教育治理与教育善治，本文主要内容关键词为：，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。治理的直接目标是“善治”，即好的治理、成功的治理。共治并不必然带来善治，从国内外教育治理现状看，尽管共治的范围、程度有差异，但共治并不罕见，共治是早就存在的教育管理现象。然而，善治并不常见。国内外教育管理的状况往往是：有治理(共治)而乏善治甚至无善治。就我国而言，教育中的共治与民主管理已经存在，推进教育治理与推进教育决策的科学化和民主化，与转变教育行政职能、建设现代学校制度等改革是完全一致的。只不过这些改革还在进行中，教育善治尚未完全实现。 如同政府失灵、市场失灵存在一样，治理危机、治理失败的可能性也同样存在。尽管治理本身包含善治的基因，共治的内在优势有助于达成善治，没有共治就必然没有善治，但是，有共治并不必然有善治。共治之多元主体参与，并不必然带来合力，有时反而会带来一定的秩序混乱和效率损失。由共治而实现善治是有制约条件的。 一、教育治理的本质 治理概念虽然在国内外流行已久，但迄今尚未形成统一的权威界定。综合世界银行、联合国发展计划署、全球治理委员会对治理的界定认为：治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动。[1]治理包括国家治理、社会治理、公司治理、法人治理和社区治理等诸多层次，以及政治、经济、文化、教育等诸多方面。 教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。此处的国家机关是广义的，包括行政机关(政府)、立法机关、司法机关和执政党机关(党委机关)。这些机关在我国教育治理中都发挥着重要作用，但其中最直接参与教育管理与治理的是行政机关，即政府。因此，教育治理中涉及的治理主体间的关系主要是政府与社会的关系、政府与学校的关系，而不是笼统地说是国家机关与社会的关系、国家机关与学校的关系。 治理之所以兴起，教育治理之所以必要，是因为“政府失灵”和“市场失灵”之双重失灵的存在。教育治理是多元主体参与的合作管理、共同管理、共同治理，是为了取代过去“单一主体的政府管理”。为什么单一主体的政府管理有问题？为什么教育治理要舍简(单一主体管理)求繁(多主体参与)？这是因为，单一主体的政府管理所秉持的是“全能型政府”的理念，而西方和中国的政府管理实践都表明，无所不在、无所不管、无所不包的“全能型政府”不是最好的政府。政府权力过度(政府垄断)会导致低效、浪费和腐败，使各种制度显现“动脉硬化症”，引发制度危机，造成政府失灵；会导致社会对政府的过分依赖，潜存威胁和肢解社会公平和自由的可能。而且政府权力过大也会扼杀效率。政府对社会的过度干预，会使公民的进取心消减、社会责任感萎缩。[2] 同其他行政权力一样，教育行政权力不仅具有集中统一的特性，而且存在一种自然增长、自我膨胀的趋势。由于教育在整个公共服务系统中的地位越来越重要，建立终身教育体系的压力越来越大，教育活动越来越复杂，教育行政管理的广度和深度都不断拓展，这会导致教育行政权力边界的外展和自由裁量权的扩张。扩张无可厚非，但扩张中难免会挤压学校和社会的权利空间。我国教育管理中的突出问题表现为政府在教育管理中越位、缺位和错位严重，学校办学活力不足，利益相关者参与管理不够等。 要改变这些弊端，必须放弃“全能型政府”的理念，政府不应该垄断对教育的管理权，应与社会、学校合理分权，从单一主体的政府管理转向多元主体的共同治理。 治理和教育治理的兴起，还与市场和调节机制发生危机有关。市场机制在发展和提高资源配置效率方面显示出巨大优越性的同时，也会产生分配不公、外部化、失业、市场垄断等失灵现象。在教育管理领域，从20世纪70年代末起，伴随着对“全能型政府”和“公共垄断式教育”的批判，英美等国家开始推行教育市场化或者准市场化改革。改革的逻辑是：公立学校效率低下、管理滞后，不能满足学生和家长的需求，而市场机制是救治之道。教育市场化之后，学校就会有强烈的动机去“取悦”学生和家长，学生和家长拥有择校权后，学校之间的界限被打破，不受欢迎的学校将被迫关闭或者改弦更张，市场更为有效地保证了学生和家长的中心地位和影响力。 市场真的是教育的福音吗？看似民主、平等的市场和择校加剧了不平等。英国一些学者认为：“教育市场的运行和结果只对某些社会阶层或群体有利，而对其他人则不利，我们再次看到市场不是中立的”，“当前的放权和择校政策不可能给穷人带来那些鼓吹者所说的利益。