我国社会保障改革的困境与政府责任缺失的相关分析，本文主要内容关键词为：缺失论文,社会保障论文,困境论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：D632.1文献标识码：A文章编号：1000-5218（2007）06-0083-06
经过近20年的改革，我国新型社会保障制度的基本框架已初步确立，但距离完善的市场经济体制要求还相差甚远。中国社会保障面临的突出问题是：社会保障覆盖面过窄，扩面受到现有体制和管理机制的约束；统筹层次偏低，提升统筹层次受到区域发展不均衡和地方既得利益的阻碍；几种主要社会保险制度均面临财务上不可持续问题，尤其是养老保险潜在的资金缺口巨大。本文在剖析我国社会保障改革面临的困境及其成因的基础上，明确提出突破我国社会保障困境的关键是强化政府责任。
一、社会保障覆盖面过窄，扩面受到现有体制和管理机制的约束
（一）社会保障覆盖面过窄的表现
社会保障覆盖面的大小是社会保障的核心问题，是社会保障制度健全与否的重要标志。与我国庞大的人口群相比，我国目前的社会保障覆盖面明显偏低。在养老保险方面，相当数量的私营企业从业人员、个体工商户、灵活就业人员、农民工和失地农民都还没有纳入社会保障体系的覆盖范围。截至2005年底，全国职工养老保险参保人数为1.74亿人，占同期全国城镇从业人员2.7亿的64%，只占全国城乡就业人数7.6亿的22%；① 在农村，养老保险仅仅处于试点阶段，根据民政部统计，截至2005年底，开展养老保险工作的县市有1870个，参加养老保险的农民为5500万。绝大多数的农村人口，基本上依靠土地和家庭养老。
在医疗保险方面，截至2005年底，全国医疗保险参保人数1.37亿人。② 按我国现行的基本医疗保险制度设计，只对能够缴纳保险资费的职工提供基本医疗保障，覆盖范围也基本上是国有企业或正规就业部门的职工，许多缴纳不了保险费的困难企业（包括负担沉重的国有企业）被排除在医保范围之外。至于大量乡镇企业、非正规就业人员就更不可能获得社会医疗保险待遇，还有绝大部分少年儿童、相当一部分老人、下岗失业职工、城镇失地农民等社会弱势群体均被排除在外。过去10年全国未获得社会医疗保险人数从9亿人增至10亿人，未获得社会医疗保险比例由67.8%上升至80.7%，其中城市未获得医疗保险人数由9653万人上升至3亿人。[1]
在失业保险方面，截至2005年底，全国失业保险参保人数为10648万人，占所有城镇就业人员的39%，占非农就业人员的26.6%。以国有、集体单位职工为主体、以户籍制度为边界、以正规就业岗位和稳定劳动关系为基轴建立起来的失业保险制度，已难以适应灵活就业人员急剧增多、城市化迅速扩大、流动就业居高不下和青年人失业日益严重的现实。
在最低生活保障制度方面，最低生活保障制度在设计之初，主要是针对城市贫困人口的，并没有考虑外来人口，即使是长期在当地生活和工作的外来人口也没有覆盖在内，也没有考虑农民。农村居民最低生活保障制度迟迟不能在全国推广，大部分地区的困难农民难以期望获得政府的制度性救助。
（二）社保扩面受到现有体制和管理机制的约束
改革开放后，我国的产业结构和所有制结构发生了重大变化，与此相对应的是劳动力结构的调整，大批国有企业职工转入非国有经济组织或从事灵活就业，非公有制经济已经成为新增劳动力就业的主要渠道，私营企业从业人员、个体工商户、灵活就业人员不断增多。伴随我国工业化进程和农业在国民经济中比重的大幅度下降，有一亿多农民进城从事非农产业。在城镇化过程中，还有4000多万农民因为土地被征用而改变原来的生活方式，失去传统的主要依靠土地保障的物质基础。但是我国的社会保障制度设计并没有及时反应这些重大的变化，主要的社会保障项目仍然受到户籍制度和所有制结构等制度约束，社会保险的管理方式和经办流程不能适应非正规就业人员的工作岗位和劳动关系不稳定、流动性大的特点。传统的保障制度对于非正规就业人员在资格确认、登记申报、确定缴费基数、费率及征缴程序等方面存在困难。社会保险经办机构信息化建设滞后，不适应灵活就业人员社会保险关系所要求的动态、灵活、敞开方式下的“精细化”管理。企业劳动管理不规范，部分企业没有与员工签订劳动合同，员工的合法权益得不到维护，尤其是在“强资本弱劳工”环境下，非公企业员工在争取社会保障权益方面明显处于弱势，加之缴费率过高和欠缴惩罚机制乏力，致使很多企业以各种方式逃避参保。我国社会保险建立时间比较短，相关的法规制度还不完善，扩面工作缺少制度保证，对拒不参保的非公企业缺乏刚性制约措施，使扩面工作难以深入。
