构，目前大多数国家 采取这种体制；一种是分散体制，即针对金融机构的不同类型，提供不同的保险安排。 笔者认为，我国应采取集中体制，即建立全国统一的存款保险机构，使存款保险权集中 于中央，范围覆盖全国，在全国范围内统一制度、统一组织、统一运作。集中体制有利 于保险力量的集中，使保险机构保持强大的实力去应对银行危机，稳固社会对银行的信 心。
(2)关于存款保险制度组织形式的选择。根据出资方式的不同，各国存款保险制度的组 织形式可分为三种类型：一是由政府出资设立公营的存款保险机构，称官方模式；二是 由政府和银行机构共同出资设立公私合营的混合型存款保险机构，属于官银模式；三是 由银行同业出资设立行业性的民营存款保险机构，即非官方模式。就国际经验看，政府 介入程度与存款保险制度的救助能力直接相关，因为政府的介入提供了国家信用，一旦 发生银行危机，除了存款保险基金，政府会以国家财政为担保向存款保险基金提供支持 ，所以多数国家的存款保险机构为官方模式。就我国而言，如果完全由银行同业出资设 立民营存款保险机构，由于缺乏强制性，会影响对危机的迅速及时处理；另外，我国财 政资金紧张，完全由政府独立出资建立也有困难。因此，较好的选择是由政府和银行机 构共同出资组建一个全国性的存款保险机构。该机构应实行一级法人制度，定性为非营 利性的、专门的政策性保险机构。
(3)关于投保机构范围与参保方式的设定。在投保机构方面，我国立法应把投保机构的 范围确定为所有在我国境内吸收存款的金融机构，包括四大国有商业银行、全国性及区 域性商业银行、城市及农村合作银行、城市及农村信用社以及在我国境内经营人民币业 务的外商独资银行、中外合资银行。有一种观点认为，工、农、中、建四大国有商业银 行有国家信用作后盾，根本不存在挤兑或倒闭的可能性，因而不必强制其参加存款保险 。(注：张静等：《从国际经验看我国存款保险制度的建立》，载《经济评论》1999年 第3期。)笔者认为，首先，存款保险制度的设计原则就是通过积累没有发生严重金融风 险或挤兑的金融机构的资金，对危困金融机构进行救助，其运行机理就是“劫安济困” ，它体现了金融同业之间共担风险、同御危机的一种努力，其实质是将个别银行面临的 风险通过存款保险机构在整个银行业内部进行分摊和补偿，从而达到维护整个银行体系 安全的目的，四大商业银行有责任和义务通过同业互助维护金融体系的安全与稳定。其 次，尽管“大则不宜倒”也是我们遵循的原则，但并非大银行不需要资金援助，银行间 的紧密联系使得四大商业银行完全可能因部分中小银行陷入危机而受到拖累。再次，过 于狭窄的存款保险范围不利于维护一个强大的存款保险基金。因此，应把四大国有商业 银行纳入存款保险体系。存款保险的参保方式主要有强制和自愿二种。从国外存款保险 制度的经验看，自愿投保易导致逆向选择和道德风险问题，即那些偏好风险因而风险更 大的银行更愿意参保，而风险较低的大银行则往往不会投保，最后使存款保险制度保障 的是一些风险最大的金融机构，而这些机构在投保后，认为风险可以转嫁更会增大资产 风险，从而影响整个银行系统的稳定。要避免发生银行挤兑和系统性危机，存款保险就 必须是强制性的。因此，我国也应在立法上确立强制的参保方式。
标签：银行论文; 存款保险论文; 最后贷款人论文; 央行论文; 银行业监督管理法论文; 银行风险论文; 并购贷款论文; 金融论文; 立法原则论文; 金融机构论文;