无论从向家长和教师下放决策权的举措中得到什么，如果公平仍是教育决策需要重点考虑的因素，人们就必须找到新的办法来避免由择校和放权造成的分裂后果”。“人们对市场作用、家长选择的效果和利益驱动等作了危险的理想化的处理”。相对于西方人，国内有些人对“市场”的理想化也有过之而无不及，甚至达到了迷信市场的地步，将市场看作救治一切教育弊端的“灵丹妙药”。[3] 市场化不能成为教育管理改革的指导原则。在1999年召开的联合国教科文组织的一次国际教育高层会议上，与会者一致认为：“应当澄清这一方面的模糊与混淆。市场规律和竞争法则不适用于教育，包括高等教育。”这是因为“教育不是经济的一个分支。教育过程、教育目标、教育结果或‘教育产品’都不能与经济相提并论。教育实际上具有自身存在的功能，它是社会的一个基本领域，也是社会存在的条件之一。教育同时具有文化功能、社会功能、经济功能、公民和道德功能。教育与整个社会及其各个领域相关联，教育保证社会的延续，保证人类在其全部历史中所积累的知识、技能、规范及经验的传授。教育造就使社会包括经济领域前进、进步、创新和变革的能力。”[4] 由于教育领域中政府和市场“双重失灵”的存在，教育治理才走上历史舞台。治理作为多元主体参与的活动，必然是一种结构化的行为。治理实践实质上是治理结构的运行。治理结构就是我们现在常说的“治理体系”。 推进教育治理，关键是教育治理体系的建构。教育治理体系建构是提升教育治理能力、实现治理现代化的基础工程。多元主体共同参与教育治理，必然会形成错综复杂的关系，处理不好会导致管理的无序与低效。因此，各主体间需要建立边界清晰、分工协作、和谐互动的良性关系。教育治理体系要回答两个基本问题：教育治理主体是谁？教育治理主体之间是什么关系？关系是指教育治理主体间的权利义务关系和权力责任关系。例如，在学校与政府的关系中，学校相对于政府有什么权利与义务，政府对学校有什么权力和责任。教育治理体系的建构既包括治理主体的变化，也包括主体间关系的调整。 教育治理体系建构的现实起点是教育管理中存在的突出问题，是应然目标与实然现状之间的显著差距。当前我国教育管理中存在的突出问题是社会参与不够，学校办学自主权不够，政府宏观管理能力不足，学校内部治理结构不完善等。建构多主体参与的教育治理体系，不是为改革而改革的一场“游戏”，而是要切实解决现实问题。 教育治理的实质是对教育事务的合作管理、共同治理。通过向学校和社会组织放权、授权、分权，解决政府教育行政权力过于集中的问题；通过利益相关者的参与，解决多元利益表达特别是弱势群体利益表达的问题；通过多元主体的参与，尤其是通过社会专业组织的参与，解决民智集中和决策智力支持的问题；通过强化学校自治，解决政校关系和学校办学自主权的问题。 在教育治理中，利益相关者和社会专业组织的参与赋予治理以鲜明的民主化、科学化色彩。扩大和强化这两类主体的参与，是今后推进教育治理的两大着力点。 二、教育善治的特征 治理的直接目标是实现善治，即好的治理。那么，善治具有哪些特征呢？ 善治作为现代治理理论的核心概念，已经在西方国家流行多年，其本质就是良好的现代国家治理，是国家和社会两者关系的最佳状态，旨在通过政府和民间组织、公私部门之间的合作管理和伙伴关系来促进公共利益的最大化。[5]对教育而言，教育领域公共利益的最大化就是“提供优质、公平的教育公共服务”。 善治的最终衡量标准是公共利益的最大化，但是对于善治的具体表征，则有不同的表述。 我国学者俞可平2001年在其文章《治理和善治：一种新的政治分析框架》中提出了善治的六个基本要素，即合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。[6]2006年，世界银行发布治理的评价指标，把善治的要素假定为以下几点：话语权与问责制、政治稳定、政府效能、规制质量、法治、廉洁。[7]德国学者阿伦斯(Joachim Ahrens)于2011年在其著作《21世纪之善治》中特别强调有效治理的四个维度，即问责制、可预见性、参与度、透明度。[8] 美国学者黑尔(Paul T.Hill)2013年在《为公共教育构建一个不同的治理结构》一文中，基于对美国教育管理现存问题的分析和批评提出，良好的公共教育治理体系应该符合五项标准：参与的代表性、地方教育行政部门以及学校的自主权、公平、效率、绩效。[9] 借鉴上述研究成果并结合教育治理的特殊性，特别是针对我国教育管理和治理中的现实问题，笔者认为教育善治的特征或要素包括以下几点。 第一，参与度。参与教育治理的主体范围越宽，各类利益相关者的代表性和话语权越充分，对于管理事务的参与程度越深，就越能体现民意民情，多元利益就越能得到充分表达，治理的民主性就越高，最后善治的程度也就越高。