我国异地高考问题、原因及解决对策——基于新制度主义的分析，本文主要内容关键词为：异地论文,对策论文,主义论文,原因论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2012年8月30日，国务院办公厅向教育部、发展改革委员会、公安部、人力资源社会保障部联合转发了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，对当前社会各界广泛关注的“异地高考”政策作出了明确规定，并给各地制定了严格的具体实施细则和时间，规定各地有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012 年年底前出台。[1]“异地高考”这一“顽疾”终于有望在中央政府的直接干预和指示下得到解决。解决这一问题的关键在于制度构建，因为制度的核心价值就在于规范人的行为，并调节社会中不同利益主体之间的关系，最终构建和谐的社会发展关系。对于异地高考来说同样如此，要妥善解决这一问题，就需要在全面审视现状基础上构建完善、合理的制度。基于此本文试图在全面审视和理解我国异地高考现象基础上，以新制度主义视角提出构建异地高考制度的基本原则及基本措施。
一、现状审视：变化的实践对高考制度的全新挑战
“高考”是高等学校入学招生考试的简称。高考对于我国经济社会发展和长治久安具有极为重要的意义，其不仅具有人才选拔的功能，有维护社会基本公平和正义的作用，还担负着促进社会不同阶层之间顺畅流动的任务。当前，我国高考制度依旧是对自隋朝便开始施行的科举制度的改良和进一步发展，其本质依然为通过考试选拔社会发展所需的各类人才，只不过其考试的目的、内容和形式，所选拔人才的类型等有所不同而已。与此同时，从世界范围来看，各个国家和地区也越来越重视通过统一、科学的考试手段进行人才选拔，以此保证效率、公平、公正等价值的实现。自1978 年恢复高考以来，高考制度为我国经济社会发展发挥了不可磨灭的作用。但随着时代的发展，关于高考制度本身的反思与争议也从未停止过，如关于应试教育与素质教育之争、高考的效率与公平之争、高考报名户籍制度之争等。正视各种争论和矛盾，对其进行理性分析并试图找出一条解决这些矛盾的最佳路径，是促进我国高考制度自身不断完善的基本规律。为此，本文基于新制度主义的视角讨论近期在我国被高度关注的异地高考问题，即高考资格是以就学所在地为标准还是以户籍所在地为标准，并试图提出其解决方法。
异地高考现象出现的本质是理性个体对现存高考制度这一客体的客观反应，理性个体总是具有趋利避害的基本特征。仅此而论，我国高考制度不尽完善是不争的现实。异地高考所表现出来的具体行为便是大规模的“高考移民”，即一地学生通过各种手段获得另一地区考试的资格，从而实现个人利益诉求最大化。一般来说，其主要是从中西部的高考生源大省（如四川、安徽、河南等） 流入到北京、上海等高等教育资源极度丰富以及受国家政策照顾倾斜的边远地区（如甘肃、西藏、新疆等）。由于高等教育入学机会（特别是优质高等教育） 在区域间客观存在的差距导致“水位差现象”，考生在省际之间的自然流动便是不可避免的客观规律。有序的流动能在一定程度上调节高等教育资源在区域之间的失衡，在一定程度上缓解“高考洼地”现象，缓解高等教育资源短缺地区的升学压力，使更多学生得到升学的机会；同时也是有效解决留守儿童教育问题的手段，使留守儿童能跟随父母在就业地接受教育并参加高考。
然而，大规模不受控制的无序流动也可能带来问题，甚至是灾难性的后果。就目前看，大规模“高考移民”所带来的问题主要有以下三方面：一是流出地与流入地之间的矛盾，地区之间的矛盾激化；二是个人主观诉求与社会公正诉求之间的矛盾，因为高考是为实现维护全社会所有公民基本利益的目标，而不是保障少数人的利益；三是这一过程中存在大量的权钱交易等腐败行为，损害了我国高考制度的权威和形象，影响了社会的稳定与和谐发展。因此，我们要对异地高考现象的正反两方面影响结果进行全面分析，不能单维度地将异地高考贴上好或者不好的标签。同时，由于异地高考现象具有多维度的价值，我们在实践活动中对其进行价值判断和问题解决时存在现实困境。要深刻思考问题、解决当前存在的矛盾，就必须全面客观分析异地高考现象出现的原因，特别是从制度设计上剖析其诱导性因素。
二、异地高考现象归因分析
