基于县级城市的城乡一体化是我国城市化道路的一种政策选择，本文主要内容关键词为：是我国论文,县级论文,城乡论文,道路论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2011)08-0111-11
修回日期：2011-07-08
一、引言
城市化发展战略不同于城市发展战略，它是乡村发展战略、城市发展战略、城乡关系发展战略的有机结合(高珮义，1991)[1]。新中国的城市化经历了诸多曲折。改革开放前的城市化形成了城乡之间相互隔离和封闭的“二元结构”，这种结果与我国当时面临的国际环境、选择的经济发展战略和采取的计划经济体制等因素密切相关。改革开放以来，学术界对中国城市化道路的讨论一直没有停止过，讨论的焦点基本绕不开以何种规模的城市为“政策主导”(重点支持、优先发展)这一问题。小城市(镇)、大城市①、中等城市都曾被主张作为重点支持的对象并对政策产生重要影响。但是，到目前为止，破解城乡“二元结构”的实践效果总体上离人们的期望还相距甚远。虽然过去30多年里，中国是世界上城市化平均速度最高的国家之一，特别是在2000到2010年间，城市化率年均提高1.13个百分点。但是，城市化的总体质量却不高，所谓的“伪城市化”、“半城市化”或“浅城市化”现象日益凸显，土地的城市化远快于农民的城市化。近年来城乡和地区差距持续扩大，效率与公平的关系及其可能引发的问题越来越引起理论界的关注。这种局面形成的根源可能在于急功近利，太渴望摆脱城市化滞后的局面，太渴望城市化率的提高和经济增长，太渴望实现GDP的赶超，其后果令人担忧。对于中国城市化道路的选择问题，在经历了农村工业化和农村城镇化道路的失败之后，尽管学术界更多地从经济效率角度出发主张以大城市为“政策主导”，但是中央一直强调的是“坚持大中小城市和小城镇协调发展”、“统筹城乡发展”和“区域协调发展”。那么，是否还有必要提出以某种规模的城市在政策上作为主导推进城市化并如何提高城市化的质量呢？本文提出应以县级城市作为政策重点来推动我国的城市化进程，成为在“十二五”时期就进入实施的战略选择，并把城乡一体化特别是基本公共服务的均等化提高到同等重要的地位。
二、为什么现阶段城市化不宜以大城市作为“政策主导”
(一)大城市的增长和发展无需刻意扶持
我们主张我国当前的城市化不以大城市作为“政策主导”丝毫不意味着要人为抑制大城市的发展，关键原因在于大城市具有超前或超先增长的规律，这是国内城市经济学理论界很早就总结出来的一条基本结论，也是国内外普遍存在的经验事实(谢文惠和邓卫，1996[2]；蔡孝箴等，1998[3])。过去，大城市的发展尽管长时间受到限制，但仍然实现了超前增长和快速发展。考虑到我国当前收入不均等和城乡、地区差距相当严重的现实，大城市超前增长规律决定了大城市的增长和发展在现阶段无需特别或刻意扶持。
大城市之所以超前增长，谢文惠和邓卫(1996)[2]、蔡孝箴(1998)[3]、饶会林等(2008)[4]从多个角度给出了有说服力的解释。按空间经济学、新经济地理学的观点，总之是与大城市历史基础好、早期规模大、多样化程度高、创新能力强、具有先发优势等多种因素促进其规模报酬进一步递增有关。在当前我国城市化仍处于初中期阶段的条件下，大城市自身增强其集聚能力的循环累积因果机制仍在起作用，交通和信息技术进步使大城市能够从越来越大的区域空间范围内吸纳人才和其他各种要素，因此大城市的超前增长仍在继续。与此同时，城市规模本身在技术和制度不断进步的条件下一直也没有出现上限②。
因此，我们认为大城市发展的动力充足，无需出台带有大城市倾向性的扶持政策。大城市面临的重要问题是优化内部空间结构以充分发挥其规模经济、集聚经济优势，增强其辐射和带动效应，为中小城市和农村地区的发展提供支持，同时改善大城市本身的城市化质量，减轻大城市地区内部的不均等和城乡差距，率先实现城乡一体化。
(二)重点扶持大城市的政策既不公平也很危险
近年来，经济学界从经济效率角度出发主张我国以大城市为“政策主导”推动城市化的呼声一直很高，代表性的文献例如王小鲁(2010)[5]、Au and Henderson(2006)[6]、王小鲁和夏小林(1999)[7]等。但是，考虑到我国基尼系数长期处于超过国际公认的警戒线并不断提高和城乡、地区差距近年来不断加剧等背景，如果政策上只重点扶持大城市，这既很不公平，也相当危险。原因在于城市化具有重要的福利经济学含义。
