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本文从实务出发，就公共财政绩效合规性、经济性、效果性、公平性和环保性的审计范围内容作一探讨，旨在推进公共财政绩效审计实践，充分发挥审计监督的建设性作用。
一、公共财政合规性的审计范围内容
合规性包括真实性、合理性和合法性，是指公共财政在筹集和分配过程中必须实事求是、不存在虚假，必须符合国家法律、法规、法令、程序和国家方针政策、预算（计划）、合同（协议）、规章制度等要求和规定。因此，对公共财政的合规性审计，一般要通过对预算编制、预算执行、预算调整、财政决算等环节的程序和实质性内容的检查，揭示在整个公共财政收支活动过程中有无存在违反《预算法》和《税收征收管理法》以及相关法律法规的问题，以达到促进依法理财、依法治税和严格遵守财经纪律的目标。
（一）预算编制审计，重点包括预算编制的完整性、预算编制的合理性和预算编制的合规性等
1、预算编制的完整性，重点检查所编制的预算收支范围和内容是否真实、准确、完整，规定的预算收入如税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入等政府性资金是否全部列入预算收入“盘子”，规定的预算支出如一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融事务和转移性支出等是否全部列入预算支出“口子”，有无存在虚列预算和故意漏列、错列、重列的问题，有无存在游离于预算管理监督之外的公共财政收支资金的问题。
2、预算编制的合理性，重点检查所编制的预算是否统筹兼顾和科学、合理，编制的年度预算是否依据上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素进行具体评估测算，预算收支安排是否与本级政府的国民经济和社会发展规划、财政中长期计划相符合，预算收入是否积极可靠，预算支出是否按照规定的次序进行分配，是否符合基本公共服务均等化和主体功能区建设的要求，预算编制方式是否科学，有无采用“零基预算”和“绩效预算”相结合的方法进行编制，各项预算项目是否具体细化、量化，预算的各项定额和指标是否合理，是否符合国家相关财经法规规定，有无存在超定额和超标准预算的问题，预算的公共投资项目支出是否经过可行性调研和专家论证等。
3、预算编制的合规性，重点检查所编制的年度预算是否符合国家预算法规，是否符合党和国家施政的方针路线，是否符合国家宏观调控政策，是否按照本级政府预算管理职权和财政管理体制所确定的预算收支范围编制年度预算，是否符合上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求，预算编制过程是否公开透明，是否符合法定程序，有无经过法定机关审议与批准，是否按照法定期限批复预算等。
（二）预算执行审计，重点包括收入预算执行、支出预算执行和预算执行调整等
1、收入预算执行审计，重点检查财政、税务、海关等相关财政收入执收部门单位是否依法征收管理和及时组织入库，有无违反国家财政收入规定擅自扩大征收项目范围和提高或降低税率、费率、标准，有无违反规定擅自决定减征、免征、缓征各项财政收入，有无采取过渡账户或其他存款账户等方式将预算收入转为预算外收入，有无隐瞒、截留、转移、挪用应当上缴财政的收入，有无通过虚列、虚开税票和征收“过头税”等手段虚增虚减财政收入，有无违反收纳、划分、留解规定和延解、占压、滞留、多拨、少拨各项财政收支，有无混淆或错划预算级次挤占上级或下级预算收入，有无违反退库规定以误征、多征或技术性差错等手段将不属于规定退付范围的预算收入款项退付给单位或个人等。
2、支出预算执行审计，重点检查财政部门拨付预算资金情况，是否按照批准的预算拨款，是否按照用款计划和进度及时拨款，是否按照预算的用途拨款，是否按照预算的级次拨款，有无办理无预算或超预算的拨款，有无越级或向无预算领拨关系的部门单位拨款，有无擅自扣减预算计划以及擅自改变预算支出用途，有无违反规定设置预备费和动用预备费等。
3、预算执行调整审计，重点检查预算调整是否符合法定程序，有无违反规定未经本级人大审查批准擅自调整预算，致使原批准收支平衡的预算总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务数额增加；有无违反规定未经本级政府审查批准，擅自在不同预算科目之间调剂使用或挪用预算资金等。
（三）财政决算审计，重点包括财政收入决算、财政支出决算、财政往来资金和财政结余结转资金等