异地高考现象的出现既有其现实必然性，也有因为制度设计不合理等原因而诱导的偶然性。必然性是指随着经济社会的发展，在一定时期内区域间发展不平衡致使教育资源配置不平衡以及社会人员流动性增强，这导致了人们对异地高考难以避免的、刚性的、合理的客观需求。而偶然性是指由于制度设计的不合理或观念落后而导致这一现象的发生。例如，严重的高等教育地方保护主义便使得区域间入学机会存在巨大差异，为此便滋生了异地高考的投机性需求。因此，深刻揭示导致这一现象的必然性和偶然性因素是提出有效解决方案的基本前提，以此达到满足必然性和规避偶然性需求的最终目的。
（一）异地高考现象出现的必然性归因
1.区域间经济发展不平衡导致教育资源配置不平衡
从产业经济学视角看，高等教育属于劳动密集型和资源消耗型产业，即高等教育本身在不直接产生经济效益的同时需要耗费大量的人力、物力和财力。同时，高等教育的准公共属性决定了其资助主体主要是政府，政府财政拨款是我国当前大多数高校赖以生存的主要资源。我国高等教育形成了少数重点高校以中央财政资助和地方资助相结合、大多数普通高校以地方政府为主要资助主体的分层资助体系。以上基本特征决定了高等教育发展水平与区域经济发展程度有直接的关系。区域经济发展水平高，当地高等教育机构便能获得更多办学经费，高等教育发展程度便高，反之亦然。改革开放后，我国经济发展呈现出严重的不平衡状态，从东到西，从城市到农村，无论是在经济总量上还是经济发展方式上都存在着巨大的差距。同样，我国高等教育在区域间的分布也呈现出严重的不平衡状态，这又突出体现在代表优质高等教育资源的重点高校的分布上。例如，拥有1亿多人口的河南省仅有一所国家重点高校，而仅有1500多万人口的北京市却拥有多达29 所重点高校。教育资源地域配置的不均衡状况既是行政管理的结果也是地方因素的作用，但随着教育管理体制的改革，教育权力向地方转移，地方因素对区域高等教育资源配置必将产生更大的影响，这将对现有高等教育资源配置格局产生一定冲击。[2]
2.区域间人际交往量大且频繁
区域间人际交往的规模和频率是判断一国或地区经济社会发展是否具有活力的基本依据之一。随着改革开放的不断深入，地区间经济发展的相互合作、相互依赖日益增强，这便决定了区域间人员的流动不仅规模大而且更加频繁。“孔雀东南飞”是我国区域间人员流动所呈现出的基本特征，即中西部大量劳动人口流向经济发达的东部、南部地区。大量外来人口的流入一方面给当地经济发展注入了活力，另一方面也增加了当地社会各方面的负担和压力，而其中流入人口对教育资源的需求便客观存在。流入地不仅要满足本地居民接受各级教育的需求，同时也要在一定程度上解决外来人口的教育问题。近年来，留守儿童教育问题日益引起社会各界的关注，其重要的应对之策就是妥善解决外来务工人员子女的就学问题。
3.较强的行政干预对我国高等教育资源分布有较大的影响
新中国成立后，我国高等教育的发展就打上了很深的计划经济制度痕迹，全国高等教育的社会主义化整合和调整为我国高等教育的发展奠定基础。无论是高等教育院校的区域分布、专业开设还是高等教育的管理制度，都是在高度集中的政府统一指挥下进行的。这种管理模式在高等教育由弱到强的发展阶段有一定的积极作用，但随着我国社会主义市场经济的发展，这种由较强行政干预所形成的高等教育发展局面中所存在的一些矛盾和问题日益凸显，如依靠行政手段形成的高等院校区域分布与需求之间的矛盾、高校开设专业与就业市场不匹配之间的矛盾、高校缺乏办学自主性与日益增强的国际国内竞争之间的矛盾等。高等教育资源的分布受行政干预过强，导致高等教育资源供给与需求之间的矛盾日益加剧。例如，北京、上海及一些沿海城市和内陆的陕西、湖北等省份就依靠行政手段而享有较为丰富的优质高等教育资源，而河南、河北、山西等省份高等教育资源，特别是优质高等教育资源极度匮乏，而造成其匮乏的主要原因就在于未能通过行政手段获得更多的高等教育资源。
（二）异地高考现象出现的偶然性归因
1.高考制度设计不合理
规范高考行为是高考制度设计的根本目的，同时高考制度设计还要反映一些基本的价值诉求，如“公平”“效率”“平等”等。从1978年恢复高考以来，为满足时代发展的需要，我国一直在对高考制度进行调整和完善。但是我国高考制度的设计没能及时跟上时代发展的步伐，对在新形势下出现的一些新问题和新矛盾缺乏有效的约束与规范。近年来日益广泛存在的异地高考现象就体现出我国高考制度对快速发展的社会形势缺乏敏感性。例如，依然采用传统的分省（自治区、直辖市） 制订各高校招生计划的办法，就没有正视我国区域间基础教育发展水平日益均衡而高等教育发展水平日益拉大的现实。随着九年义务教育在全国的全面实现，各省区之间基础教育的入学率和毕业率差距日益缩小，因此过去一些教育欠发达地区对高等教育入学的需求量也日益增加，但是我国高等教育资源分布严重不均衡的状态并没有得到极大改善。在这种情况下，继续沿用传统的分省（自治区、直辖市） 制订高校招生计划的做法就对高等教育欠发达地区十分不利，客观上刺激了异地高考人数的不断增加。