国内学者对城市化道路问题的讨论大多从经济效率出发，对城市化的福利经济学含义论述不多，特别欠缺建立在严格数理逻辑基础之上的科学分析，空间经济学、新经济地理学的国际研究(经典文献例如Krugman，1991；Fujita，Krugman and Venables，1999；Baldwin et al.，2003等)在深刻揭示城市集聚的微观基础从而城市化的微观动力机制的同时，也清晰地表明了城市化的福利含义：如果任由自由的市场机制发挥作用而不加干预，城市(核心区)与其外围乡村(边缘区)之间的福利水平必定经历相当迅速的分化过程，从而比较严重地损害社会公平，虽然城乡福利差距最终也会自发地逐步缩小，但不可能在短期内实现，即不可能在短时间内指望通过市场经济的内在机制修复被损害的社会公平。特别是，在人口迁移受到较多障碍的条件下，城市化引起城乡福利差距扩大的效应更显著。
我国大城市的超前增长在提高总体经济效率的同时也严重损害了社会公平。可以说，大城市超前增长是近三十年来地区差距和城乡差距同时扩大的重要原因。社会公平的过度损害可能导致严重后果，例如引发社会动荡，使经济建设的成果毁于一旦。社会公平问题引发社会动荡的要害之一在于“不患寡，而患不均”。
陆铭和陈钊(2004)[8]认为：在追求经济增长的同时漠视收入不平等问题，其结果可能就是像拉美国家那样的社会动荡。他们综述相关文献(World Bank，1997；Yao and Zhu，1998；Khan and Riskin，1998；赵人伟等，1999；Yang，1999；Kanbur and Zhang，1999；李实，2003)指出：从统计上看，中国已经成为收入不均等状况最为严重的国家之一；巨大的收入差距与中国地区间和城乡间日益扩大的收入差距有关；而收入差距分解的结果显示，地区间的收入差距本身就与中国巨大的城乡收入差距有关。
王新志和樊祥成(2010)[9]综述指出：2000-2008年，城乡居民人均收入差距由2.79∶1扩大到3.31∶1；2004年以来，农民收入保持了较快的增长速度，但年实际增长率仍比城镇居民低约3个百分点；而且，从发展现状和发展态势看，城镇居民收入仍将以比农民收入更快的速度增长。
丛亚平和李长久(2010)[10]指出：国际上通常认为，基尼系数0.4是警戒线，一旦基尼系数超过0.4，表明财富已过度集中于少数人，该国社会处于可能发生动乱的“危险”状态，而我国基尼系数已从改革开放初的0.28上升到2007年的0.48，近年来不断上升，实际已超过了0.5。另据2007年8月亚洲开发银行的研究报告《亚洲的分配不均》，在22个纳入亚行研究范围的国家中，中国的贫富差距最大，从1993到2004年，中国的基尼系数从0.407扩大到0.473。
因此，值得警醒的是，推进城市化必须同时兼顾城乡一体化，当前二者应当具有同等重要的地位，城市化的质量必需得到切实重视，而更关键的是相应的政策需要。
(三)制度上难以克服的城市倾向有利于大城市发展
制度进而政策上的城市倾向在各国的经济发展实践中有其内在的必然性。早期的发展经济学家如利普顿、科布纳基、托达罗等对此多有论述(郝寿义和安虎森，1999)[11]。我国从计划经济时代开始，城市倾向的政策与重工业偏向的政策两位一体，导致了固化的城乡二元结构，改革开放后尽管一直在努力破解这种二元结构，但城市倾向的制度和政策其实仍在自我强化，反映到经济、社会生活的各个方面。
王新志和樊祥成(2010)[9]综述指出：“中国在实行了数十年的计划经济体制以后，在政治、经济、社会、文化等方面都有了加深和固化城乡二元分割的各种条例、政策、法规甚至是法律，形成了中国特有的城乡二元经济社会结构的格局；由户籍、社会保障、就业、财政税收、教育、医疗卫生、投资等制度所构成的二元经济社会体制，造成了城市偏向的城乡交易制度，城乡之间的要素流动、资源分配以及政治权利的安排等一系列关系都被扭曲了。尽管中国为改革城乡二元经济社会体制做出了很多努力，但二元结构的制度性框架仍然存在，更为重要的是，多年来形成的城乡分治体制的惯性在社会各个领域仍在延续。……特别是户籍制度已经成为当前统筹城乡发展绕不过去的问题……其巨大的惯性作用对人口流动的限制依然存在，依附在户籍上的其他功能仍未完全消除。”我们认为：户籍制度以及与户籍挂钩的社会保障等一系列内容是城市倾向的政策在制度层面的典型反映。
