公共预算决策分析框架与中国预算管理制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,中国论文,预算管理论文,预算论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、一个公共预算决策分析框架
“几乎每一项政府决策都有预算含义，因为决策制定过程不可避免地涉及稀缺资源在可选用途中的分配。”（注：Arthur Smithies,Budgeting and the decision-making process,in Jack Rsbin(ed.),Pubilc Budgeting and Finance.F.E.Peacock Pub lishers,lnc.,1975,p.268.）作为政府实施管理的主要途径之一，公共预算是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”（注：高培勇：《中国政府预算：制度、管理与案例》，中国财政经济出版社2002年版，第3页。），是民主的载体，是连接立法部门和行政部门的纽带，是确保公共管理效率和效益的工具。
公共预算决策符合一般决策的规律，即：在寻找和分析备选方案的基础上，按照一定标准进行方案选择。这一简单的决策过程描述暗含着那些将显著影响预算决策的关键要素：决策参与者、决策权力的分配、决策的目标或方案选择的标准、决策信息。上述4要素内涵不同的组合又体现为决策模式的不同。图1是笔者尝试构筑的由4个主要决策要素及决策模式构成的公共预算决策分析框架。
图1 公共预算决策分析框架
（一）公共预算决策要素
(1)决策参与者。公共预算决策参与者包括：立法机构；预算部门；各主管部门（如各委办局），通常认为主管部门具有寻求预算规模最大化的倾向；利益集团，是指“有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”（注：方福前：《公共选择理论》，中国人民大学出版社2000年版，第98页。）；有时也涉及一般公众和媒体等。(2)价值与目标。任何一项预算决策都包含价值要素与事实要素（西蒙，1988）。前者主要反映决策者的价值取向与价值判断；后者主要反映那些试图实现已确立的价值目标的活动本身的效率问题。(3)决策权力。预算决策过程同时也是预算权力的分配与运用过程：有人提出预算申请，有人审议申请，有人批准或削减或不同意申请。在有的场合下，预算决策自上而下展开，主要反映行政首脑的意图；而在另一些场合，预算决策自下而上形成，相关部门和个人共同参与。在某些情况下，行政机构主导着决策；而在其他情况下，立法机构具有与行政机构同等甚至更大的权力。(4)决策信息。决策过程实质上是对相关信息的收集、整理、分析和运用的过程。为此，爱伦·鲁宾把预算决策称为“实时预算决策”，认为现实中的预算决策要根据不断变化的信息动态予以调整。
（二）公共预算决策模式：渐进主义与理性主义
公共预算决策模式是指决策得以达成的运作机制，是上述4个要素相互作用并形成最终决策的过程。可以从渐进主义和理性主义两个基本视角来理解公共预算决策模式。
1.渐进主义决策模式。从渐进主义视角来看，公共预算决策是一个政治过程，强调结合事实来考虑价值和标准，把分析限制在若干项选择之上，集中精力于亟待解决的问题，认为从现状中为一系列增量变化取得支持更为可取。渐进主义模式的代表人物威尔达夫斯基指出，“预算是渐进的，而不是全面的。预算的一项基本真理是，它几乎从来没有被作为一个整体而每年进行彻底审查，没有根据所有可能的选择方案重新分析现有项目的价值。相反，这些预算建立在上年预算的基础之上，只是特别关注有限范围内的增长或削减”（注：Aaron Wildavsky,Publlc Budgeting and Firnance:Readings in Theory and Practice.F.E.Peacock Publishers,1979,p.135.）。
