论加强和完善党内监督制约机制——从切实履行党的章程说起，本文主要内容关键词为：章程论文,切实论文,党内监督论文,制约机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何把党建设好，这是一个伟大的系统工程。除了继续大力进行思想、理论、政治、组织和作风等各方面常规建设外，还必须集中力量加快制度方面的应急性建设，并尽快将其纳入常规建设的轨道。就目前的实践而言，为了切实遏制与消除党内实际存在的消极腐败现象，纯洁肌体，增强抗体，不辱执政党的神圣使命，必须切实履行党章有关规定，加强与完善党内监督制约机制及其相应的党规党法建设。
一、党章是建立党内监督制度的根本依据
党章是指导与规范党的各级组织与全体党员一切活动与行为的圭臬，也是细化党建各个领域规章制度的依归。建立新时期党内监督机制，也必须以党章为根据与原则。因此考察我党历次党章的有关规定是有其必要的。
就有关党内监督机制的内容而言，大多数党章都有详略不同的明确规定。除了其他章节间接体现监督内涵外，从文字上看，直接规定监督、监督机构及其职能的有：1921年党纲第十二点规定：“地方（执行）委员会的财政、（出版）活动和政策”均应“受中央执行委员会的监督（和指导）”。1927年党章修正案是我党历史上唯一不是由全国党代会通过的党章，也是历次党章首次明文设专章规定“监察委员会”。值得注意的是，它规定了省级以上党代会选举产生监委，监委委员不得兼任党委委员；监委委员可参加党委会议，有发言权而无表决权；监委决议需经党委会同意才能生效，但党委会不得取消监委决议，如有不同意见移交两委联席会议解决，再有争议则移交省代会、全代会或“高级”监委解决等。这种两委互相补充、相互制约的监督机制至今仍具有借鉴意义，遗憾的是它对监委的具体职能及高级监委会缺乏规定。1928年六大党章以专章独条形式规定了“审查委员会”由县市级以上党代会分别选举产生，其职能是“监督各级党部之财政，会计及各机关之工作”，内容过于简略；又另章规定党委直接指定临时委员会处理违纪行为、成立特别委员会预先审查违纪问题，但审委、临委和特委之间缺乏联系与衔接，不够明确。1945年七大党章专章规定了“监察机关”的名称为监察委员会，由中央全会和地方党委会分别选举产生并在同级党委指导下工作，其职能是“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”。该规定的优点是监察机关多级设立、隶属明确、职能专一，缺点是职责和权限过于简略，且各级监委成立的前提是党中央“认为必要时”才得以成立，可见仍未纳入常规建设轨道，这可能同当时的斗争环境有关。1956年八大党章是我党作为执政党以来首次在总纲中直接规定了“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督”；并在“监察机关”一章中规定县级以上党委会选举产生监委，下一级监委需经上级党委批准；各级监委在同级党委领导下工作，但上级监委有权检查下级监委工作并有权批准或改变下级监委对案件的决定，下级监委须向上级监委报告工作；监委的任务是检查处理党员违反党章、党纪、道德和国法的案件，决定和取消对党员的处分，受理党员的控诉与申诉。这些规定使监察机关同党委会的关系、监委的职能更明确，为尔后纪律检查机构的设立奠定了一定的基础，但上下级监委之间的关系性质仍未明确。“文革”中的两部党章取消了监察机关的设定，仅在党的组织原则部分笼统地写了一句“经常听取党内外群众的意见，接受监督”，使党内监督制度化为乌有。1977年十一大党章除了重复前两部党章上述语句外，增加了在县团级以上党委设立纪律检查委员会，负责党纪检查工作。虽然语焉不详，但它却在党章历史上首次确立了纪委的名称，并奠定了纪律监督工作制度的基础。
1992年十二大党章是党史上最全面、最详尽、最规范而又最准确的一部。不仅规定了“要保证党的领导权的活动处于党和人民的监督之下”，不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员；各级党组织都必须重视纪律检查工作，基层党组织有任务“教育和监督”党员干部遵纪守法、严守财经纪律与人事制度、不得违法执法；而且首次分章对党的纪律和党的纪律检查机关作了详明的规定。其中，对纪律处分的种类、程序与原则都有明确规定。值得注意的是，处分决定和事实材料须同本人见面，党员有申诉权利，体现了实事求是和尊重党员权利的原则；对纪委的产生、隶属、任期、任务、上下级纪委关系等作了迄今最为明确的规定。特别是，规定了各级纪委在同级党委和上级纪委双重领导下工作的体制；各级党委委员及候补委员受到撤销党内职务以上的处分需经同级党委全会2/3以上绝对多数决定， 并须上级党委批准；对犯罪的各级委员给予开除党籍的处分须分别由中央政治局和地方党委会决定。但美中不足的是，对政治局委员、中常委乃至总书记等最高层领导人的监督与处分，尚缺乏明确的特殊规定。