方辉振(2010)[13]认为：长期以来，城乡发展规划、产业政策、财政金融政策及各种制度设计都是由城市单方面决定的，农民不仅没有话语权，更没有决定权，甚至连知情权、参与权都没有；要真正做到城乡规划建设一体化、政策制度实施一体化，从而形成城乡经济社会发展一体化新格局，就必须改变长期以来由城市单方面制定有利于自身利益的规划和政策制度的格局。
陆铭和陈钊(2004)[8]基于1987-2001年间省级面板数据的估计结果表明，中国持续扩大的城乡收入差距与地方政府实施的带有城市倾向的经济政策有关。曾国安和胡晶晶(2007)[14]认为1985年以后城乡收入差距长期扩大的主要原因在于经济结构的二元性、政府推行的城市偏向的制度和政策、城市偏向的经济发展战略和政治权力的不平衡，以及经济体制改革造成的机会不平等。
2003年国家发改委曾派出考察团专门考察美国和巴西的城镇化，考察团在报告(发表于《中国农村经济》2004年第1期，以下简称(考察团，2004)[15])中指出：“中国的大城市在投入方面得到政府太多的倾斜，以至于大城市不惜花巨资搞各种形象工程，越建越豪华；而大部分中小城市(镇)很少获得上一级政府的投资，不要说是大发展，就是维持现状都困难。国外有人形象地说，中国的大城市像欧洲，小城镇和农村像非洲。”也有不少学者(如蔡昉和杨涛，2000；蔡昉、都阳和王美艳，2001；温娇秀，2007；胡琳琳和胡鞍钢，2003)[16-18]关注到制度、教育、卫生等更多方面的城乡差距或不平等并与经济相联系，客观上很好地揭示了制度方面形成城市倾向的诸多原因。
(四)不以大城市作为城市化的“政策主导”并不否定大城市的“主导地位”
不可否认，大城市的规模经济效应、集聚经济效应明显优于中小城市(镇)，很多大城市特别是超大、特大城市往往是地区经济的“发动机”、“领头羊”和“增长极”，能在较大的区域范围内更有效地组织要素资源，承担着作为技术进步和先进文明的创造和扩散中心的作用，对中小城市具有辐射作用和示范效应。
这样，大城市在城市化进程中的主导地位是由其客观条件和自身能力及其对制度的重要影响决定的，也不容否认、不可忽视。尽管城市化特别是大城市的增长客观上至少在短期内具有扩大收入不均等和加剧城乡、地区差距从而损害社会公平的后果，但是，显然不能通过牺牲效率、抑制城市化、抑制大城市的增长和发展来避免上述后果，而应该“另辟蹊径”，这就是对相关的后进地区、后进群体进行补偿和补贴，其方式当然很多，但政策无疑是其中的重要一项，同时城市反哺农村、工业反哺农业也是应有之义，这又需要充分利用大城市的主导地位。
因此，不以大城市作为城市化的“政策主导”并不否定大城市在城市化进程中的“主导地位”，而是强调政策不应刻意向大城市倾斜，并且，现阶段恰恰要利用大城市的主导地位促进中小城市(镇)发展。
三、为什么城市化不宜以小城镇作为“政策主导”
(一)中国农村工业化和农村城镇化道路实践的失败
上世纪80年代中期开始，乡镇企业“异军突起”，“苏南模式”和广东、浙江的民营经济、产业集群等现象盛况空前，小城镇③发展如火如荼，带动了大量农村剩余劳动力就地转移，政府因此着力推动小城市(镇)建设，同时因害怕“城市病”等原因而严格控制大城市规模。乡镇企业和小城镇的兴起虽然是体制改革解放农村生产力的结果，但也是相关经济主体在当时旧体制的改革滞后于现实需要和城乡二元结构禁锢条件下的无奈选择，而当时的卖方市场(短缺经济)条件正好提供了较好机遇。然而，由于小城镇的集聚经济和乡镇工业的规模经济都无法与大中城市相提并论，随着市场的进一步开放、劳动力和生产要素的流动逐步自由、买方市场时代到来、乡镇工业污染严重的问题不断暴露，小城镇的增长和发展在总体上归于平淡，资源、环境和生态付出了很大代价，急功近利还导致不少地方政府认为劳动力转移可以直接规划并组织实施，通过行政命令大搞小城镇建设，结果劳民伤财。
总的来看，对农村工业化和农村城镇化的批评首先归结为对旧有城乡分割体制的批评，认为农村工业化从而农村城镇化完全是被城乡分割体制逼出来的，农村城市化实际上是以牺牲应有的集聚经济为代价的一条弯路。更多的具体批评则集中在它的集聚效益差、达不到规模经济、对第三产业特别是现代服务业带动作用小、资源浪费严重、耕地面积减少、水土流失、生态环境破坏严重、假冒伪劣商品泛滥、精神文明建设不配套等方面。因此，尽管小城镇的发展自有其不可抹杀的历史功绩，但是，一度影响甚大、呼声很高的以农村工业化和农村城镇化实现城市化实际上是一条行不通并且在本世纪之初就已经失败的道路。以下一些观点是这方面的有代表性的认识。