1、财政收入决算审计，重点检查各项预算收入是否真实合法，有无存在以缓代免、应征不征、应罚不罚或少收少罚的问题，有无存在隐瞒、侵占、截留、挪用、转移各项预算收入的问题，有无通过虚列其他收入虚增当年财政收入等。
2、财政支出决算审计，重点检查各项预算支出是否真实合法，有无通过年终结账虚列预算支出，有无通过虚开拨款凭证或多记预算支出账目虚增当年财政支出，有无通过调减预算支出账表或通过国库机构调减财政支出项目数据虚减当年财政支出等。
3、财政往来资金审计，重点检查各项往来款项是否合规，各项暂存、暂付款项手续是否合规，清理是否及时，未结清的原因是否合规，有无将应作财政收入的挂暂存款，有无将应作财政支出的挂暂付款等。
4、财政结余结转资金审计，重点检查各项财政结余结转是否真实合法，有无按照结算规定办理有关上、下级收支结算事项，有无违反规定擅自提高补助数额，有无存在年终突击花钱乱列项目搞“人情补助”，有无将非结转项目的结余转入结转项目，有无存在虚假结转和转移资金的问题，结转的资金是否符合结转的规定项目，有无将上年度的净结余并入预算总盘子，接受人大监督等。
二、公共财政经济性的审计范围内容
经济性，是指从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化，即在确保质量（包括提供的公共产品和工作服务质量）的前提下是否做到了节约。其内涵的核心是节约（即在不减少产出的情况下减少投入），实质性的问题是在于投入与成本之间的比率关系，反映的是资源节约和利用的程度。因此，对公共财政的经济性审计，一般要通过对公共财政收支规模、收支结构、公共财政筹集成本、支出定额标准和教育、就业、社会保障、医疗卫生、环境保护和财政转移支付以及公共资金实际投入与预算投入等方面的审查，揭示公共财政在收支过程中有无与党和国家的施政方针、宏观调控政策相脱节，是否遵循成本效益原则筹集与分配公共资金，有无存在因决策失误导致损失浪费的问题，以达到促进在保证基本服务均等化和主体功能区建设质量的前提下节约使用公共资金的目标。
（一）公共财政收入规模审计，重点包括收入总量和总量结构等
1、公共财政收入总量审计，重点检查公共财政收入政策是否符合经济发展实情，征收标准和总体规模是否适度，是否有利于国民经济健康、稳定、持续发展，公共资金筹集规模占GDP的比例是否超越可持续发展的需要。检查公共资金收入划分的合理程度、各级政府对纵向转移支付资金的依赖程度、财政收支差异、各地区人均财政收入差异等。
2、公共财政收入结构审计，重点检查各项税收、基金、非税收入等在总量中的比例以及不同种类收入的内部结构是否合理、优化等。
（二）公共财政支出规模审计，重点包括支出总量和总量结构等
1、公共财政支出总量审计，重点检查公共财政支出总体情况，包括公共资金支出总额增长速度、公共资金支出占GIP的比重、人均公共资金支出、公共资金支出贡献率、公共资金支出占公共产品产出率、公共资金收支平衡差额等。检查公共资金一次分配率，重点关注在分配资金时的预留资金（包括财政超收部分）占全部公共资金的比例和转移支付总体规模以及公共投资增长程度等。
2、公共财政支出结构审计，重点检查公共财政支出结构总体情况，包括各类公共资金支出占公共资金总支出的比重以及不同种类支出的内部结构，各类项目支出的类别比重、增长率和公共资金自给率、公共资金分配依赖程度等情况。检查公共资金在各项支出之间的分配次序、转移支付结构的合理程度，以及一般性转移支付与专项转移支付之间的比例关系等。
（三）公共财政筹集成本审计
重点检查的是财政、税务、海关等相关财政收入执收部门单位在筹集和征管过程中所投入的各项费用，如人员工资、公用经费、福利费、财产购置、基建经费和手续费等成本占公共财政收入的比例等。
三、公共财政效率性的审计范围内容
效率性，是指投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系（即投入与产出之间的比率关系），它包括管理效率和工作效率或劳动效率。其内涵的核心是效率，实质性的问题是管理是否有效率、各种公共资源利用是否充分、履行各项责任是否到位。因此，对公共财政的效率性审计，一般要通过对公共财政体制、政策、组织、管理以及公共财政投入与产出等方面的审查，揭示公共财政职能和管理的目标机制是否健全完善、公共财政收支活动管理是否得到有效约束、公共财政资金是否得到充分利用、公共服务是否及时提供、履行公共财政受托责任是否到位的问题，以达到促进提高公共财政资源配置效率的目标。
