政府内部监控：一个应当高度重视的问题，本文主要内容关键词为：高度重视论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035.4[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2006)08-0071-03
一般认为，在我国，对政府行政权力的监督控制，是由一个多层次、多功能、内外沟通、上下结合的网络系统承担的。其中党和人大的监控是核心，司法和行政监控是骨干，社会和人民群众的监控是基础。有效发挥他们各自的功能，并使各自的功能有机结合，就可以防止出现“失监”、“虚监”现象；反过来，“失监”、“虚监”现象的克服，又有利于各监控主体的监督制约功能能够及时、顺利、正确地发挥。政府内部监控是行政监控的重要方面，研究政府内部监控，有助于弄清政府内部监控在行政监控这个对行政权力实行监控的网络系统中的地位，明了政府内部监控的责权范围，进而发挥其不可替代的重要作用并理顺与其他类型监控的关系。
当前我国正处在战略机遇与矛盾凸显同时并存的关键时期，这种形势对构建社会主义和谐社会承担者的我国政府的能力建设提出了紧迫要求，政府内部监控作为政府的一种综合的、系统的监管能力，其建设和发展对于保证和提升政府的权威和公信力也显得格外紧要。
政府内部监控，是一种重要的政府自我约束机制，其基本构成是内部制衡和内部监督。内部制衡，即通过严密科学的设计，使政府职能活动适当分解，将各种业务的权责明确分归不同部门的人员，并制定相应程序使之能“自动”相互牵制；内部监督，即政府内部特设专门机关或专门人员，依法按章检查考核政府机关及其工作人员的工作，并纠举、惩戒违法失职机关或工作人员。政府内部监控的功能，一方面在于防错纠错，减少失误；另一方面更在于增强政府内部整体的协调配合，提高工作绩效，维护政府资财安全，保证政府运作稳定，以求高质量地达成政府全面管理目标。
我国政府作为政权机关的主体，加强和健全其内部监控，是充分发挥其效能的题中之义。
按照马克思主义的国家学说，首先，国家(或国家权力)是阶级统治的工具，政府内部监控则是统治阶级内部为防止个别利益危害整体利益，维护自身内部秩序，更有效地实现对社会公共事务的管理监督，而对行政权力实施的一种必不可少的自我约束措施。其实质是既对统治阶级内部各阶层、各集团和个人在行政管理方面的利益作必要的保护与照顾，又依法解决他们之间在行政管理中的各种权利和义务纠纷，防止矛盾激化；此外还要预防或制裁行政违法违纪行为，以维护行政秩序，防止整个统治阶级的行政利益受到损害。其次，由于国家权力一经产生，便具有极大的独立性，在政府管理职能相对独立化和固定化的情况下，一旦权力主体对权力如何行使无能为力，权力行使者就有可能运用权力服务于违背人民利益的个人或小集团的私利。因此，为了防止行政权力的性质蜕变，防止人民“公仆”变成社会“主宰”，政府建立有效的自控机制是时时必需的。再者，政府是国家上层建筑的重要组成部分，具有最高的行政强制力。作为人们运用上层建筑因素作用于经济基础和整个社会生活的一种最普遍、最直接的实践活动，代表国家推行政务的政府管理实际上是决定社会经济政治发展的关键性因素。政府掌握着一整套有组织的特殊暴力(或权力)工具(或机构)，它所拥有的权力和影响是任何其他社会组织不可比拟的。诚如恩格斯在分析国家对社会所起的作用时指出的，国家权力对经济的反作用可能有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反的方向起作用，在这种情况下，它现在在每个大民族中经过一定的时期都要遭到崩溃；它或者是可以阻碍经济发展沿某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，这第三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二种和第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大损害，并能引起大量人力和物力的浪费。由此看来，政府自身加强对行政权的约束，发挥其积极作用，克服其可能的消极作用，的确是决定行政权正确行使和事关政府乃至社会稳定和发展的攸关之举。最后，需要特别强调指出的是，随着社会的进步，当代政府管理日益呈现科学化、大规模化、复杂化的趋势，管理领域不断扩展，管理内容愈加复杂，管理方式更加多样，组织机构空前庞大，行政人员急剧增加，行政关系错综交织，情报信息流量增大，外部环境影响加强，凡此等等，也都使得政府内部监督控制与协调配合问题越来越显得重要和紧迫。