在2000年11月的“农村城市化与乡镇企业的改革和发展”理论研讨会上，南京大学洪银兴教授提出：现代化所突出的是城市化而不是小城镇化(陈宝敏和孙宁华，2000)[19]。《中国农村经济》2001年第12期甚至发表了《小城镇道路：中国城市化的妄想症》这样的标题带有强烈感情色彩的文章。朱铁臻(2002)[20]针对小城镇的不经济和污染问题指出：“城市病”要避免，但“农村病”更可怕。陈雯(2003)[21]指出：乡村工业化发展并没有及时走向城市化，非农化的乡村地域没有转变为真正意义上的城市地域，城乡功能分工不清，出现了许多“城不城，乡不乡”的地域。程必定(2003)[22]认为：长期以来，我国的区域经济实际上是农村主导型的增长模式，“三农”问题的出现，表明这种模式在我国已走到了尽头，必须向城市主导型区域增长模式转变。冯云廷(2006)[23]分析认为：乡镇工业的城镇化模式……不可能全面带动中国城市化，而那种“村村点火、户户冒烟”式的农村工业化本质上是一种非城市化现象，其后果必然是取一时之效，留长远之患④。
(二)小城镇与最优城市规模相距甚远
空间上的集中或集聚是城市经济最显著的特征之一。由于技术、制度的不断进步，城市规模的上限也被不断突破。但是，世界上很多国家都有大城市深受交通拥挤、空气污染、贫民窟蔓延、治安恶化等“大城市病”的困扰。城市经济学和空间经济学的基本理论一直强调城市规模是集聚经济与集聚不经济达成均衡的结果。学术界长期以来关于最优城市规模的理论和实证研究也一直未曾中断，以阿朗索(W.Alonso)为代表的西方学者很早就建立了最优城市规模理论。但是，“最优”二字却立足于价值判断，其标准是主观的。正如巴顿(K.J.Button)早在1976年即已指出的那样：“从个人的观点看，并没有什么单一的最佳城市规模可言，而是取决于这个人是议员，还是现有居民，还是将要迁来的移民。如果我们探讨其他人群的倾向的话，这个情况还将更为复杂。”[24]
但是，如果不从个人或少数特定类型群体的立场出发，而是从总体的经济效率角度看，或者，从劳动力和其他各类生产要素投入的总体产出效率来看，在特定的阶段和国家(相当于假定技术、制度条件固定)，通过实证研究寻找到城市规模大致的最优值(一般以人口数量衡量)还是可能的。事实上很多学者也是这样做的。
王小鲁和夏小林(1999)[7]对中国666个城市的数据进行计量经济学分析的结论为：“规模过小的城市，规模收益很低而由政府负担的外部成本很高，经济效益较差。……在100-400万人之间时城市的净规模收益最大……这一区间的城市可以称为最佳规模的城市。”Au and Henderson(2006)[6]基于中国数据的计量分析与王小鲁和夏小林(1999)[7]的研究结论基本一致，他们发现：城市的净聚集效应首先随着城市规模上升而急剧上升，达到峰值后缓慢下降；中国城市的最优人口规模大致在250-380万人之间。
小城镇明显缺乏集聚经济和规模经济，与大城市形成强烈反差。王小鲁和夏小林(1999)[7]发现规模小于10万人的城市不存在净规模收益。朱铁臻(2002)[20]指出：小城镇不仅距正常发挥城市聚集效应还有较大距离，而且建制镇因缺乏资金或投资效益太低，基础设施仍很落后，大部分小城镇还处于一种准城市化水平，除主要受地区经济发展水平制约外，还受到农村集体所有制、户籍制度和有关政策的三重制约。
(三)中国人多地少的国情与国际经验借鉴
一些发达国家早就基本完成了城市化进程，我国的城市化目前经历的过程、遇到的种种问题这些发达国家曾经多有经历，中国非常有必要借鉴其经验、吸取其教训。在相同或近似的时代背景、技术进步等条件下，一些城市化进程或领先或同步于中国的发展中国家的城市化历程同样值得我们关注。借鉴这些国际经验时必须注意认识、比较各自的国情或相关客观条件。
国家发改委的报告(考察团，2004)[15]指出：2000年前后美国和巴西的城市化率分别高达85％和81％以上，两国在城市化方面都取得了重要成就，但也出现了一些不合理趋势并导致一系列突出问题；美国的问题主要是过度郊区化，而巴西的问题则是过度城市化；过度郊区化是指星罗棋布的居住区围绕中心城市向四周无限蔓延，而工作、学习、娱乐仍然留在市中心，这种状况导致了产业和人口的扩散和分散，削弱了城市的经济基础，带来了失业增加和贫困化问题；过度城市化给巴西带来城市人口过度膨胀、城市失业问题严重、城市贫困化加剧、收入分配两极分化、城市环境恶化等一系列问题。