2.我国高等教育的“过度地方保护主义”
所谓地方保护主义，是指政权的地方机构及其成员，以违背国家政策、法规的方式去滥用或消极行使手中权力，以维护或扩大该地方局部利益的现象。采取地方保护主义的根本目的就在于通过行政等强制性手段限制市场经济生产要素在区域间的自由流动，以达到维护被保护地区的经济利益。高等教育的地方保护主义主要表现为高等院校在制订招生计划时给予院校所在地更多的招生指标，以服务院校所在地为其主要办学目标。高等教育地方保护主义的盛行产生了以下两方面不利影响：一方面，其不利于高校自身的发展。提高生源质量和生源构成的多元化是世界一流大学发展的基本经验，哈佛大学、剑桥大学、耶鲁大学等世界一流大学早已将吸纳世界各地优秀青年而育之作为办学基本使命之一。同样如此，我国高等教育要实现建设世界一流大学的宏伟目标，也首先要有纳天下英才而育之的气魄和胸襟。另一方面，其加剧了异地高考的投机性需求。高等教育入学机会，特别是优质高等教育入学机会在区域间的巨大差异，使考生产生了投机心理，纷纷涌向招生指标多的地区，给当地社会造成了各种压力，导致了新的教育不公平以及各种权钱交易等腐败现象。
三、异地高考制度构建：基于新制度主义的视角
异地高考制度构建的基本目标在于满足异地高考必然性需求的同时，最大程度地规避和规范偶然性需求，以此更好地保障高考选拔人才，促进社会公平正义的实现，缩小地区间发展差距，推动社会主义社会和谐发展。同时，异地高考制度的重新构建，在规范相关利益主体行为的同时，通过对制度环境的重构，可以达到塑造行为者偏好、价值观和动机的目的。兴起于20 世纪80 年代的新制度主义，是建立在对行为主义批判基础上的。新制度主义学者强烈反对把政治分析的基石界定为行为，也不相信行为能够解释所有的政治现象。行为不可能发生在真空之中，而是镶嵌在制度环境内；只有发生在制度背景下的行为才能充分地被理解。正是在这种背景下，学者大声疾呼：重新发现制度（rediscovering institutions）、回归国家（bringing the state back in） 与回归制度（bringing institutions back in）。[3]同时，新制度主义在对制度概念的认识和界定上也有全新的观点，且从不同的视角出发会得出不同的结论。例如，结构视角的制度概念，强调制度不是一种临时约束，而是个体或组织在一段时期内互动约束；政治行为视角的制度概念，强调政治行动的行为模式，而不是一种偶然；过程结果视角的制度概念，不是强调制度在时间上的持续与在空间上的延伸，而是强调制度如何把个体或组织行为转译为政治的、经济的与社会的后果。[4]为此，在新制度主义视角下，我们要充分理解制度背景对个体行为的塑造，同时还要注意制度对个体行为的适应，使之形成一种相互形塑、相互建构的良性互动关系。
（一） 异地高考制度构建的基本原则
基于以上对新制度主义基本特征的分析，笔者认为在新制度主义视角下，异地高考制度构建应遵循以下几条基本原则：
第一，系统性原则。新制度主义者在对制度本身的认识上持一种立体的制度结构观，即特定时期内，一定范围的社会管理制度不仅包括经过协商一致而形成明文规定的制度，即我们所谓的正式制度，还包括一些非正式的、潜在的制度等。因此，在制度设计和制度实施过程中，我们不仅要注意对正式制度的建设和实施，还要注意一些潜在制度对制度目标产生正反两方面的影响。具体来说，一个社会的制度体系中存在以下几种制度形式：正式明文制度、正式潜在制度、非正式明文制度、非正式潜在制度等。不同制度形式以不同的路径产生，并以不同的方式各自发挥作用。当然，其作用既有积极的，也有消极的，而制度设计的理想目标便是尽最大可能发挥各类制度的积极因素，规避消极因素，以此形成一个良性的制度体系。