在教育治理中，行政相对人、弱势群体的参与至关重要，这种参与对于遏制教育行政权力、保护弱势群体权益具有重要价值。就个体而言，教师、学生、家长的参与对于维护师生权益具有重要价值。 第二，回应性。教育治理需要对于公众的教育需求作出及时、负责的反应，应该积极主动了解民情民意，不得敷衍塞责。 第三，透明度。透明度是指教育治理信息的公开性，教育利益相关人和社会公众对教育治理信息享有知情权，有权获知政府信息和学校信息，这些信息包括招生、课程、教学、人事、预算、支出、学生资助、就业等。信息透明度越高，政务公开和校务公开越充分，多元治理主体就越能有效地参与治理并监督治理过程。信息透明度高，还有助于防治教育腐败，提高治理的廉洁程度。 第四，自由度。教育治理本身体现了教育管理的民主性，体现出“管理的自由”，一些主体尤其是弱势主体可以在多元治理体系中畅所欲言，自由表达其利益诉求并行使参与权、决策权和监督权，进而有助于制约行政权力的越位和错位，有助于保护各利益相关者尤其是学生、教师和学校的法定权利与自由。“教育治理中的自由”可以带来更多的“教育自由”。教育治理的目的不是束缚人、压制人，不是把学校给管死。而是增进教育自由，增进学校、教师和学生的活力。善治意味着通过治理学生受教育的选择自由权、学习自由权、表达自由权，教师的教学自由、学术自由权，学校的办学自主权等，都得到更好的保障和增进。善治意味着相关主体依附性的减弱和主体性的增强。 第五，秩序。秩序意味着稳定性，意味着安全、安定以及有条不紊的状态。教育秩序包括教育教学秩序、教育从业者工作秩序、教育管理秩序等等。没有这些秩序，教育工作无从开展。教育治理的初级价值或者说基础性目标就是定纷止争，规范教育行为，为教育带来秩序。但善治所追求的不是专制秩序，如某些学校内部管理中的专制高压带来的死气沉沉的秩序，而是民主参与所带来的充满活力的秩序。教育治理要谨防大起大落，“大乱出大治”的思路不适合于教育领域。 第六，效率。善治必定是有效率的治理。教育治理的效率是指教育治理活动中投入与产出的关系。教育治理本身由于多元主体的参与，需要更多的沟通、协商，决策过程也更为漫长，容易导致“管理”本身的低效和无序。但民主是一种理性化、制度化的纠错机制，它有助于形成共识、达成科学决策，从而有利于决策的执行，并最后带来教育的“长期效率”，即反映个体发展与社会发展需求、反映公平诉求的效率。 第七，法治。法治意味着法律是教育治理的最高准则，任何治理活动、任何治理主体都必须依法行事。法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为，它是专断专制的死敌。法治是善治的基本要求。治理的复杂性要求必须依法治理，否则必至混乱。 第八，问责。问责意味着治理主体必须对其行为负责。任何治理主体，不能只享有权利而不承担义务和职责。当治理主体不适当履行或者没有履行职责和义务时，就要被追究责任，受到惩戒。这些惩戒的轻重程度不一，轻则受到纪律处分，重则承担刑事法律责任。问责是一种倒逼机制，有利于规范多元主体在教育治理中的行为。 第九，公平。教育治理中最棘手、最重要的事务是教育利益的调整，而公平、公正地调整教育利益和配置教育资源，是善治的主要特征和重要任务。当前我国教育不公平的现象大量存在，城乡间、区域间、校际间、群体间的教育差距依然很大，教育机会不均等、教育资源配置不均衡等现象依然突出。[10]教育治理能否促进教育公平和社会公正，是衡量教育治理是否达于善治之境的重要尺度。 第十，效能。效能与公共服务、绩效、人权实现等密切联系。效能是指善治目标的达成度，达成度越高，效能就越高。教育治理只是一种手段，其直接目标是实现教育善治(好治理)，而教育善治的最后目标是教育中公共利益的最大化，是通过善治提供优质公平的教育公共服务(好教育)，使公民的受教育权得以良好实现与保障，更好地促进人的发展与社会发展。 需要注意的是，善治即“好治理”的特征，不能等同于“好教育”的特征。在阐述善治或者教育善治的特征时，一些学者容易出现的失误就是把善治即“好治理”的特征与“好社会”的特征相混同，把教育善治即“好的教育治理”的特征与“好教育”的特征相混同。教育善治的特征与好教育的特征，不是一个逻辑层面的问题。教育善治的特征针对的是“管理活动”，而好教育的特征针对的是“教育活动”。从逻辑上讲，“好治理”(教育善治)是实现“好教育”的前提条件和必要条件，先有好治理，后有好教育；先有好治理的特征，才有好教育的特征。 