汪冬梅(2003)[25]对日本和美国的城市化进行了比较研究，从中探索中国可以得到的启示。作者指出：注重把城市化的一般规律与本国的国情相结合，制定适中、可行的城市化方略是日、美两国城市化成功的原因之一；美、日两国的自然地理特点不同，城市化的具体模式因而有所差异；美国人少地多(1998年的人口密度为每平方公里29.5人)，所以美国可以大手大脚地使用土地，从而形成了一种以中小城市为主体的城市等级序列，并在长期发展中形成了以中小城市为主体的城市化模式⑤；日本人多地少(1997年的人口密度为每平方公里333.9人)，由于国土狭窄、地价昂贵，区域集中是经济发展的一种内在需求，由此形成了一种以三大都市圈为主、以大中城市为主、高度紧凑的城市布局和以大中城市为主体的城市化模式。作者特别强调了日本与中国有着诸多相似之处，因此日本的城市化模式是中国很好的参照样本。
根据《中国统计年鉴2009》的数据，2008年底中国内地地区有地级以上(含地级)城市287个、县级城市1948个(其中县级市368个，县1463个，自治县117个)、乡镇34301个(其中镇19234个，乡15067个)。对比美国、巴西、日本的情况，中国人多地少，绝大部分人口集中分布于东部沿海与中部地区，广袤的西部地区的自然地理条件不适宜人口集中居住，这些客观事实意味着美国的模式在中国根本行不通，巴西的教训更值得中国警惕，中国城市化的远景几乎注定与日本相似。
综上，中国显然不宜以小城镇作为“政策主导”推动城市化。在大城市超前增长、大城市进一步发展的动力充足、既不应该也无必要以大城市作为“政策主导”的背景下，我们认为当前中国城市化道路的最优选择是政策重点向县级城市倾斜，这有利于在推进城市化的同时兼顾城乡一体化，全面提高城市化的总体质量。下面进一步说明。
三、通过以县级城市为政策重点的城乡一体化推动城市化
(一)部分发达大城市地区县级城市的发展实践
目前，以狭义的珠三角和长三角为代表的很多大城市地区的城市化水平已相当高，城市群、城市连绵带、大都市圈等现象得到学术界和政府的高度关注，近年来这方面的文献不可胜数。不仅东部沿海的多个核心地区，而且中部的武汉、长株潭、郑州、合肥和西部的重庆、成都、西安等省会和其他大城市地区以及东北的类似地区，都已经在切实考虑城乡一体化发展，关于城乡一体化和统筹城乡发展的理论和经验研究也主要以这些地区为研究对象。相关文献表明县级城市要么实际上已经成为这些地区城乡一体化的主导，要么多被有关学者建议为城乡一体化的主导。南京大学商学院洪银兴教授等的研究很有代表性。
洪银兴(2007)[26]认为：达到全面小康社会水平的苏南和其他长三角地区，刘易斯“转折点”已经到来，已经进入了工业化的中后期阶段和工业、城市全面反哺农业、农村的阶段；长三角地区正在推进的城市化，不仅包括人口的城市化，也包括原来属于农村的地域的城市化；城市反哺农村具有城乡一体化统筹协调发展的特征；反哺的实施中心需要转到地方政府，虽然乡镇政府仍然需要发挥作用，但县级政府越来越成为实施反哺的中心；以政府特别是县级政府为中心进行反哺，也就是由政府集中区域内企业的财力反哺农业和农村，其效果最为明显。
张建华和洪银兴(2007)[27]指出：长三角、珠三角、京津冀是我国正在形成的三大都市圈，近几年不少地区也都开始规划自己的都市圈，如南京都市圈、武汉都市圈等等。他们认为：都市圈是城市化的主体形式，城乡一体化总是发生在都市圈内，都市圈形成的过程也就是城乡一体化的过程(我们对此观点持保留意见)。他们还明确强调：在已有城镇、特别是县(市)城的基础上提升城市化水平，使城镇与城市衔接，增强现代化要素的聚集和向农村扩散的能力，使之成为服务农村的商贸、服务中心，是都市圈城乡一体化的关键。尽管我们并不完全赞同他们的观点，但他们对长三角地区城市化事实的分析以及相关观点显然有力地表明：大城市地区以县级城市为主导推动城市化和城乡一体化的条件最为成熟，特别需要政策的及时跟进。
(二)县级城市作为联系城乡的关键节点具有承上启下的重要作用
县级城市在大城市地区越来越凸显其重要性，切实承担起“承上启下”的重要作用。不仅如此，即使在其他不发达或落后地区，县级城市同样担负着“承上启下”的重任。实际上，在某些发达地区，有些建制镇已经起到相当于县级城市的作用，有的甚至超越了县级城市⑥。因此，在相对不发达或落后地区，县级城市的作用可能更显重要。