二、统筹层次偏低，提升统筹层次受到区域发展不均衡和地方既得利益的阻碍
（一）统筹层次偏低的表现
统筹层次的高低是衡量社会保障社会化水平高低的重要因素，从一个侧面也能反映社会保障制度的完善程度。我国官方文件关于社会保险统筹概念的内涵包括：统一制度，统一标准，统一待遇项目，统一缴费比例，基金统一调剂使用等等。国务院曾多次发文，明确提出养老保险省级统筹的目标。在1991年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中就已经提出：由目前的市、县级统筹逐步过渡到省级统筹。1998年国务院又明确要求，各省区市要在1998年底以前实行企业职工养老保险基金省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂制度。2002年党的十六届三中全会《决定》再一次明确指出：建立健全省级养老保险调剂基金，在完善市级统筹基础上，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。15年过去了，统筹水平基本没有发生根本变化。大部分地区的养老保险基金仍然处于“县级统筹”和“市级统筹”的分散管理状态，国家劳动和社会保障部副部长胡晓义在论述有关提升我国社会保障统筹层次的文章中透漏：“目前，只有京津沪陕闽五省实现了真正意义上的省级统筹，其余省份实行的是省级调剂金制度，实现市级统筹的有104个，县级统筹的有1017个。”[2]
从国外的情况看，无论是在发达国家，还是在发展中国家，根本不存在州级或省市级统筹的问题，它们全国只有一个制度标准，一个全国水平的统筹级别，统收统支，州和省地方制定的养老计划均为额外附加在这个基本的国家社保制度之外的属于地方立法行为的自愿型补充制度。但我国目前的社会养老保险体制，概括地讲，就是在制度上基本统一，在管理上分级治之，即按政府行政管辖范围分片包干管理养老保险。这种管理分级不是系统内部自上而下的分级，而是以政府系统行政管理分级为基准和依托的。这样一来，从县（市）一级到地（市）一级，再到省一级，就形成了数量极多且大小不等的、以行政区划为分界的养老保险“统筹范围”。在一个“统筹范围”内，养老保险基金收支平衡，主要由与“统筹范围”相对应的某一级地方政府负责。目前在我国大多数省份，县（市）级和地（市）级政府是养老保险资金的管理工作的承载主体。
（二）统筹层次偏低的经济影响
统筹层次过低的负面效应明显，首先导致社保资金的非充分利用。社会保险的一个重要特征是统筹性、互济性，只有参保人员数量实现极大化，才能求得和把握养老保险基金收支数量关系上的动态平衡，才能充分发挥养老保险基金统筹调剂的功能。但是现实中偏低的市、县级统筹，使养老保险基金在地区之间难以转移和调剂，从而造成了一些地区保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余，严重地阻碍了社会保障调节收入分配及在社会成员间实现互助互济作用的发挥，也使得部分地区的财务压力非常突出。此外，不同层次的“统筹范围”之间，不可能直接互动，养老保险基金的运转必须经过本“范围”政府部门的批准。这样，本来需要直接、快速、及时的资金缴拨，变成为各级政府、财政之间复杂、繁琐的行政公事行为，变成为计较利益得失的“谈判”，直接影响了社会保障基金的良好运行。
