基于审计视角的科学事业单位科研经费管理问题研究——以部属科学事业单位为中心，本文主要内容关键词为：事业单位论文,科学论文,部属论文,视角论文,科研经费论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，李宁等学者因陷科研经费腐败案件揭开了科研经费管理系列问题的冰山一角，引发了国人的惊叹和反思。其实，类似的问题在最近几年的各种审计报告中屡见不鲜，2011～2013年的百余份审计报告中，有39份的内容涉及“问题科研经费”，①审计发现的问题相当严重。系列问题的发现及披露，彰显了审计工作对科研经费管理的影响。各科学事业单位科研经费管理工作应该以此为鉴，吸取教训，提升自身水准。 一、科学事业单位科研经费审计的关注要点 科学事业单位是以相关领域的科学研究为工作重心的事业单位，科研经费管理是其财务管理的重心所在，同样也是各种审计项目关注的重点。从审计主体方面来说，科学事业单位科研经费审计主要有国家审计、内部审计及社会审计三种，其中社会审计涉入频率较小，内部审计的局限性较大，国家审计发现的问题最多，目前外界了解到的科研经费贪腐问题及案件均是由国家审计发现的；从审计范围上来说，科学事业单位科研经费审计主要有科研经费专项审计及各种常规性的事业单位审计，其中后者对外披露的公开度较大。也就是说，科学事业单位科研经费审计是以各级审计机关开展的以各科学事业单位为目标的常规审计为主，以各级审计机关及相关部门内部审计开展的重大科研资金专项审计为辅，并且含有少量社会审计项目的审计工作。 科学事业单位科研经费审计的内容，虽然从理念上来说要点颇多，不过主要是根据相关法律法规的具体要求及特定审计项目的具体定位确定。2013年年初开始实施的《科学事业单位财务制度》关于科研经费方面的说明及规定，决定了科学事业单位科研经费审计内容的基本框架。具体而言，主要有如下几个重点。 （一）预算 《科学事业单位财务制度》第十七条规定科学事业单位“应当建立健全科研项目预算管理制度”，②第十八条确定责任主体是“科研项目负责人协助单位财务部门”，明确总体上的要求为“按照政策相符性、目标相关性和经济合理性的原则，根据研究开发任务的实际需要科学、合理、真实地编制。科研项目预算应当按照有关规定公开。”同时还强调了预算调整的合规性。 基于如上规定，科学事业单位科研经费审计在预算方面的关注内容主要有四点：一是关注科研项目经费预算管理制度本身的配置情况；二是关注科研项目经费预算管理制度本身的实际质量及完善情况；三是关注编制预算与预算执行的偏差及后者的合规情况；四是关注预算调整的合理性及调整程序的合规性。另外，在科研项目负责人及财务部门负责人的经济责任审计中，还关注特定领导的具体责任。 （二）收入 《科学事业单位财务制度》第二十条明确将科研收入归类到科学事业单位的事业收入的范围之内，第二十一条在合法、纳入预算内及收费标准和范围三个方面进行了较为明确地规定，同时在票据管理方面也有所规定，即“应当按照规定使用财政、税务等部门统一印制的票据”。 基于如上规定，科学事业单位科研经费审计在收入方面的关注内容主要有四点：一是关注涉及科研经费收入的相关票据管理情况；二是关注相关收入的合法性；三是关注相关收入列入预算管理的充分性，查找预算外的遗漏资金；四是关注收费范围和标准是否符合国家相关规定。 （三）支出 《科学事业单位财务制度》将科研项目经费支出归类到项目支出中，第二十七条对项目支出进行了比较详细地规定说明，第二十九、第三十条对绩效管理及票据管理进行了简单限定。 基于如上规定，科学事业单位科研经费审计在支出方面的关注内容主要有四点：一是关注涉及科研项目经费支出的相关票据管理情况；二是关注科研项目经费会计核算的完善及合规情况；三是关注甚至追踪科研项目经费的具体使用方向，确认是否专款专用；四是关注科研项目经费的决算情况，及“财政部门、财务主管部门和其他相关部门的检查、验收”情况，确认其合规、严格及审慎程度。另外，还关注科研项目经费的使用绩效情况。 （四）结余 《科学事业单位财务制度》第三十五条明确规定“科研项目完成或者因故终止时，应当及时进行验收或者结算，并办理财务结账手续”，同时强调“科研项目资金的结转和结余管理，按照国家有关规定或者合同的要求执行”。 基于如上规定，科学事业单位科研经费审计在结余方面的关注内容主要有三点：一是关注特定科研项目经费的验收情况，确认是否存在结余；二是关注特定科研项目经费结余是否办理了相关结账手续；三是关注相关手续或程序的合规合法情况。 （五）成本 《科学事业单位财务制度》第六十二条将科研项目成本界定为“科学事业单位为完成科研项目而发生的资产耗费和损失，包括直接成本和间接成本”，并对直接成本及间接成本进行了简单解释；第六十三条列出了“不应当计入科研项目成本”的五项支出项目；第六十六条强调要“合理区分科研项目成本、非科研项目成本和期间费用，真实、完整反映科研项目成本”；第六十七条强调“建立成本费用与相关支出的核对机制，以及成本费用分析报告制度”，同时要求“单位应当将科研项目成本信息在单位内公开”。 基于如上规定，科学事业单位科研经费审计在成本方面的关注内容主要有四点：一是关注具体的支出项目，确认是否存在“不应当计入科研项目成本”的支出项目混入及具体情况；二是关注具体的成本内容，确认是否存在与非科研项目成本和期间费用混淆现象及具体情况；三是关注科研项目成本核对机制、分析机制的具体落实情况，确认其是否充分有效；四是关注科研项目成本信息在一定范围内的披露情况，确认披露信息的真实性、充分性及及时性。 （六）财务监督 《科学事业单位财务制度》第七十五条明确将“科研项目资金的管理、使用情况和内部成本费用核算的合规性”纳入“科学事业单位财务监督的主要内容”范围之内，第七十六条到第七十八条从多角度进行了限定。 基于如上规定，科学事业单位科研经费审计在财务监督方面的关注内容主要有三点：一是关注“事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合”的落实情况，尤其确认事前监督是否到位及发挥作用情况；二是关注“内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度”在科研项目经费管理方面的落实情况，确认这些制度发挥作用的充分程度；三是关注财务主管部门和财政监督发挥作用的情况。 二、科学事业单位科研经费审计中发现的主要问题 为了更好地观察科学事业单位科研经费审计问题发现的情况，笔者仔细查阅了审计署2013年第27号公告即《中央部门单位2012年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》，发现在57个中央财政一级预算单位的审计结果中，有十三个中央财政一级预算单位存在29个科研经费问题点，总体分布情况如表1所示。 具体而言，这29个问题点主要有十个方面的问题。 1.违规支出问题。有七个问题点，分布在旅游局、中科院、科技部、国土资源部、交通运输部、自然科学基金会等六个中央财政一级预算单位中。其中交通运输部的问题最为严重，有两个问题点，并且涉及金额最大，其第二个问题点涉及资金多达1.86亿元。对于违规支出的方向，主要是用于相关人员的经费、工资、补贴、办公经费、餐卡充值费等，旅游局、科技部、交通运输部等三个中央财政一级预算单位的情况均是如此，中科院则“以支付会费、物业费等名义虚列支出367万元”；③国土资源部“列支离休干部休养会议等支出16.68万元”；自然科学基金会的情况最为特殊，不存在支出方向的失误，而是提前支出相关项目经费199 437万元。 2.超支问题。有五个问题点，分布在旅游局、中科院、自然科学基金会及国家能源局等四个中央财政一级预算单位中。具体而言，一是相对于预算而言的超支，如自然科学基金会“2012年9月，中国电力工程顾问公司承担上述专项相关课题时，在课题任务合同书中没有出国费预算的情况下，列支出国费32.96万元”。