王新志和樊祥成(2010)[9]在辨析“城乡统筹”、“城乡一体化”和“县域经济”这三个概念的关系时认为：“县域经济作为一种行政区划型的以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域经济，是宏观与微观、工业与农业、城市与农村的交汇点，是统筹城乡经济社会发展战略的切入点和基本操作平台，也是城乡统筹制度创新的重要载体。”作者在论述中进一步强调：“县域是城乡之间的结合部，是统筹城乡经济社会发展的最佳结合点。发展县域经济能够直接带动农民就业和增收，推动农村经济发展。”作者还指出：“相对落后地区城乡差距反而更大，因此，要特别支持欠发达地区县域经济发展”。该篇综述的标题为“加快县域经济发展推动城乡一体化进程”，与本文以县级城市为政策重点同时推动城市化和城乡一体化的主张相当一致。
李全胜(2007)[28]提出：我国总体上进入了以工促农、以城带乡的工业化中期发展阶段，推进城乡经济社会发展一体化的时机已经成熟；实现城乡经济社会发展一体化，城乡统筹是关键，发展县域经济是基础，加强城乡基础设施建设是重要措施，加快发展各项社会事业是需要解决的突出问题，深化农村改革是重要途径。
县级城市是城乡联结、交汇的重要节点，这种特性是县级城市在经济发展中承上启下的关键。在人口迁移制度和政策及社会保障等方面尚未积累起质的变化的背景下，城乡差距的持续扩大容易阻碍农村劳动力的向外迁移，因为迁移需要足够的迁移成本，这可能固化城乡二元结构。以县级城市为政策重点或“政策主导”推动城市化和城乡一体化，有利于生产要素的就近集聚，特别是有利于劳动力的就近迁移。尽管很多大城市充斥着来自遥远农村的农民工，大量农民工也确实几乎常年工作、居住、生活在大城市，成为统计意义上的大城市的常住人口(居住半年以上)，但无论是从经济生活(如住房、消费水平、消费方式、医院保险、社会保障等)还是从社会心理(如归属感、认同感、社会地位、户籍身份等)等方面来看，这些农民工群体都不属于他们所在的大城市，无法真正融入，他们达到一定年龄或年老力衰后的归宿只能是返回迁出地。因此，真正完全、彻底地实现了向大城市迁移的农村居民少之又少，在跨越遥远的空间距离的同时又跨越经济和社会距离何其艰难！这也正是中国社科院财政与贸易经济研究所最新发布的《中国财政政策报告2010/2011》指出当前的城镇化更多的是一种“伪城镇化”的内涵所在。与“伪城镇化”相伴的现象是大量农村妇女、儿童和老人留守农村，被迫与她(他)们的丈夫、父母、儿女长期分离，这一现象造成的严重社会后果恐怕还难以全面估量。
以县级城市作为“政策主导”组织要素集聚和人口集中不但经济成本低，而且制度阻力小，易于人口集聚后的社会融合，因而社会成本也低。就区域经济中劳动力的迁移意向而言，随着所考虑区域的范围越大，劳动力的跨区迁移通常越少，这可以从我们根据2000年全国人口普查数据的计算得到证实：全国大陆地区按现住地、户口登记地类型划分的迁移人口(跨乡及以远，统计的时间间隔为5年)占全国总人口的11.6％，在所有迁移中，70.6％为省内迁移，人口的省际迁移率远远低于省内。即使是跨省迁移，就近迁移仍然是一个基本特征。我们根据1990年人口普查数据的计算显示：1985-1990年迁入广东的外省人口中有近60％来自邻近的广西(31.8％)、湖南(18.2％)、江西(4.5％)、福建(4.3％)四省，而广西跨省迁出的人口中则有68％流向广东。由此不难预料，如果县级城市的基础设施在现有基础上得到明显改善(包括质量和数量两方面)，并培育出具有鲜明地方特色、有潜在优势的主导产业和支柱产业，县级城市将在整个县域特别是邻近范围内大量吸纳农村剩余劳动力和其他生产要素，这必然迅速加快本地的城市化进程。农村剩余劳动力就近向县城大量转移将提高县域剩余农业人口的人均农业资源拥有量，更有利于机械化耕作和规模化经营，农业生产效率将大为提高，这又将大大促进城乡一体化。
(三)县级城市是兼顾经济效率和城乡公平的最佳切入点