第二，塑造性原则。一定时期的社会制度不仅要具有规定性、约束性作用，更要行使行为塑造性的功能，即通过立体的制度体系，全方位地塑造个人的行为准则和习惯、价值观等。制度发挥其最大功效的重要途径就是具有强大的塑造性功能，使其将外在文字性的规定、规则等内化为个人的行为习惯和价值观，并逐渐形成整个社会的行为习惯和价值取向。新制度主义强调外在制度对个体行为的塑造性功能，认为个人的行为结果不是自发产生的，而是与一定时期内所施行的制度有密切联系。因此，异地高考制度的设计也要遵循塑造性的基本原则，将异地高考制度的基本规定和价值观内化为个体的行为习惯和基本价值诉求，这也是这一制度设计的最高目标。
第三，互动性原则。要使异地高考制度具有强大的生命力和塑造性功能，我们就必须建立起良好的互动机制。所谓互动机制，是指在制度实施过程中，为增强制度的自我调适性和适应性而建立起的制度实施主体、制度与制度实施对象三者之间的相互交流、相互沟通的一种行为模式。坚持异地高考制度的互动性原则，就是为了增强其自我调适性，及时根据对实施结果的分析进行自身调整。这样一方面能增强制度本身的生命力，另一方面也有利于实施对象的基本诉求得到及时反馈和满足，反过来又有利于其塑造性功能的实现。
（二）异地高考制度构建的策略
高考制度的基本内容包括考试制度和录取制度两个方面，这两者是一个完整而成熟的高考制度所不可缺少的。考试制度的核心在于通过科学、公正、有效的方式对考生各方面素质进行全面评估，是高校录取考试的基本依据；而录取制度是指高校通过一定的手段，在坚持公正、公开、效率等基本原则基础上对合格考生进行的遴选。因此，高考制度构建与完善的实质就是对考试制度和录取制度的构建与完善。基于此，笔者提出以下两点建议：
1.逐渐推行以第三方教育考试机构为实施主体的、统一的高等院校入学资格认证制度
要全面、客观、公正、有效地对考生的基本素质进行评价，必须有成熟的考试制度作保障。在这方面，我国应该学习和借鉴西方发达国家，特别是美国等国的高校入学考试选拔制度，逐步推行以第三方教育机构为实施主体的、统一的高等院校入学资格认证制度。首先，统一入学考试能增强考试的效率和公正性。同时，由于我国各地区基础教育存在的巨大差异，高等院校入学考试还必须考虑到教育发达地区和欠发达地区学生素质存在的客观差距，在考试内容设计上尽量做到既能考查教育发达地区考生基本素质，又能充分挖掘教育欠发达地区考生的基本潜力。其次，统一的高等院校入学资格认证制度不仅要对考生知识存量进行考查，还要对考生认知水平、道德发展水平以及心理、生理发展水平进行全方位、立体的认证，并将各项指标量化，以此成为各高校择优录取考生的综合性依据。这不仅有利于高校选拔到综合素质强的学生，还有利于推进素质教育在基础教育中的有效实施。
2.打破高校分省分配招生名额的常规做法，各高校以高考报名人数为基本依据分配招生名额
根据前文对异地高考现象的归因分析我们可以看出，造成异地高考现象出现的根本原因在于高等教育入学机会在地区间的巨大差异，而产生这一差异的主要原因一方面是由于高等教育资源分布不均衡，另一方面是由于我国高考制度中实施已久的高校分省分配招生名额的做法。为此，在短时期内不能从根本上解决高等教育资源分配不均衡状态的情况下，我国只有通过对制度进行重新设计，来缓解因高等教育入学机会不均衡而造成的异地高考现象日益严重的局面。
为此，笔者提出要打破高校分省分配招生名额的做法，各高校以高考报名人数为基本依据分配招生名额。按高考报名人数分配招生名额可以依类分步骤实施。首先要在教育部直属“985”高校实施，因为这一部分高校是优质高等教育资源，而造成异地高考投机性需求的重要原因就是众多考生对这部分高校的追逐。同时，这一部分高校的举办主体是教育部，其经费主要来源于中央财政，其按地区不公平地分配招生名额的做法本身既不合理也不合法。其次在教育部直属“211”高校实施，以此类推逐步在省属重点高校、省属一般院校以及高职高专院校实施，最后形成一个全新的高考招生体系，全国各高校均按各地区实际报名人数分配招生名额。例如，山东、河南等高考大省相应地就应该获得更多的招生资格，而北京、上海等地由于高考报名人数少，相应地其招生人数也应该相对较少。这一做法不仅能从根本上解决高校入学机会分配不公平现象，还能在最大程度上为高校选拔其所需的各类高素质人才，增强高校的活力和竞争力。
对异地高考制度的设计不仅是对现实问题的解决，更应该着眼于我国高等教育的未来发展。我们要以解决此问题为契机，全面提升我国高等教育的办学质量、活力和国际竞争力，使我国成为世界高等教育强国。