（一）预算管理机制审计，重点包括预算管理制度的健全性和执行制度的有效性等
1、预算管理制度的健全性审计，重点检查公共财政管理制度是否健全，如预算编制制度、预算执行制度、财政决算制度、财政定额标准管理制度、部门预算管理制度、转移支付管理制度、政府采购管理制度、国库集中支付制度、零基预算制度、绩效预算制度、财政预算公开透明制度等财政管理制度与财政决策程序是否建立健全、完善与规范等。
2、执行制度的有效性审计，重点检查执行上述各项公共财政管理制度是否有效，在加强公共财政管理、提高公共资金使用效率、效益和降低成本方面是否取的实效等。
（二）预算管理工作效率审计，重点包括预算批复率、预算收入执行率和预算支出执行率等
1、预算批复率审计，重点检查财政部门是否按照法定时限，按时批复各部门（或项目）的预算单位。
2、预算收入执行率审计，重点检查公共财政收入的入库率和上缴率，是否按照序时规定的计划时间及时入库，有无存在因入库不及时而影响预算支出执行的问题。
3、预算支出执行率审计，重点检查公共资金支付到位率和公共资金使用率，是否按规定的进度拨付公共资金，有无存在滞留和占压财政资金的问题。
（三）公共财政安全性审计，重点包括财政赤字率、财政负债率、财政偿债率和财政债务率等
1、财政赤字率审计，重点检查公共财政赤字总额占国内生产总值的比例。
2、财政负债率审计，重点检查当年债务余额占国内生产总值的百分比，或当年债务余额占当年财政收入的百分比。
3、财政偿债率审计，重点检查当年债务还本付息额占商品和劳务出口总额的百分比。
4、财政债务率审计，重点检查当年债务余额占商品和劳务出口总额的百分比等。
四、公共财政效果性的审计范围内容
效果性，是指目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果和实际取得的成果之间的关系。其内涵的核心是有用的成果大小和多少，实质性的问题是在于所定的目标和所提供的产出与实际实现的效果或效益之间的关系，反映的是产出达到预期目标或实现的程度（即预期的目标是否达到、政策目标是否得到实现）。因此，对公共财政的效果性审计，一般要通过对公共财政预算和预算执行结果及其所实现的有效成果等方面的审查，揭示公共财政预期的目标是否达到、政策目标是否得到实现以及公共财政投入与产出的目标是否一致的问题，以达到促进提高使用公共财政资金的经济效益、社会效益和生态效益的目标。
（一）预算收入执行结果审计
重点检查年度各项财政预算收入实际完成入库情况，包括关税、非税收入、社会保障基金收入以及排污费征收等是否达到预期的目标，相互之间的政策是否互相矛盾，有无产生负面作用，导致影响或损害经济社会可持续发展等的问题。
（二）预算支出执行结果审计
重点检查年度各项预算支出实际完成情况，包括各项预算支出（即或支出功能类和支出经济类）是否达到预期的目标，实际效果和预算支出以及公共资金分配支出乘数（即公共资金分配后带动其他资金投入总额是当期某类公共资金分配支出额的倍数）等。
（三）公共财政社会效益效果审计
公共财政社会效益效果，是指通过财政收支活动后所取得社会成就或产生影响的效果。重点检查国内生产总值、主要农产品产量、产业结构调整、全社会固定资产投资额、社会消费品零售总额、非国有经济发展、全社会工业增加值、高新技术产业增加值、自主创新指数、就业、物价、社会治安、公共医疗卫生建设、新农村建设、人民生活水平等可持续发展和建设和谐社会情况。
五、公共财政公平性的审计范围内容
公平性，是指公共财政资源收入分配的大体均等化。其内涵有两个方面，一方面是在公共财政收入分配过程中要兼顾各阶层、各领域、各地区：另一方面是在提供公共服务、产出和结果分配过程中要体现“平等性”。因此，对公共财政的公平性审计，一般要在合规性、经济性、效率性、效果性审计的基础上，通过对税收的负担、公民教育、社会保障、财政转移支付和提供公共服务等方面的检查，揭示公共财政资源收入分配不合理和不公平的问题，以达到促进公平正义的目标。
（一）税费政策制定及其执行的公平性审计
重点检查和评价税费政策的制定及其执行是否公开公正公平，纳税人的负担是否合理公平，对同类的征收对象是否一视同仁，制定和执行的减免税费政策是否公开公正，有无因收取了不该收的税费造成缴纳税费对象负担过重，有无存在应收的税费项目没有按照规定征收造成市场竞争不公，有无因税费标准高低不适或税费过高造成公民负担沉重，有无存在税费标准过低造成未能达到调控目的等。如，当前存在的一个突出问题，收入较低的工薪阶层，所得税通过工资扣缴一般都能做到如数纳税，而在收入较高的私营企业主和演艺明星等群体中，却因征管不力结果造成税负不公的问题。