党国英(2009)[29]指出：有一种不大对头的观念，以为大量人口住在农村，特别是大量过剩劳动力储备在农村是一种政治稳定因素，并把“土地是农民的社会保障”作为支撑这种观念的基础。作者在批评这种观念后提出城乡经济社会一体化应该确立两项基本目标：一是在农业现代化基础上主要依靠农民家庭经营收入的增长，使农民收入基本接近城市居民，否则，单靠国家财政的转移支付不可能实现；二是城乡之间实现基本公共服务的均等化，这是社会公正的要求，尽管有难度，但实现它的条件已经越来越充分。作者强调农村不应再是劳动力的“蓄水池”，农业应该只是国民经济的一个行业，而不应再承载过多的公共职能，农村的公共事业应该由政府承担责任。
如果以县级城市作为中央政府在政策上的“抓手”，在财政、税收、金融等方面的政策上对县级城市给予重点倾斜，并在产业发展方面给予引导和扶持⑦，无疑最有利于达成上述目标，既能避免小城镇遍地开花的效率低下及其带来的严重生态环境问题，又能避免以大城市为“政策主导”可能导致的高度社会风险，基础设施和教育、卫生、文化等公共服务资源在县级城市的大规模扩张既易于为农村居民所分享，也不降低大城市居民的现有福利水平。
(四)政策向县级城市重点倾斜的城乡一体化长期更有利于大城市地区发展
我们分析1990和2000年两次人口普查的人口迁移数据发现，在划分出城市等级体系的条件下，人口的永久迁移具有明显的逐级迁移和同级迁移的特征，或者说，就人口迁移而言，从某个等级的城市向更高一级的城市迁移或相同等级城市之间的迁移更容易发生(迁移率高)。这显然是容易理解的，因为迁移跨越的城市等级越多，迁移者需要跨越的空间距离、经济距离、社会距离就越远，需要支付的迁移成本或者遇到的迁移阻力自然也就越大，迁移越难以发生。
由上容易推测：如果政策重点支持县级城市发展，从长期来看，发展壮大后的县级城市将可以为更大规模的城市输送更多高质量的人才，或者反过来说，大城市将可以从县级城市吸纳到更多高素质的劳动力，这显然非常有利于大城市地区未来的高质量发展。另一方面，大量的农村人口由于就近向县级城市迁移，自然也就减少了向大城市的流动和迁移，这将有助于减轻“伪城市化”，缓解大城市交通拥挤和棚户区或贫民窟蔓延等现象的危害，提高大城市发展的质量。此外，从西方国家的经验看，大城市在经历高度发展后，常常又面临人口和产业向外迁移，出现“空心化”的局面，以县级城市作为“政策主导”推动城市化和城乡一体化将有助于避免这种可能性在中国的出现。
四、结语
综上所述，城市化本身不是目标，促进增长、提高经济效率、实现可持续发展和社会公平才是目标，在追求城市化带来的经济增长和效率的同时不能忽视城乡一体化所包含的城市化的质量和社会公平。我们不能被动等待高度城市化后城乡一体化的自动到来，这样做的结果可能相当危险，城乡差距和社会不公可能引发社会动乱而葬送既有成果。长期以来，地方政府有意无意地忽视、放任了城乡差距的扩大，在土地问题上很多地方政府对城乡差距的扩大起到了推波助澜的作用。大城市的超前增长规律及其进一步集聚的趋势和现阶段的城乡差距持续扩大、收入两极分化、制度上的城市倾向难以克服等现实决定了既不应该也无必要以大城市作为城市化的“政策主导”。
过去，小城镇也曾一度被作为同时实现城市化和城乡一体化的“政策主导”，但实践宣告了这一道路的失败，小城镇的增长明显具有粗放特征，达不到合意的规模经济和集聚经济效果，还造成严重的环境污染和生态破坏，也不宜成为城市化的“政策主导”。选择推动城市化和城乡一体化的“政策主导”不能只算经济账，还要算政治账、社会账。长期被忽视的中间层级即县级城市应该成为现阶段中国城市化道路的战略性选择，作为中央政府在政策上的“抓手”，给予重点倾斜或支持，并亟需从“十二五”时期开始立即组织实施并长期坚持。
需要特别指出的是，本文强调大城市超前增长规律及其损害社会公平的后果并不否定其种种积极意义，丝毫不意味着要回到不关注总体经济效率只关注各地区是否平衡发展、平均增长的道路上来，也丝毫不意味着要对大城市的增长、集聚和发展采取人为的抑制措施，否则就是“因噎废食”。城市化理当速度与质量并重，大城市地区的发展要使其吸纳的外来人口享受到公平待遇，率先实现城乡一体化。不以大城市作为城市化的“政策主导”并不否定大城市在城市化进程中的“主导地位”，而是强调政策不应刻意向大城市倾斜，而是需要向中等规模的县级城市倾斜，因为大城市在现阶段自我发展的动力充足，恰恰要利用大城市的主导地位促进中小城市(镇)发展。关于在政策上如何对待大城市地区和其他地区，我们既要“锦上添花”，更要“雪中送炭”。“锦上添花”要靠大城市自身良好的增长和发展能力。“雪中送炭”需要大城市的“知恩图报”和“无私奉献”，大城市的超前增长和发展实际上得到了广大中小城市和农村地区长期的“营养”供应。