二是相对于申报范围而言的超支，比如旅游局“2012年，局本级及所属中国旅游研究院在‘旅游新业态开发研究’等4个项目中，列支超出项目文本申报范围的支出共计402.85万元”；三是相对于合同核定而言的超支，比如国家能源局“2012年，中国核电工程有限公司承担上述专项的3个课题（能源应用技术研究等）时，超出任务合同书核定的额度提取管理费187.91万元”。 如果将超支问题也并入违规支出中的话，支出方面的问题一共有十二个问题点，分布在旅游局、中科院、科技部、国土资源部、交通运输部、自然科学基金会、国家能源局等七个中央财政一级预算单位中。即过半问题单位出现了近半支出问题。 3.预算问题。有六个问题点，分布在旅游局、中科院、工信部、发展研究中心、外交部、国家民委等六个中央财政一级预算单位。具体而言，一是预算编制问题，比如工信部“2010年至2012年，所属电信研究院在国家科技重大专项6个课题中，违规编制燃料动力费预算308.86万元，其中2012年6.3万元”；二是预算执行问题，其中最为典型的表现是自行随意违规进行预算调整，比如工信部“2010年至2012年，所属电信研究院……自行调整4个课题设备费预算583.15万元，其中2012年111.18万元”；再如发展研究中心“2012年，中心本级未经批准，自行在所属单位之间和不同项目之间调整项目内容和资金支出用途，涉及金额90万元”，等等。
4.票据问题。有三个问题点，分布在原新闻出版总署、外交部及国家能源局三个中央财政一级预算单位中。其中原国家新闻出版总署“所属基金办和研究院使用74张虚假行程单报销差旅费11.36万元；外交部所属国研所的课题费报销凭证中有57万元发票不合规”。国家能源局“中国华能集团清洁技术研究院有限公司温室气体减排技术部在列支上述专项相关课题劳务费时，利用虚假发票套取实际未发生的劳务费33.07万元”。 5.收入问题。有一个问题点，是“截至2012年年底，自然科学基金会未按规定及时收回已被中止和撤销的21个项目资助款219.40万元”。 6.整改问题。有一个问题点，是中科院“至2012年年底，所属遗传发育研究所、自动化所对2011年度科技经费专项审计调查中发现的部分问题仍未进行整改”。 7.配套资金问题。有两个问题点，一是“2012年，抽查自然科学基金会及所属中德中心56台工作用电脑中，有9台安装了非正版操作系统，有21台安装了非正版办公软件”。考虑到信息化时代境遇下科研工作对电脑的依赖性，可以认为是配套资金没到位。二是工程院“截至2012年年底，院本级尚未建立院士科技咨询项目数据库，导致安排咨询项目时难以择优遴选确定项目”。 8.结余管理问题。有一个问题点，是交通运输部“2012年，所属管干院将以前年度项目资金结余186万元转入事业基金，未上缴财政”。 9.资金转移问题。有一个问题点，是工信部“2011年至2012年，所属电信研究院以测试化验加工费的名义，将国家科技重大专项6个课题资金314.77万元转移至其统一管理的2家单位账户，其中2012年92.1万元”。 10.结题问题。有一个问题点，是“截至2012年年底，工程院2010年前立项未能按期结题的院士科技咨询项目课题共42项，涉及金额7047.74万元”。 三、科学事业单位科研经费审计中发现的问题背后的动因 （一）重视项目申报但轻视具体管理 在上一部分所言及的系列科学事业单位科研经费审计发现中，预算执行问题是问题的集中点之一，另外一个集中点支出问题归根到底也是预算执行过程中出现的问题。即预算执行问题在某种程度上说是科学事业单位科研经费管理中最大的问题。之所以出现这种情况，科研项目管理重视项目申报但轻视管理的普遍情况是重要原因。在系列科学事业单位中，管理层及科研人员具有相当的强势地位，他们重视科研项目的申报成本及特定时间内申报通过的科研项目数量，对配合特定科研项目申报而同步进行的预算编制则相对轻视，个别事业单位领导甚至不惜利用自己的人脉关系争取相关部门放宽对科研经费预算编制的要求。实际上，普遍缺乏财会知识的科研项目组成员，在倾向于排斥财会人员涉入的情况下，一般都缺乏足够的胜任能力编制适当的科研项目预算，他们所编制科研项目预算方案往往不尽如人意，以此为基础的预算执行往往很难支撑科研项目的正常进行。 （二）成本意识及绩效意识缺乏 在上一部分所言及的系列科学事业单位科研经费审计发现中，支出问题是最为严重而集中的问题，过半涉及单位都有这个问题，近半问题都属于这类问题。之所以出现如此严重的支出问题尤其是超支问题，成本意识和绩效意识的缺乏是最主要的因素。《科学事业单位财务制度》虽然对成本管理有所规定，但多强调支出项目的合规及与非科研项目成本和期间费用的区别，对成本控制方面基本上没有明确的要求。与成本意识及控制相关的还有绩效意识及要求，虽然《科学事业单位财务制度》第二十九条曾提及“支出的绩效管理”，但并没有引起重视。《中央部门单位2012年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》这样由审计署主持的高规格审计工作没有绩效方面的审计发现，不能说明所涉及科学事业单位科研项目费用管理的高效率，反而更印证了对绩效意识及问题的普遍忽略。 （三）科研经费内控执行力不足 在上一部分所言及的系列科学事业单位科研经费审计发现中，无论是预算执行问题，还是支出、收入、票据、结余、结题等方面的问题，最普遍的共性是相关制度规定或说明没有得到落实或者贯彻。之所以出现这种情况，科学事业单位科研经费内部控制的薄弱尤其是内控执行力不足是主要因素。对于上一部分所涉及的国务院一级核算单位下属的科学事业单位而言，往往在《国家科技重大专项管理暂行规定》（国科发计[2008]453号）、《民口科技重大专项资金管理暂行办法》（财教[2009]218号）、《科学事业单位财务制度》（财教[2012]502号）等国家规章制度的基础上，制定了具体的实施细则。比如工业和信息化部制定了《工业和信息化部国家科技重大专项资金管理实施细则（试行）》，奠定了其内控框架的完善基础。不过，在执行力方面存在严重问题，比如《工业和信息化部国家科技重大专项资金管理实施细则（试行）》虽然明确规定“原则上不得调整。确需调整的，应履行预算调整的相关程序”，④但工业和信息化部所属电信研究院在2010～2012年年间依旧自行4个课题设备费预算，涉及金额多达583.15万元。⑤ （四）基层科研人员基本需求的满足度不高 在上一部分所言及的系列科学事业单位科研经费审计发现中，违规支出的方向主要是用于相关人员的经费、工资、补贴、办公经费、餐卡充值费等。之所以出现这种情况，基层科研人员基本需求的满足度不高是最主要的潜在因素。基层科研人员是科学事业单位科学研究的主力军，满足其生活方面的基本需求是他们进行科学研究的前提条件。然后，相当一部分科学事业单位属于差额补助型事业单位，工资无法满足其生活的基本需求，“工资不够科研凑”已经成为基层科研人员的潜在共识和期待。与此相对应的是，《民口科技重大专项资金管理暂行办法》（财教[2009]218号）虽然允许科研人员激励的相关支出的存在，但控制在“直接费用扣除设备购置费和基本建设费后的5%”以内，⑥相对于基层科研人员的期待和实际需求而言杯水车薪。在这种情况下，个别职业道德缺乏的管理人员利用基层科研人员的这种期待，随意违规改变支出方向，同时也实现了自身腐败的目的。 （五）内外监督普遍缺失 虽然，在上一部分所言及的系列科学事业单位科研经费审计发现中，没有监督缺失方面的问题点；但是系列问题最后被国家审计项目评估发现而没有提前修正，甚至经国家审计发现后一年还没有整改，背后肯定有内外监督缺失的严重问题。对于中央财政一级预算单位直属的科学事业单位而言，《民口科技重大专项资金管理暂行办法》（财教[2009]218号）、《科学事业单位财务制度》（财教[2012]502号、《工业和信息化部国家科技重大专项资金管理实施细则（试行）》等均独立设置了以“监督管理”、“财务监督”、“监督检查”为题的一章，对相关事项进行了较为详细地说明。但很明显，所涉及的各种监督方式不是缺位，就是监而不督，形式化现象严重。 （六）顶层制度设计实质空缺 《民口科技重大专项资金管理暂行办法》（财教[2009]218号）、《民口科技重大专项项目（课题）财务验收办法》（财教[2011]287号）、《财政部关于民口科技重大专项项目（课题）预算调整规定的补充通知》（财教[2012]277号）都是针对民口重大科技项目的，适用主体是“中国大陆境内具有独立法人资格，各重大专项领导小组批准承担重大专项任务的科研院所、高等院校、企业等”，⑦而不仅仅是科学事业单位，目标项目是“民口科技重大专项”，科学事业单位承担的其他科研项目不在这个范围内。《科学事业单位财务制度》（财教[2012]502号）虽然是专门对应科学事业单位的，但却不是科研费用管理方面的专门制度。所以，目前实际上还没有科学事业单位科研经费管理的专门文件。即科学事业单位科研经费管理顶层设计实际上处于空缺状态。 四、提升科学事业单位科研经费管理水准的建议 （一）要重塑完善顶层制度设计 对此，可以考虑从两个方面人手。一是应该适当借鉴教育部针对高校科研经费管理的制度设计，但不能全盘照抄，应该在对科学事业单位科研经费管理实务充分调研的基础上进行适当修正。二是应该适当整合《民口科技重大专项资金管理暂行办法》（财教[2009]218号）、《民口科技重大专项项目（课题）财务验收办法》（财教[2011]287号）、《财政部关于民口科技重大专项项目（课题）预算调整规定的补充通知》（财教[2012]277号）、《科学事业单位财务制度》（财教[2012]502号）等制度的相关内容。具体到目前，最便捷可行的路径应该是，将《科学事业单位财务制度》（财教[2012]502号）中关于科研经费管理的内容独立出来，根据《民口科技重大专项资金管理暂行办法》（财教[2009]218号）、《民口科技重大专项项目（课题）财务验收办法》（财教[2011]287号）、《财政部关于民口科技重大专项项目（课题）预算调整规定的补充通知》（财教[2012]277号）等制度的相关规定适当细化，借此确定主要顶层制度设计的主体框架。在此基础上，适当借鉴教育部针对高校科研经费管理的制度设计体系，构建设计科学事业单位科研经费专属的顶层制度体系。 （二）强化全口径预算管理的实施 重塑完善顶层制度设计的过程中，应该给预算管理以适当的篇幅及地位，最好明确全口径预算管理的理念实施，将科研管理涉及所有费用均纳入预算管理中，避免出现预算外的费用。落实到具体科学事业单位层面，应该重视三个环节，一是预算编制环节，对此应该注意提升科研人员的财会知识，使其具备编制科研预算的胜任能力；还应该适当强化财务部门与科研部门的配合和沟通能力，充分发挥财务人员在编制预算方面的应有作用；在条件允许的情况下，可以考虑培养专职科研预算会计，专门负责科研预算管理问题，以较彻底地解决预算编制水准较低的问题。二是预算执行环节，对此最关键的是要取得单位领导层及科研项目负责人员的支持，在特定单位或科研项目组内形成准确执行编制预算的氛围。三是预算调整方面，要不折不扣地落实“原则上不得调整。确需调整的，应履行预算调整的相关程序”的规定，⑧避免随意自行调整现象的出现。 （三）提高成本及绩效意识 对此，可以考虑从三个方面人手。一是要在科学事业单位科研经费预算管理的各个环节，强调成本控制的重要性和必要性，强化成本意识和绩效意识的宣导，确保这两种意识渗透到科学事业单位科研经费管理涉及的所有相关方身上，内化为日常的行为习惯。二是科学事业单位科研经费管理的相关负责人员，不仅要进行科学的成本核算，还要有意识地进行到位的成本控制，构建并践行成本费用分析报告制度。三是要健全并完善科研经费管理的绩效评价机制，目前在高校科研经费管理实务和研究层面均探索这方面的事宜，并且有了一定的基础，科学事业单位可以考虑参考借鉴。在借鉴过程中需要注意两个问题，首先要适当结合特定科学事业单位的具体情况，避免生搬硬套；其次要确保在实务层面落实，这涉及下文所阐述的内控执行力问题。 （四）提升内部控制执行力 对此，可以考虑从三个方面人手。一是完善制度流程，应该根据具体情况，在国家顶层制度设计及其他已有制度的基础上，构建尽量贴近实务需求的制度及流程。