我国社会主义改革开放的深化，不仅为加强和健全政府内部监控提供了动力和条件，也使得政府内部监控本身成为一道严峻而又现实的课题。
就经济体制改革而言，我们的目标一直是要尽快建立较为完善的社会主义市场经济体制。为此，就必须实行政企分开，使政府由过去完全直接指令性管理逐步转向间接服务性管理，要由过去把企业当作政府附属物的微观控制转向把企业作为独立的经济实体的宏观控制。而无论政府何种职责的履行，都要依据政策法规，都要运用法律手段。例如，实行多种形式的国有企业经营责任制，就需要以契约形式确定企业所有者与企业经营者之间的权力义务关系；维持正常的市场秩序，就需要加强工商管理，严格执行市场管理法规；欲使企业沿着市场经济的轨道健康发展，就需要运用价格、税收、利率等经济手段和一系列行政法规对企业进行经济的、法律的和行政的监督。这就很自然地引出了在经济体制改革中政府管理经济是否有法可依，是否执法必严，是否违法必究的问题。就目前情况看，固然存在立法滞后，需要抓紧完善市场法制体系的问题，但在经济体制改革中更多更明显的问题，是在“转轨期”出现了“监督真空地带”，即所谓“虚监”“弱监”和“失监”问题，或者说是有法不依，执法不严，违法难究的问题。诸如某些国家行政部门不严格执行国家有关经济改革的法规、政策，仍然对企业想方设法横加干涉；或者漠视合理有效的规范，滥用职权、越权、失职渎职、贪污受贿、执法犯法、敲诈勒索等，都在不同程度上妨碍了经济体制改革目标的实现。这些问题都需要经常不断地进行监督纠惩。因此政府能否适应新的情况建立健全内部监控这种“自控器”和“免疫系统”，对能否有力地保障和促进新经济体制的健康成长，显然至关重要。
就政治体制改革而言，无论是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面的积极性的领导体制，或是努力实行党政职能分开、解决党政不分、以党代政的难题，都提出了加强和健全政府内部监控的强烈要求。诸如，实行党纪、政纪、法纪监督的职能划分、机构分设，做到各司其职，各负其责，形成严密监控网络，以利于加强党的领导，加强政府工作，完善社会主义法制，就还有大量工作要做。
权力过分集中是我国政治体制长期存在的主要弊端之一，为此党中央早就明确指出克服这种弊端的有效途径是进一步下放权力。“凡是适宜下面办的事情，都应由下面决定执行。”避免领导机关陷入事务主义不能自拔，并调动基层和人民群众的积极性。但下放权力显然不能放弃这样一个基本前提，就是要绝对保证全国的政令统一。否则政出多门，就不能进行有效的宏观调控，下级也会无所适从而延误时机，降低效率，造成损失。而目前依然存在的“上有政策，下有对策”、地方保护主义泛滥的严峻事实，都表明在经济和政治体制改革中如何实现政府权力条块配置合理化，保障国家政令统一畅通，无疑是政府内部监控不容忽视的重要课题。
行政体制改革的主要任务之一，是要转变政府职能，解决机构臃肿、人浮于事，职责不清，效率不高的问题。而根据行政管理的科学原理，符合社会主义现代化需要的合理的行政管理体制，应该包括科学的决策系统，高效的执行系统，准确而迅速的信息系统和有权威的监督系统。由此不难理解，建立健全政府内部监控，并及时修正决策和决策执行过程中的误差，是政府管理的关键环节之一，也是建立功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的政府管理体系的当务之急。然而，现实情况是：一方面有些地方仍然存在机构臃肿，编制超限，“人头费”居高不下，财政负担沉重；另一方面监控体制不顺，监控乏力。这些都严重削弱了我国政府的执行力。面对如此复杂的调控任务，加强政府内部监控能力的确刻不容缓。