渐进主义下的决策机制常被比喻为“黑箱”。这里的黑箱并不是指决策过程混沌不清，没有规则可循，而是说其中的影响因素众多，调整过程复杂，非简单的原则和标准所能说明。在林德布罗姆看来，渐进主义的这一黑箱实质上是一种“共同调整(Mutual Adiustment)”过程，它能够使各决策者在简化自身决策的同时，通过实际行动而不是充分的事先规划，通过对各决策者意见的渐进性协调，达成最终决策。
2.理性主义决策模式。从理性主义视角来看，公共预算决策是一个分析过程，强调以最有效率、最经济、最具效能的方式做出决策，认为政府活动的目标是从任何一项投资中获取最大回报。作为一种在智力上的努力，理性主义致力于理解现存于社会中所有被接受的价值，并赋予每种价值一个权重，然后寻找所有可选择的方案及其结果，最后选择一个在社会价值和成本收益考量下最具效能的方案。当然，完全理性的决策是不现实的，或者说会给决策者施加无法承受的压力。因此，公共预算决策的理性主义模式并不要求达到完全理性的结果，它实质上反映的是人们在决策中的一种目标定位和方法，一种试图达到的程度。理性主义下的决策机制也可称作“择优机制”。
3.不同模式下的公共预算决策要素。表1是对不同模式下公共预算决策要素的归纳和比较。从某种意义上说，渐进主义与理性主义主要反映了理论与实践的差别。首先，渐进主义模式倾向于强调事实究竟如何，而理性主义模式强调事情应当
如何。其次，两种预算决策模式隐含了人们在政治哲学上的不同立场。在政府的基本形式上，渐进主义反映的主要是多元主义观点；而理性主义则更倾向于精英主义论。
表1 渐进主义与理性主义下的公共预算决策
二、对中国公共预算决策的实证分析
（一）决策模式——理性主导下的渐进主义
计划经济体制下的预算决策，计划先行，自上而下，层层分解。预算安排围绕国民经济发展计划展开，以实现特定的经济和社会发展目标为导向，理性主义色彩相当明显。但由于计划本身科学主义倾向较淡，往往没有经过充分的论证和检验，所谓理性的内核值得怀疑。与此同时，计划确定后具体项目经费的安排采用较为原始的基数法，以上年的基数乘以简单的比率得出，呈现出渐进主义特征（这与信息收集、处理能力和管理水平有关）。因此，计划体制下的公共预算决策实际上是一种混合体，在理念上给人理性主义的印象，在实践中表现出渐进主义的特征。
改革开放以来，围绕“放权让利，放水养鱼”的财政管理体制改革，原先相对严密的集中控制和集中决策体系被打破。虽然名义上预算决策权仍相对集中，但实质上由于资金管理权的混乱，预算决策权在很大程度上被层层分解，层层截留，预算决策权的可控性降低。预算决策实际上由无数个“分中心”做出，表现出一定的渐进性，但这里的渐进性是效率低下的被动结果，而非为提高公共提供效率和公共产品多样性的主动选择。
20世纪90年代末以来，随着社会主义市场经济体制初步建立，民主进程不断深入，政府行为逐步规范，构建公共财政框架成为必然选择。公共财政框架构建的基础和核心是公共预算管理制度改革，它主要包括3方面内容：一是实行以部门预算为主的预算编制改革，二是以实行国库单一账户为核心的国库管理制度改革，三是以推进政府采购为主的财政支出管理改革。部门预算改革通过加强预算的统一性、严肃性和规范性，一方面加强对预算决策的集中控制能力，通过“一个部门一本账”、“预算内外资金统筹”等举措，使原先分散在各个条线、各个层次的预算决策权规范化并集中起来；另一方面通过引入零基预算、绩效预算、综合管理定额和支出标准等概念和方法，试图使具体预算决策环节更加规范科学，体现理性主义的要求。国库管理制度改革和政府采购制度改革通过全面反映部门预算内外收支全貌，使预算资金的使用和拨付管理分开，在公共提供领域引入市场机制等举措，加强了预算收支的透明度，减少了财政资金的使用成本，提高了财政资金的使用效益。
从总体上讲，预算管理制度改革并未对传统决策模式的内核做实质性改变，预算决策还是以理性为主导的渐进主义。改革的重点不在于从根本上变革预算决策机制，而是力图通过技术手段和管理方式部分消除预算管理权弱化带来的弊病，使预算决策权进一步集中化，提高预算的控制和调度能力。