比如，工业和信息化部下属科学事业单位应该在《工业和信息化部国家科技重大专项资金管理实施细则（试行）》等制度基础上厘定更为细致的制度及流程，确保内控机制能无遗漏地贯彻，砸实强化执行力的基础。二是健全组织架构，在特定科学事业单位或重大项目组允许的情况下，尽可能地围绕内控执行问题设置相对足够的专职岗位职数或组建负责部门，专门负责推动相关制度体系的落实和执行问题，以构造强化执行力的保障。三是践行监督问责，打造强化执行力的压力，对此下文将详细论述。 （五）强化内外监督的落实 《民口科技重大专项资金管理暂行办法》（财教[2009]218号）、《科学事业单位财务制度》（财教[2012]502号、《工业和信息化部国家科技重大专项资金管理实施细则（试行）》等制度规定，实际上已经为科学事业单位科研经费管理确定了一个包括国家审计监督、财政部门监督、主管部门监督、牵头组织单位监管、领导小组监督、内部审计监督、内部会计监督等主要内容的内外监督体系。国家审计发现系列问题，一方面说明了其他监督方式的缺位或薄弱，另一方面也证明了国家审计监督的效果。对于特定科学事业单位科研项目组而言，一是应该重点强化内部审计及内部会计监督，也注意通过定期或不定期在单位内公开相关事项引入普通员工全员监督的力量，避免对外依赖心理；二是应该强化问责，要有壮士断腕的气魄，发现超支、虚假发票、违规支出、预算执行差异、自行预算调整、结题延误等方面问题，一定要根据法律法规或内部制度规范，量情惩戒，不含糊，不姑息。 另外，对于科学事业单位科研经费管理的部分问题，不仅需要从内部调整解决，还需要其他方面事项的配合推进。比如，对于基层科研人员基本需要不能满足导致违规支出问题，应该在顶层设计的时候适当提升激励费用比例的同时，也可以思考从这些单位人员薪酬机制改革方面着手解决。 总之，科学事业单位科研经费审计基本上覆盖了其科研经费管理的各个方面，科学事业单位科研经费审计的系列发现展现了其科研经费管理的各种表面问题，其背后存在着多方面的深层动因。各科学事业单位应该充分而深入地运用审计监督成果，从顶层制度设计、预算管理、成本控制、内控执行力、内外监督及尽可能的外部配合等方面及维度，整改纠偏科研经费管理中的系列问题，全面提升科学事业单位科研经费管理的水准，确保“财政科研资金要‘用到刀刃上’”。 ①《近三年39份审计报告涉及“科研腐败”》，中国新闻网，http://finance.chinanews.com/cj/2013/10-14/6375603.shtml。 ②财政部、科技部：《关于印发〈科学事业单位财务制度〉的通知》（财教[2012]502号），2012年12月28日。本章引文均引自此文件。 ③审计署办公厅：《中央部门单位2012年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》（2013年第27号公告），2013年6月24日。本章引文及数据均引自此文件。 ④工业和信息化部：《工业和信息化部国家科技重大专项资金管理实施细则（试行）》（工信部财[2013]133号），2013年4月22日。 ⑤审计署办公厅：《中央部门单位2012年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》（2013年第27号公告），2013年6月24日。 ⑥⑦财政部、科技部、发展改革委：《民口科技重大专项资金管理暂行办法》（财教[2009]218号），2009年9月2日。 ⑧工业和信息化部：《工业和信息化部国家科技重大专项资金管理实施细则（试行）》（工信部财[2013]133号），2013年4月22日。
标签：预算执行论文; 预算调整论文; 项目成本论文; 资金预算论文; 预算控制论文; 国家审计论文; 科学论文; 项目执行论文; 项目预算论文; 事业单位编制论文; 部门预算论文; 成本预算论文; 审计流程论文; 管理审计论文; 审计目标论文; 事业单位收入论文; 国家部门论文; 资金管理论文; 预算管理论文; 财务制度论文;
审计视角下的科研经费管理研究--以附属科研机构为中心_预算执行论文
下载Doc文档