并且，更为重要的是，从长期来看，没有后者的及时发展，大城市的发展最终将缺乏后劲，县级城市在其中起到重要的桥梁和纽带作用。总之，当前选择中等规模的县级城市作为政策上的主导或给予重点倾斜将是实现“十二五”规划纲要关于“同步推进工业化、城镇化和农业现代化”、“推进基本公共服务均等化”、“扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势”、“强农惠农，加快社会主义新农村建设”、“完善以工促农、以城带乡长效机制”、“推进城乡经济社会发展一体化”、“加强农村基础设施建设和公共服务”、“增强县域经济发展活力”等诸多目标的一项重要战略。
最后还应该强调的是，中国各地区城市化所处的阶段、经济发展水平、人口结构、产业结构等都存在着较大的差异，因而中国的城市化不可能有统一的模式。就我们重点强调的县级城市而言，不同地区例如沿海与内陆、东中西各部、南部与北部的情况都存在着较大的差异，因而以县级城市作为“政策主导”应该正视地区差别，不搞“一刀切”，例如东部沿海发达地区的一些县级城市的经济发展水平和总人口甚至远远超过了内陆地区的一些地级城市，因而这些县级城市应重点实现城市内部结构的优化以及对周边城镇的辐射和带动，而非一味考虑扩张人口规模，向大城市发展，而一些较小的县级城市则应在注重产业发展的同时增强公共服务功能，不宜单纯考虑承担大城市的居住功能，应努力实现基本公共服务的均等化，促进与大城市的一体化，这样既可以有效地提升其对人口和产业的吸引力，又能够为大城市的发展提供更好的分担，实现二者的良性互动。总之各地区应该根据客观实际因时因地制宜研究制定具体政策和措施。实践中那种认为已经很好地掌握了中国城市化发展规律的自以为是的心态尤其要不得。在过去的小城镇建设和近期的新农村建设中，急功近利和盲目自大思想都曾导致不少地方政府认为劳动力转移可以直接规划并组织实施，结果劳民伤财，“拔苗助长”，欲速不达。在以县级城市为“政策主导”推动城市化和城乡一体化的过程中，类似现象一定要全力避免。
注释：
①本文中的“大城市”是一般意义上的不确指的概念，即并非过去通常特指的50-100万人口的城市。
②饶会林(2008)指出：“有哪一座大城市会遵守‘经验’的极限标准而不再增长？没有。最早，人们习惯把10万、20万人口的城市称为大城市、大都会、大商埠，但是现在人们把它看成小城市了。在人们把50万人口以上城市称为大城市的时候，没想到超过100万人口的城市很快出现了，于是人们赋予100万人口以上的城市为‘特大城市’的称号。但是，没想到这样的等级划分还是‘跟不上形势’。因为，人口超过1000万的城市在世界各地又陆续出现了。人们只好称这些城市为‘超级城市’。根据专家们的估计，这种城市规模不断扩张的趋势，还会在一定时限内继续下去。”
③“小城镇”这个概念通常也包括县级小城市，但更多地具有“镇”而不是“城”的内涵，其主体是乡镇的中心区。
④农村工业化和农村城镇化的内涵显然与“村村点火、户户冒烟”相去甚远，但我们认同其“取一时之效，留长远之患”的后果。
⑤实际上是以小城镇为主体的模式，参见考察团(2004)给出的如下数据：美国共有51个州，3043个县(郡)，35153个市、镇。其中，300万以上人口的城市有13个,20万到100万人口的城市有78个，10万到20万人口的城市有131个，3万到10万人口的城市878个，几千到3万人口的小城市(镇)达34000多个；10万人口以下的小城市(镇)居多，大约占城市总数的99.3％。小城镇主要承担的是居住和生活功能，而生产功能主要仍然由大中城市承担。
⑥2010年9月1日，一则标题为“浙江山东相继试点‘镇级市’，强镇扩权获中央肯定”的新闻引起诸多关注，多家媒体竞相转载(也有报道以“浙江山东部分地区相继启动镇级市试点”为题)。而早在此前的4月1日，《浙江日报》曾有题为“温州五强镇扩权引热议——‘镇级市’意味着什么”的相关讨论。
⑦关于产业发展问题，党国英(2009)指出：从农民工分布的区域结构看，地级以上城市农民工的集中度在持续提高，而县级以下城镇农民工的集中度在下降，这可能反映了我国城市化政策设计或执行的某种缺陷；大城市的综合产业规划政策造成了“大而全”的产业结构，挤压了小城市的产业成长空间。
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