（二）目标——大包大揽向公共财政转轨
在计划经济下，中国公共部门大包大揽，几乎覆盖了经济和社会发展的所有领域。公和私，政府与个人之间的合理边界在很大程度上被弃置不顾，政府越位现象相当严重，市场的资源配置功能难以正常发挥，公众的选择自由也受到很大限制。在这一总体框架下，从价值目标来看，政府围绕国民经济发展的总体规划，为自己设定了许多功能性目标，公共预算成为实现这些目标的主要手段之一。从效率目标来看，这一时期预算的主要目标是计划和控制。就计划层面而言，强调预算与中长期和当年社会经济发展规划相衔接，运用预算去促进计划的实现。就控制层面而言，预算被置于虽划分不尽合理，但等级森严的目标指标体系之下。
改革开放以来，政府的功能定位转向对经济发展的间接调控、社会事业的全面发展和社会公正的实现等公共产品生产和公共服务提供方面。20世纪90年代末以来，在构筑公共财政体系的进程中，预算目标设定的原则相当明确：即重申市场在资源配置中的基础性调节作用，凡是市场能够发挥作用的，政府财政就不去替代，以维持市场的公平性和一致性。对市场不能发挥作用或不能有效发挥作用的公共服务领域，在财力许可的范围内，政府财政要通过综合平衡，尽可能给予保障。需要特别指出的是，预算管理制度改革的重点在于对公共预算管理的目标进行重新审视和调整，最关键的是加强预算的控制功能。改革开放初期的放权让利，以调动各部门自谋出路解决投入不足问题，现日益成为弱化预算管理，扰乱财经秩序，甚至滋生腐败的温床。本次改革的目的即在于通过观念转变、制度创新和新技术的运用，重新构筑对财政性资金的控制体系，在目标取向上强调对预算收支的全面反映和控制。所以，目前预算管理制度改革的一个深层次动机便是夯实预算管理和决策的基础，为将来预算管理和决策模式转向管理导向，甚至是计划、管理、控制相结合的综合导向奠定基础。值得注意的是，在这场变革当中，地方政府发挥着日益重要的作用，许多实践和理论上的创新和探索都源自地方政府的大胆尝试。也许，预算领域中的改革也将同中国经济政治体制改革的总体路径一样，不是为实践某种头脑中设想出的“理想”不顾实际需要和现实可能，而是呈现出渐进的特征。
（三）参与者及权力分配——权力集中与立法部门重申决策权
预算权的分配是一个相当微妙的问题，名义上最终决策权属于立法部门，但结果往往并非如此。在计划经济时期，行政部门因专业和信息上的优势，往往在公共预算决策上拥有主导地位。在行政部门内部，虽然预算层层切块，层层预留，基层管理者拥有一定的决策自主权，但在从上到下高度集权化的决策模式下，预算决策权还是相对集中于中央预算管理部门。
改革开放后，立法部门和行政部门之间在预算决策权上的分配并未发生根本性改变。但在行政部门内部，由于财政包干办法的实施以及预算外资金的大量出现并沉淀在各级业务部门，集权化的预算决策模式受到动摇，基层部门仅在预算内收支的决策上受到高层预算管理部门较为严密的控制，预算外收支上的自主权相当大，即使是在计划控制较严的情况下，一般也只需要备案即可，部分被核定为自收自支的单位甚至连备案也没有，完全游离于预算管理部门的控制之外，从而形成了预算内收支决策权相对集中和预算外收支多中心的基本格局。客观上讲，由于预算内财政保障度有限和预算外收入的大量存在，一方面财政的定额保障标准远远不能满足实际需要，另一方面基层部门的列支标准、开支水平五花八门，造成预算决策和管理上的混乱。特别严重的是，由于各部门有“创收”的积极性，而同时约束机制不健全，巧立名目乱收费等问题屡禁不止，公众和企业正常的生活和经营秩序被严重扰乱。