综观建党以来十四部党章及其修正案，无论从内容的量还是质来看，现行党章订得最为全面、辩证、充分、准确。特别是新党章对“党的干部”、“党的纪律”和“党的纪律检查机关”分列专章，不仅从规范形式上看，“干部”一章是建党以来的首次，“纪律”一章是七大以来的首次，显示了党对新时期干部与纪律的极端重视；而且从内容上看，将此三章集中一起规定，使党内监督特别是对干部监督的机制更为完整和系统。尤其是1994年十四大通过的修正案，在总纲中规定了要教育党员“抵御资本主义和封建主义腐朽思想的侵蚀，扫除各种社会丑恶现象”，“建立健全民主决策、民主监督的制度和程序”，在党员一章中规定了“坚决同消极腐败作斗争”，在党的干部一章中规定了“清正廉洁，勤政为民”，“反对任何滥用职权、谋求私利的不正之风”，这不仅使新党章具有时代的特色，而且也表明了党对消除腐败现象与不正之风的决心与信心。
然而平心而论，党章中对于党内监督的有关规定并非没有需要改进之处。主要问题有：（1 ）对于党内高层领导干部特别是最高决策层领导干部还缺乏切实有效的监督。现行党章只规定对中央委员一级的法纪监督程序，可见它是将政治局委员以上领导干部作为中央委员层级一般对待，而实际上是难以实现对其监督的。比如陈希同问题是由于王宝森案而拔出萝卜带出泥的，否则便难以发觉或查处。（2 ）专职纪检机关在双重领导体制下具有不少职权，但主要是对下级的监督，而对同级党委成员特别是主要领导干部以及上级领导干部的监督权还不够落实，因此监督乏力、乏术。（3）在党内监督的体制、 机制与法制方面尚缺乏比较系统完整的配套规范，存有不少监督空缺。（4 ）党章中既有监督规定虽好，但大多是原则性的东西，还有待进一步细化和分解，否则实践中难以操作与实现。
总之，只有根据党章的有关规定，进一步具体化、明细化、规范化、法制化、体系化，并适时对党章中有关监督问题作更加完善的修改补充，从而建立起切实有效的党内监督体系，才能真正履行党章规定，使党章的效力落到实处。
二、强化党内监督机制是实现党章的必要条件
党章既是党的纲领、路线、方针、政策的经典性规定，同时也是对思想、政治、理论、组织、作风、纪律等进行全方位建设的原则规定。如何实现这些规定，除了依靠党组织和党员的本体自觉性，还需通过外部的体外监督来保障。狭义地看，党内监督的主要功能是对党纪国法的职能监督，广义而言，党内监督同时也是对党的全面建设的全方位监督。因此，如何优化监督体制、强化监督机制并规范化为监督法制，是当前完善党内监督的重大课题。
共产党人历来重视监督问题。列宁曾经犀利地指出，工人阶级夺取政权后必须立刻转到使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人暂时都变成‘官僚’，因而使任何人都不能成为‘官僚’。邓小平特别重视党执政后的监督问题。他说，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”〔1〕，如果不受监督， 就一定会脱离群众，“犯大错误”，而有了监督，“即使发生了问题也比较容易纠正”〔2〕。然而， 由于党内长期以来过份强调了马克思主义与修正主义的两条路线斗争、无产阶级与资产阶级的两个阶级斗争和社会主义与资本主义的两条道路斗争，因此，片面注重了政治方面的监督，不重视经济与作风方面的监督，并将其区分为大事与小节，由于党内民主生活的不正常，即使政治方面的监督，也缺乏民主精神、法制规范与程序原则；就监督方向而言，往往偏重于自上而下的监督，忽视自下而上和横向的监督；由于重人治而轻法治，使党内监督一般表现为领导意志的监督和随机无序的监督；由于重意志而轻物质、重主观而轻客观，导致往往偏重于思想教育的单向灌输而忽视党内思想的双向交流与平等讨论，忽视客观条件的创建与外部环境的改善。