劳动力转移受阻。低统筹层次，使得不同地区养老保险缴费水平、待遇水平都有所不同，从而给劳动力跨地区转移流动带来了社会保险关系接续和权益记录上的许多困难，养老保险关系不能够及时接续。未实现统筹地区的职工进入统筹地区企业，统筹地区企业会有抵触，而已实现统筹地区企业职工更不可能愿意进入没有统筹地区。低层次统筹还促使各市县在劳动力流动过程中本能地追求多转入资金、少转出资金，结果造成统筹地区之间因资金转移量而扯皮推诿，殃及跨地区流动的劳动者。人为地提高了要素流动成本，阻碍了劳动力跨地区转移流动。
分配机制被扭曲，形成地方政府过度依赖中央政府的、地方财政挤兑中央财政的机制。一方面，由于省与省之间无法余缺调剂，收支亏损的省份必须由中央财政给予补贴。另一方面，收支盈余的省份可以转移资金，用做投资，把盈余变成亏损。收支亏损的省份，同样可以转移资金，做大赤字，把到中央财政报销社保赤字当作获取更多补贴的手段。
（三）提升统筹层次受到区域发展不均衡和地方既得利益的阻碍
统筹困境的制度渊源来自于当时社保制度初创时“自下而上”的启动程序。[3] 我国养老保险制度改革从一开始走的就是自下而上的路子，先低层次县级统筹，再逐步往地级、省级统筹发展，“统筹范围”亦随之环环相套、逐步扩大。由于每一层次“统筹范围”的政府部门，对本范围养老保险工作负有责任，在政策制定上也有一定的权利。因而形成了现行的中央与地方的混合计划：中央政府统一制定基本政策，地方政府在实施的同时也有具体政策制定权，资金分级筹集，业务分级管理，因此，所谓“统一制度”，仍然只能是一些制度原则的统一，而并不涉及制度实质性、操作性的内容。这些在1997年国务院发布国发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中都有体现：文件规定养老保险费率一般不得超过企业工资总额的20%，但具体比例可由各省政府自定，这样全国的费率就不统一了；个人账户规模，虽然统一为11%，但账户记账利率是由各地定的；基础养老金的计发基数未能统一，可以是全省职工平均工资，也可以是地（市）职工平均工资。
区域经济非均衡发展的制约。我国各省区在历史债务、经济发展水平、制度抚养负担、人口结构、养老保险覆盖范围、待遇水平等方面存在着巨大差异，要在这一差距下实行社会养老保险的全国统筹，必然造成较大的地区间收入分配。广东、浙江等省因其经济发展水平较高、制度抚养负担轻而成为全国统筹下最主要的收入转出省份，上海、北京、重庆等地成为主要的收入转入地。2003年，广东、浙江的养老保险制度内抚养率分别为16%、22%；上海、北京、重庆的制度内抚养率分别为55%、46%、49%。[4] 这种收入的再分配，必然导致地间的利益冲突和矛盾，特别是对于拥有大量处于衰退时期的国有企业的省份而言，统一养老保险制度的难度更大。
地方既得利益的障碍。这是统筹困境的根本原因，主要是“省内各市县局部利益障碍”。[5] 省内各地市经济发展不平衡，资金节余情况不同，省内不同区域、不同经济部门的劳动力年龄结构不同，在现行“分灶吃饭”的财政体制下，很难实现富裕的、职业年龄结构轻的地区与贫困的、职业年龄结构偏大地区的社会共济，资金节余较多或者是预期会有较多结余的地市不可避免的产生对省级统筹的抵制，抵制方式如，虽有节余但是不按时足额上缴；擅自提高待遇标准；鼓励提前退休；与地方企业合作，虚报瞒报等。同时，省级统筹意味着省级政府在获得相应的更多的权利的同时要承担更多的责任，因此其本身的理性程度也制约着省级统筹实现的程度。统筹层次问题的核心是资金的管理控制权，其实质是各级政府责任和权限的划分。
三、财务上的不可持续性问题突出，制度安排中政府责任的缺位
（一）养老保险基金缺口巨大