三、走向教育善治的策略 在我国，实现教育善治，任重道远，但有现实基础。实现教育善治的策略很多，本文主要强调以下四点。 第一，以多元“共治”求善治。要实现教育善治，首先要充分挖掘、利用教育治理本身的优越性。教育治理之共治自身存在诸多优势，有助于实现教育善治。正因为传统的单一主体的政府管理不能实现善治，而且离善治的特征渐行渐远，多元主体之共治才应运而生。 教育治理之共治的本质是社会参与、民主管理，共治直接有助于提高治理的参与度、回应性、透明度、自由度、公平度，有助于形成充满活力的治理秩序，有利于提高治理的长期效率，有利于遏制人治推进法治，有利于直接推进问责制，有利于充分协商、形成共识、促进教育决策和管理的科学化与理性化，从而更好地促进优质教育服务的提供。从这个意义上讲，治理本身就包含了善治的若干特征，或者说治理与善治有着内在的联系。 但是，共治只是善治的必要条件，而不是充分条件。拉美国家治理的实践表明，治理有失败的可能。 教育治理的优势，如民主性、多元性、直接性、灵活性、动态性等，有助于促进教育善治的实现。但教育治理中因为多主体的共同参与而带来的多中心、分散性、不确定性等，可能会导致低效和失序，甚至会带来治理的失败。因此，共治是一剂良药，但未必是“灵丹妙药”。 只有共治是不够的，参与共治的诸多主体中，必须有一个主体承担起主要责任，引领治理走向善治。这个主体就是政府。政府在多方治理中应该发挥主导作用，扮演“元治理”的角色。 第二，以政府“元治”求善治。“元治”是“元治理”的简称。“元治理”不同于政府主导一切的制度安排，政府在治理体系中的积极作用并未消解其他的治理形式或力量，相反，元治理有利于为多元治理提供稳定的制度环境。政府在教育治理中的主导作用和“元治理”角色表现在以下几个方面：一是协调和整合多元主体的利益分歧，维护公共利益，保证教育领域公共利益的最大化；二是确定教育发展的方向、目标、标准，解决多元主体的目标分化问题，产出公共政策和制度，为多方主体参与管理提供共同的行动目标和行为准则；三是进行宏观规划、统筹和调控，解决教育改革分散化的问题以及治理活动的碎片化和不可持续等问题。在教育治理变革中，政府改革至关重要，善政是通向善治的关键。“以元治求善政”实质上是“以善政求善治”。 第三，以学校“自治”求善治。在教育治理中，学校是参与共治的主体之一。除参与共治外，学校在教育治理中更应该做的是“自治”，是自主办学。学校办学自主权不足，学校缺乏活力，是当前我国教育管理中存在的突出问题。给学校办学自主权，就是让学校摆脱对政府的依附性，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制，凸显学校的主体性，增进学校办学的专业性，更好地满足学生的教育需求，促进学生的发展。 第四，以厉行“法治”求善治。多元共治必须以法治为基础和前提，否则，不要说善治难以达成，就是一般性的治理活动也难以开展。 教育治理是多元主体共同开展的具有高度复杂性、动态性的教育管理活动，涉及管理的多主体、多层级、多因素、多环节。多主体包括政府、学校、社会组织以及教师、学生、家长等公民个体；多层级包括中央政府、多级地方政府、学校、班级等多个管理层次；多因素包括教育规划、课程管理、教学管理、经费管理、人员管理、质量保障、督导评价等多项管理内容；多环节包括计划、决策、执行、控制等多个管理流程。由此可见，教育治理体系是一个非常复杂的管理体系，既涉及纵向和横向，也涉及宏观与微观。但其核心是哪些主体能在哪个管理层级上、在哪些管理内容上、在哪些管理环节上具有参与权、决策权和监督权。 需要对教育治理中的多元主体及其相互关系从立法层面上予以界定，明确多元主体在治理中的权力、权利、义务、职责，明确各主体参与治理的范围、程度，明确政府与社会、政府与学校、学校与教师、学校与学生、学校与家长等之间的关系，明确治理中的各种程序性规定。只有这样，才能形成良好的治理秩序，才能大大降低交易成本从而提高治理效率。没有法治，就没有秩序和效率，善治就无从谈起。而且，政府的主导作用和“元治理”角色，以及学校的“自治”与办学自主权，也需要法律来予以确认和规定。更重要的，没有法治，就会助长人治和专制。由此可见，没有法治，就没有善治。法治既是善治本身的特征，也是实现善治的必要手段。 就我国教育的现实情况而言，如果在教育治理中真正做到了多元“共治”、政府“元治”、学校“自治”，而且共治、元治、自治都以“法治”为基础，教育善治就水到渠成了。标签：教育论文; 治理理论论文; 社会管理论文; 法治政府论文; 政府治理论文; 法治国家论文; 利益关系论文; 经济论文;