到了改革开放与现代化建设全面推进的历史新时期，由于历史惯性的遗后作用，由于思维观念跟不上客观情势发展的需求，更由于“一大二公”向多元所有制转变，计划经济向市场经济转变，中央集权向中央与地方适当分权转变，服从单一整体利益向利益多元化并保护个体利益转变，个人崇拜向独立思考转变，两个“凡是”向实践标准转变，重义务轻权利向权利义务并重转变，单一意识形态与绝对统治地位向多种意识形态并存转变，人们主观上一下子适应不了急剧变化所带来的价值认知混乱，客观上旧的一套制约机制不起作用而又未能以新的制约机制来代替，同时又缺乏物质手段和规范手段的及时补位与补救，因此一些旧的消极现象沉渣泛起，新的腐败现象大量滋生，党风、政风、军风、警风、民风、法纪等均受到不同程度的侵蚀，严重威胁到党的生死存亡。据此，最大程度地尽快遏制并消除腐败现象，尽快地、尽可能完善地建立党内监督机制，以纯正的党风带动政风与社会风气，业已成为党建的迫切课题。这同时也是履践党章、实现党的宗旨的必备条件。
鉴于历史的经验与教训，由于现实状况的需求，目前亟待强化党内监督机制的建设，使之同党外的监督机制，包括权力机关监督机制、行政监督机制、司法监督机制、多党合作与政治协商监督机制、人民群众随机监督机制、舆论监督机制相结合，形成全党、全国与全社会三位一体的监督机制体系，即有社会主义中国特色的政党权力、国家权力和社会权力的新“三权”互相制约的权力制衡机制，走出一条适合中国国情的权力监督制度之路，以长期有效地遏制并消除腐败现象的产生、滋长与蔓延。
建设党内监督机制的原则，首先必须以建设有中国特色社会主义理论为指导，严格依据党章的有关规定，围绕党的为人民服务宗旨，为共产主义奋斗的目标，贯彻一个中心、两个基本点的基本路线和全面建设富强、民主、文明的社会主义国家的根本任务来展开。其次，必须反映并适应当代国内外形势特别是改革开放与四化建设的需要，具有当代时代特征的内容、形式、方法与途径。再次，必须讲实效，具有针对性、实践性和操作性。再次，必须突出以干部主要是上层领导干部为主要监督对象，并以省部级干部和省委会成员以上领导干部为监督的重点。最后，必须填补历次党章中的监督空白——对中央政治局成员、中常委成员和总书记的有效监督。为此，又必须进一步加强专职监督机构的建设，理顺党内纪检和党外监督的关系，特别是同行政监督的关系，赋予纪检机关更大的职权。
党内监督机制的内涵，就其功能而言，包括教育引导型、典范激励型、约束惩治型、渠道疏通与信息反馈型以及综合型等。就其所涉领域而言，包括政治、思想、经济、文化、道德、纪律、法制等。就其对象而言，包括党组织、党员、党的领导干部等。就其手段而言，包括具体制度性的体制建设、运行操作性的机制建设和条文规范性的党内法制建设。
在党内法制建设方面，根据党中央关于加强党的建设几个重大问题的决策和现实的迫切需要，目前急需制订中央委员会和地方委员会的工作条例、议事规则、决策原则与程序，基层党组织生活条例，农村党组织活动条例，党内民主集中制实施细则，党内选举条例，党员权利保障条例，党员干部民主考核条例，党内法纪奖惩条例，党内监督条例，党的纪律检查委员会工作条例等。在这些党内法规建设中，一要注意复盖面的广大，避免监督体系的空隙；二要分清轻重缓急，依次推进，三要“三维”同步，即自上而下、自下而上、左右横向的监督同时进行；四要突出对领导干部特别是上层领导的自下而上的监督；五要强化专职监督机构的职权，在既定的双重领导体制下，是否可补充规定“业务工作以纪委的垂直领导与管辖为主”，是否可优先考虑纪委在监督同层级和上一层级领导干部时的特殊职权与特别程序，比如可否成立由总书记、人大常委会委员长、纪委书记、最高法院院长和最高检察院检察长“三长两书记”所组成的五人纪检特别小组或特别联席会议以处理由纪委提出的涉及中常委和政治局委员的案子（涉及到本人采取回避原则），从而解决监督缺失或监督落空的问题，履践党章中“不允许有任何不接受党内外群众监督的特殊党员”的规定。正如邓小平所指出：“凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劫、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪检处分”，为此，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。只有通过一系列的党规党法来规范和保障党的监督机制，党的自我建设问题才能落实。
注释：
〔1〕《邓小平文选》第2卷，第332页，人民出版社1994年10 月第2版。
〔2〕《邓小平文选》第1卷，第273页，上海人民出版社1994 年10月第2版。