（二）教育经费分配使用的公平性审计
重点检查和评价公共财政对教育投入的力度和城乡间、区域间、校际间的分配公平度，特别是义务教育的投入，公共财政的投入增长比例是否高于财政经常性收入的增长比例，在校学生的人均教育费用和教职工的工资是否逐步增长。在城乡之间、区域之间、校际之间包括聋哑残疾特殊教育在内的教职工人数与在校学生的比重、高中级职称教师与在校学生的比重和生均教育经费、生均占有校舍面积、生均占有教学设备、生均占有教学图书以及入学率、升学率等方面是否大体均等。
（三）社会保障资金的公平性审计
重点检查和评价的是各项社会保障资金在政府财政、部门单位和个人分担方面是否公平合理，社会保障收支的机制和最终保障是否稳定可靠，基本养老基金、失业保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金和其他社会保险基金的支出是否覆盖全社会，是否达到“病有所医、老有所养、住有所居”的政策目标，在市场经济运行和社会发展中是否真正起到“安全阀”和“稳定器”的作用等。
（四）财政转移支付的公平性审计
转移支付的基本目标是实现社会公平和区域经济的均衡发展，直接目标是实现各级政府财政能力和公共服务品质的均等化，终极目标是实现经济和社会的稳定、全面、协调、可持续发展。因此，检查和评价的重点是转移支付的制度设计是否科学、公平、合理，转移支付分配依据和分配过程是否真实、规范，是否兼顾公共资金筹集的规模和不同地区经济发展的不均衡性，规定的具体转移项目是否经过严格、科学的论证与可行性研究，是否符合下级政府实际管理需要等。
六、公共财政环保性的审计范围内容
环保性，是指政府及其部门对自然资源的有效利用和对生态环境的维护情况。其内涵的核心是公共财政在保护环境政策和资金投入方面的程度，是否促进了环境和生态的改善。因此，对公共财政进行环保性审计，一般要在合规性、经济性、效率性、效果性审计的基础上，通过对公共财政的政策和对水污染整治、空气污染防治、噪声污染防治、土地开发与保护、森林资源保护等方面的投入及其效果的检查，揭示公共财政是否履行了公共服务的职责，以达到促进建设节约型社会和生态文明社会的目标。
（一）环保法规政策执行审计
检查的重点是执行环保法规、政策方面是否有偏差，执行环保法规、政策的具体措施与手段是否合法、合理和有效，是否达到环保法规和政策的目标与目的要求等。
（二）环保资金预算收入管理审计
检查的重点是排污费的征收是否真实、合法，管理控制是否有效，有无存在应收的排污费没有按照规定征收，有无违反规定扩大排污费征收项目范围和提高或降低标准，有无违反规定擅自决定减征、免征、缓征排污费，有无隐瞒、截留、转移、挪用排污费，有无因排污费的征收标准过低或过高造成未能达到保护和改善环境的目的等。
（三）环保资金预算支出管理审计
检查的重点是编制的预算支出项目是否经过严格、科学的论证与可行性研究，各项安排的项目是否细化，有无明确的评估出所达要到保护和改善环境的目标。预算执行是否真实、合法，是否按照批准的预算拨款，是否按照用款计划和进度及时拨款，是否按照预算的用途拨款，有无擅自扣减预算计划以及擅自改变预算支出用途或滞留、截留、挤占、挪用的问题，公共财政环保资金投入的增长率和环保资金投入占国民生产总值的比例是否达到环保的要求等。
（四）环保资金使用效益审计
检查的重点是通过对公共财政投入的项目如水污染综合整治、空气污染防治、噪声污染防治、主要污染物排放总量、土地开发与保护、耕地保有量、森林资源保护与覆盖、水土流失治理与恢复、动植物保护、土地开发与保护、耕地保有量、水土流失治理与恢复、森林资源保护与覆盖率和资源消耗或节能减排等情况，是否达到预期的目标与标准等。
在这里需要特别说明的是，本文在阐述过程中对合规性、经济性、效率性、效果性、公平性和环保性所作出的区分，只是出于简便和易于理解的考虑。其实，公共财政绩效审计的合规性、经济性、效率性、效果性、公平性和环保性的目标是紧密相连的，时常交叉在一起，并无明显的区分界限，在审计实务过程中更是难以把它们完全区分开来。因此，为规避重复审计和验证审计证据，在开展公共财政绩效审计工作时，应根据实际情况，按照方便的原则和审计实务工作流程及其内在的逻辑，把这六个方面的基本审计目标结合起来进行审计，然后在编写审计报告进行归纳、整理、分类和分析时，能区分出来的就区分，未能区分的就用写实的办法予以反映。
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