从长期角度观察，我国几种主要社会保险都面临财务上不可持续的问题，但短期看问题最突出的反映在养老保险基金方面。一是隐性养老金债务规模大。我国养老保险长期实行现收现付制，没有留出积累资金，养老保险在从旧的现收现付制转向新的部分积累制时，已退休的职工（老人）和在职职工（中人）在新制度实施前都没有个人账户积累，这部分养老金支出在新制度下没有筹资渠道，这笔要支出的养老费用，并没有列入政府公共开支的计划，而是隐含在对未来福利的承诺之中，所以被人们称之为隐性养老债务。对于隐性养老金债务的规模，据世界银行的测算约为3万亿元，据国务院有关部门的测算为10万亿元，但理论界一般则倾向于3万亿左右。二是由于退休人员急剧增加，社会统筹基金占用个人账户基金，个人账户空账运行。在退休人员每年以6%的速度递增的情况下，基本养老保险制度的负担系数（即每一个缴费的职工所负担的离退休人员数量），从1984年的0.185提高到2003年的0.331，增长了近80%。现在除东北三省之外的全国省市执行的是1997年的《决定》，由于制度设计的欠缺，各地在财务上实行混账管理的办法，允许统筹基金、个人账户基金相互调剂使用，个人账户从此成为“空账”。日积月累，截至到2005年末已达到8000多亿元，目前个人账户亏空仍以每年1000亿元的规模持续扩大。
（二）社会保险制度财务上不可持续的形成原因（以养老保险为例）
养老保险制度设计方面的欠缺首先表现在政府责任的缺位，财政没有为历史欠账提供坚实的和足额的资金来源。养老保险在从旧的现收现付制转向新的部分积累制时，已退休的职工（老人）和在职职工（中人）在新制度实施前都没有个人账户积累，这部分养老金支出在新制度下没有筹资渠道，政府没有明确承诺自己是转轨成本的承担者，也没有明确的偿还计划并公之于众，而是允许统筹基金、个人账户基金相互调剂使用。虽然个人账户在产权上归个人所有，但由于退休人员急剧增加，社会统筹部分的基金无法满足退休金的支付需求，所以各地都采取了挪用个人账户基金去支付退休金的办法，结果出现了社会统筹向个人账户透支现象，“新人”（个人账户实施后参加工作的职工）的个人账户已成了名义账户，账户里的基金被挪作支付当期养老支出，从而形成了空账户。
资金征缴困难，企业欠费问题严重等等。由于社会保险缴费率过高，大量参保单位逃避参保，压低缴费基数、少报瞒报工资总额现象普遍存在，效益好、年龄结构轻的企业拒绝参保，致使收缴率下降和体制内老年人口赡养率高于社会平均水平。为了维持收支平衡，有的社保机构就设法提高缴费率，这又进一步引发收缴率下降和体制内老年人口赡养率上升的恶性循环；同时，由于部分企业经营不景气，效益低下，亏损严重，使社会保险基金收缴工作十分困难。再加上社会保险基金的征缴缺乏严格意义上的立法作保证，造成一些企业有机可乘，严重欠缴社会保险费。
社会保险基金被挤占、挪用、滥用等问题突出。目前，社会保险基金基本上处于地方（县、市、省）政府的分散管理之中，分散管理因为缺乏责、权、利与风险分担和约束机制，社会保险基金不同程度地存在挪用和浪费现象。一些地方擅自动用社会保险基金用于基本建设和公用事业建设投资，甚至盖办公楼、宿舍、搞房地产投资和证券投资，加大社会保险的隐性债务，威胁社会保险收支的正常运转。在社保基金的征缴环节，由企业代扣代缴，可能出现少报、瞒报在职职工人数和工资基数的现象，致使基金漏缴、少缴的情况时有发生，收支矛盾进一步加剧。
社会保险基金保值增值机制尚未建立。目前整个社会保险基金基本上是由地方甚至是市县社会保险机构分散管理。在这种背景下，或者基金太少无法进行投资运营，或者虽有一定的积累，但基金运作又常常受到地方政府的干预和地方利益的驱动，挪用基金、投资难以回收的现象屡屡发生。另一方面，社会保障基金的投资运营渠道单一，在一定程度上制约了基金的保值增值。
四、突破我国社会保障困境的关键是强化政府责任
（一）强化政府资金投入职责，承担起对“隐性社会保障债务”的清偿责任