在我国干部人事制度中，我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风。前者关系到干部队伍能否完善自我更新机制，不断地新陈代谢，保持蓬勃旺盛的生命力；后者关系到我们干部队伍能否真正为人民服务，能否在人民群众中保持威信，从而领导人民完成现代化宏伟大业。为此，党和政府长期把改革干部人事制度作为政治体制改革的重点内容。但现实生活中，如何通过有效的政府内部监控途径，克服前述两大弊端，依然是任重道远。
官僚主义是长期以来困扰我国政府工作的顽症，我国政治体制改革的重要任务之一就是从制度上寻求克服官僚主义的办法。就目前情况看，政府工作中的官僚主义还相当严重，诸如“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法”等等，亟须采用具体有效的内部监控措施加以克服。
总之，我们不能忽视：其一，政治经济体制改革使政府的行政权多方面实际上有所增强，随之也就必须研究对策，加强对行政权的监督和控制。其二，经济和政治体制改革不可能一蹴而就，必然存在着新旧体制交替的长期过程，此间许多制度一时难以完善，就很容易导致以贿赂为润滑剂的腐败行为，形成权钱交易等以权谋私行为产生的土壤，这时候各方面的管理和监督跟不上形势发展就格外突出，我国政府内部监控制度的加强和健全所以显得如此困难和紧迫，很大程度上缘由于此。其三，社会主义发展的阶段性决定了建设高度民主政治所必需的一系列经济文化条件很不充分，封建主义、资本主义思想和小生产的习惯势力在社会上还有广泛影响，加之我们的经济和政治体制改革是与对外开放同步进行的，不可能把人封闭在温室里，不可能使人不接触任何腐朽、丑恶的东西。因此，如何在思想上经常防腐蚀、拒腐蚀，并使之寓于改革和建设之中，这将是保证政府工作的正确方向和活力的长期、严峻而又现实的任务。通过加强和健全政府内部监控工作，增强行政人员的识别力、免疫力和抵制力，并对严重败坏行政道德，破坏行政法纪的人和事严肃处理，这是锻炼和培养一支在思想上经得起任何风雨、纯洁而又有战斗力的行政队伍的有力保证。否则，行政风气坏了，会反过来影响整个改革开放和经济建设。其四，改革开放、建设社会主义市场经济是我国前所未有的事业，许多方面尚缺既有经验可鉴，需要艰苦探索，不免有失败与成功的反复，这就尤为需要一个稳定的环境和正常的生活、工作秩序，需要人民群众对政府工作的深切关怀和大力支持。由此也就决定了政府工作人员必须具备更高的行政水平和行政威信，使人民群众信赖并心悦诚服地接受政府施予的影响。可是现实情况却与此有较大的差距，江泽民早在党的十三届五中全会上就曾尖锐指出：“近几年来，不少同志头脑中的群众观点明显地淡薄了，同群众的联系明显削弱了，不倾听群众意见，不关心群众疾苦的官僚主义、命令主义现象，损害和侵犯群众利益的以权谋私、贪污受贿、腐化堕落等违法违纪现象，在一定范围内发生了，有的达到非常严重的地步，引起了广大群众的强烈不满。在一些单位，党群关系，干群关系很不协调，有的搞得很紧张。这种状况，严重妨碍了党的正确路线的贯彻执行，严重损害了党的形象和声誉，必须引起我们高度警惕和重视。”这种情况在当前政府工作中仍然存在，不仅给政府工作带来极大损害，而且起着丧失信心，瓦解斗志，使人离心离德，引起不安定因素的消极作用。这也反映出加强和健全政府内部监控的紧迫性和困难程度。
历史的经验表明，大凡政府内部失控无外乎两方面的原因：一是整体制度的设计本身就有失当之处；二是形势变化了整体制度的相应改革却没有跟上。我们清醒地看到，政府内部监控建设作为我国变革时期一项长期而又紧迫的任务，既是机遇又是挑战，既严峻又现实。我们只有一个严肃而又理智的选择：以科学发展观为指导，发扬求真务实的精神，在“坚持标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防，抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的总体战略框架下，从不断提高执政能力、巩固执政地位、争取永远立于不败之地的高度，围绕法制建设这个核心，从整体监控制度着眼，从每一个具体环节着手，扎扎实实地解决这个问题。