20世纪90年代末期以来，预算管理制度的改革既是政府自我再造的内在要求，又发端于立法部门重申预算决策权的现实。部门预算改革即直接导源于立法部门不满于在预算决策中完全处于被动角色，而充当橡皮图章的现实局面。自1999年对预决算草案提出完善意见以来，一方面，不断加强各级人大预算工作委员会的力量，通过提出预算决策的指导性意见以及定期不定期的听证会和调研对预算编制和执行过程施加影响；另一方面，让广大代表充分行使参政议政的权力，通过代表提案反映公众呼声，施加压力。这一进程实质上是近年来中国民主政治建设的一个缩影，集中体现了中国的民主化进程和公共预算决策权上的民主程度。预算管理制度的改革，使公共预算本身的完整性、透明度以及可理解性都大大提高，客观上也为立法部门的决策参与和在预算决策权上发挥更大的作用创造了条件。就行政部门内部而言，通过预算管理制度改革，使预算内外收支统筹平衡，基层所有收支被全面反映。预算管理部门和行政首脑对预算的控制加强，预算的综合平衡能力增强，进一步改革和调整的空间变大。对基层部门而言，在实施预算外资金“收支两条线”管理、预算内外资金统筹平衡、国库集中收付和政府采购等改革后，预算决策和管理的规范性和严肃性大大提高，它们的注意力也逐步转移到充分全面地反映收支需求和努力提高财政资金的使用效率方面来。
（四）信息——提高透明度与科学决策
信息的重要性怎么强调也不过分。在计划经济时期，立法部门除了简单、仅按功能反映收支总量的预算决算报告外，基本上没有其他预算信息来源，其自身也未建立预算决策信息收集和处理体系，在预算决策上处于绝对的信息劣势。因此，在决策过程中无法提出具有针对性的实质性建议，决策权的行使往往流于形式。在行政部门内部，预算决策自上而下做出，基层部门的收支需求信息在决策环节并未得到应有的重视，决策往往在未经过充分论证，反复比较权衡现实需求的情况下，由有关领导用“拍脑袋”的方法做出，其决策质量可想而知。
改革开放以来，立法部门在预算决策上的信息条件仍迟迟未得到改观。在行政部门内部，由于预算外收支决策权分散在基层部门，且预算外收支计划（有些部门根本无计划可言）和执行情况未体现在行政部门常规的预算信息反馈渠道内，相当一部分财政性资金的计划和使用信息不能反映到预算主管部门的视野当中，造成预算管理部门的预算总量配置决策不能充分体现“量入为出”的基本要求；此外，由于基层部门相当一部分支出需求从预算外资金中安排，预算被人为地肢解为一个个分散的决策单元，而每个决策单元一般均从自身的利益出发，在预算决策信息的反馈过程中有夸大需求，压缩收入，曲解信息的内在动机。其直接后果是，一方面预算管理部门掌握的大盘子不敷需求，另一方面基层部门预算外小盘子结余较多，预算资金的配置效率很低。
20世纪90年代末期以来，预算管理制度改革使公共预算决策信息环境得到较大改观。对立法部门而言，由于行政部门提供的预算计划越来越详细，收支总量计划背后的支持性信息较为全面地提供出来，且立法部门的信息获取渠道也逐渐多样化，预算计划的透明度提高，立法部门通过预算决策贯彻民意的可能性增加。就行政部门内部而言，随着预算管理制度改革的几项措施相继落实到位，各部门的预算内外收支计划和收支执行情况全面呈现在预算管理部门和行政首脑面前，为公共资源的进一步优化配置和决策制度上的变革创造了条件。对基层管理者而言，预算透明度提高后来自各方的压力，使其提高资金使用效率，以求在预算决策中占得先机的动力明显增强。这一时期预算管理信息系统在预算决策和管理中的运用，极大地改变了预算决策的形式和规则。公共预算决策被逐步建立在以预算管理信息系统为基础的信息化平台上，当这一平台与财政基础数据库和各业务部门基础情况数据库链接后，预算决策的信息环境得到根本性改观。
三、结语
预算管理制度改革在中国公共财政体系构建中居于重要地位，对理顺政府与市场边界、全面提升政府公共产品和公共服务提供能力和提供效率、推动公共决策民主化和法制化进程意义重大。本文提出的公共预算决策分析框架，系统界定了公共预算决策要素的内涵，重构了决策要素之间的关系，为从预算目标的设定、预算权力的分配、预算的信息条件和预算决策模式等要素构成的基本范式出发，系统地反思和发掘改革的利弊得失，探索进一步深化改革的途径和措施提供了一个初步的研究工具。毋庸置疑，就目前的实践水平来看，中国公共预算决策和预算管理制度的现代化还有很长的一段路要走，本文提出的分析视角和分析思路，可能会对这一历史进程起到一定的推动作用。
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