中央政府必须现实地承担起对“隐性社会保障债务”的清偿责任，补偿劳动者在原来体制下积累形成的社会保障权益，做实个人账户，为以个人账户制为基础的社会保障模式的健康、平稳运行创造良好的启动环境。由政府来承担“隐性社会保障债务”，这也是各国进行社会保障改革的普遍做法。智利实现由现收现付模式向个人账户模式成功转轨的重要原因，就是由智利政府承担全部社会保障转轨成本、进而投入巨额资金支持。据测算，智利政府承担的社会保障债务的总规模约占到其当时年GDP的80%，债务的最高峰值为GDP的4.8%，随后呈现逐年下降的趋势，到2025年智利政府将全部清偿所有债务。[6] 考虑到我国的社会保障水平较低、目前的人口年龄结构尚比较年轻等因素，据世界银行测算，中国政府为了推进社会保障模式的转轨所需要承担的社会保障债务的规模会比智利要小。如果按照我国养老保险隐性债务总额3万亿元左右计算，按照20年等分，每年需筹集1500亿元的资金便能满足。2005年我国财政支出规模已经达到33708.12亿元，比2004年增加5221.23亿元，增长18.3%，完成预算的104.5%。只要能保证5%的财政支出（相当于1500亿元以上）用于养老保险补助支出，消除养老保险隐性债务的资金就能基本解决。
（二）强化政府的社会保障立法职责和管理职责
强化政府的社会保障立法职责，形成比较健全的劳动和社会保障法律法规体系。当前，我国正处在对社会保障制度改革进行总体规划和推进的阶段，在这种形势下，制定一部确立社会保障的目标、宗旨和原则，明确国家权力机关、行政机关、司法机关以及社团法人、商事组织、公民在社会保障中的地位、权利与义务，规范和协调社会保障各参与主体之间法律关系的总括性的社会保障法，将社会保障制度纳入正常的法制轨道运行，不仅是必要的，而且是适时的。国家应尽快制定出台《社会保障法》以及相关的法律法规，积极推动《劳动合同法》尽快出台，并做好贯彻实施工作。抓紧修改《社会保险法》、《就业促进法》等法律草案，配合全国人大做好《劳动争议处理法》立法相关工作，积极做好工资支付、职业技能培训与鉴定、劳动力市场管理等方面的立法工作，加快健全劳动保障法制体系。完善劳动保障监察制度，健全劳动保障监察机构，形成监察机构专查、有关机构和社会组织相配合的工作机制，切实保障劳动和社会保险法律法规的实施。完善劳动保障行政执法程序，提高监察执法能力，加大执法力度。
坚持政事分开，由分散型多头管理向高度集中统一的管理体制转变，建立以中央政府为主导，采取中央政府集中管理与地方政府分级管理的、统一立法、统一政策和统一制度的社会保障治理结构。只有实行中央政府主导之下的统一管理体制，才能有效地实现社会保障的国家责任理念，才能更有效地推行与此相配套的社会公共政策，同时也才能使福利资源配置的社会公平原则和公民准入的平等原则得以实现。
（三）明确划分中央政府与地方政府的社会保障职责
合理划分中央政府责任和地方政府责任，并在人大立法中对此予以明确。在层级结构比较简洁的政府体制内，社会保障计划往往集中于中央政府来管理，但是因为我国的政府层级结构非常复杂，中央政府不可能在所有方面都提供具有同样效率的公共管理和公共服务，因此必须对中央政府和地方政府在这方面的责任进行合理的划分。合理划分中央政府和地方政府的责权要求，中央政府主要负责管理全国范围内社会保障的地区转移支付制度、偿还养老金隐性债务、建立既定的全国统筹体系、建立全国性的法规政策体系，指导和监督地方政府的行为，建立具体社会保障计划的跨地区收支管理系统和全国统一的管理信息系统，以及提供与地方政府商定的其他公共管理和公共服务等。不在中央政府基本职责范围之内的社会保障管理和服务，则可由各个地方政府在国家的法律和政策框架内自行向所辖地区提供。职责划分明确、中央与地方协调推进，将使社会保障改革进展顺利。根据经济社会事务管理责权的划分来理顺中央和地方在社会保障领域的分工和职责，这对于明确界定各级政府社会保障责任、真正实现社会保障财权与事权的统一非常重要。
注释：
①劳动与社会保障部2005年第四季度新闻发布会.http://www.molss.gov.cn/news2006/0113b.htm。
②2005年国民经济与社会发展统计公报(2006年2月26日公布)。
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