美国“防扩散安全倡议”的合法性及其危机，本文主要内容关键词为：美国论文,合法性论文,危机论文,防扩散论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D815.5 文献标识码：A
文章编号：1006—723X（2007）01—0071—05
“防扩散安全倡议”（PSI）在美国主导下创立，是美国按照自己的防扩散战略建立的一种非条约性的准机制，目的就是通过强化成员国之间的情报共享网络，对海上、陆地和空中的WMD及其弹道导弹运载工具的运输进行武力拦截，对扩散者形成强大的威慑效应，以此遏制WMD和导弹运载工具的扩散。PSI的武力拦截行为，直接增强了防扩散的“牙齿”功能，克服了“导弹及其技术控制制度”（MTCR）的非强制性弱点，取得了一定的实际效果。PSI的控制功效和不断发展的势头，表明其存在具有一定的合法性基础。但是，PSI作为美国主导的一种非条约机制，得到的国际支持毕竟有限，拦截行为与现行的国际法也存在尖锐的冲突，从而表现出了明显的合法性危机。
一、“防扩散安全倡议”的合法性
（一）控制功效是PSI合法性的基础
PSI实施以来，成功拦截的事例不断增多，影响日益扩大。PSI是一种处于联合国和国际条约框架之外的志愿者同盟，没有得到联合国的授权，完全是在美国的号召下创立和发展的。联合国秘书长安南对PSI的建立表示了支持，认为PSI在反对扩散和恐怖主义中“填补了我们防御的漏洞”。① 根据西方的说法，在PSI成立后，多次成功拦截支持伊朗导弹与WMD计划的原料扩散。② 利比亚在2003年宣布放弃WMD计划，许多成员国认为应归功于PSI的影响。③
PSI的海上拦截行动与现行国际法之间存在冲突，PSI成员国多次宣布要在国际法和国内法的框架内开展拦截活动，以打消一些国家参与PSI的顾虑。出于对扩散和恐怖主义的共同关注，法国、德国和俄罗斯于2004年6月加入了PSI。新加坡、挪威和土耳其的加盟，使PSI的成员国增加到了17个。2005年2月，新西兰、希腊和泰国参加PSI的演习活动后，PSI的成员国扩大到了20国。截至目前，联合国191个成员国中已有70多个国家表示支持PSI的拦截原则。
（二）PSI生存和发展的合法性依据
PSI创立后能得到许多国家支持，并在防止WMD及其运载工具的扩散中发挥一定功效，靠的不光是美国的强力推动，而是有其生存的合法性依据。
1.1992年联合国安理会的主席声明
要求所有成员国必须履行与军控和裁军相关的义务，认为WMD及其运载系统的扩散对国际和平与安全构成了威胁，安理会成员国有义务阻止这类武器及其相关技术的研究、生产和扩散，或采取适当步骤终止这种武器。④ 美国认为PSI的拦截行动就是在严格遵守和执行安理会主席的这一声明。⑤ 必须指出的是，联合国安理会主席的这一声明并没有具体授权哪个国家可以执行这些行动，安理会也反对未经授权的行动。⑥ 但考虑到联合国秘书长已表明支持PSI，说明PSI的宗旨是符合联合国安理会主席声明的基本精神的。
2.联合国安理会1540号决议
2004年，巴基斯坦卡迪尔·汗地下核走私网络曝光后，联合国安理会全体一致通过了1540号决议，目的就是要阻止WMD及其运载系统传播到包括恐怖分子和地下商人手中。根据联合国宪章第七章的规定，成员国有遵从安理会指令的义务，如果有非遵守行为发生，最终会导致联合国的制裁甚至使用武力。1540号决议要求所有国家按照本国法律授权和立法，并遵循国际法，采取合作行动，防止非法贩运核生化武器及其运载工具和相关材料；采取和实施有效措施，建立国内管制，以防止核生化武器及其运载工具的扩散，包括对相关材料建立适当管制。⑦ 这项决议没有直接授权国家在海上拦截与运输WMD相关的货船。美国认为1540号决议表明WMD的走私是非法的，这样执行拦截行动就更为容易。
3.修改SUA
2005年10月，PSI成员国推动国际海洋组织重新审阅和修改了《1988年制止危及海上安全非法行为公约》（Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation,SUA），为PSI奠定了更为广泛的法律基础。自9·11恐怖袭击事件发生后，美国发起了修改SUA的谈判。由于一些国家担心对SUA的修改将削弱公海的航行自由和旗帜国的权利，谈判历经三年才达成协议。对SUA的修改就是要把更有效的反恐、反扩散和登船程序纳入现有的国际协定。SUA修正案将为反击和起诉违法行为提供首个全球性条约框架。SUA修正案将对如下行为进行反击和起诉：一是把船只作为武器或作为执行恐怖袭击的手段，二是利用船只运输恐怖分子或目的是为了支持WMD计划的相关物项。毫无疑问，经过修改的SUA条约将能拓展阻止、起诉和惩罚参与扩散相关物项个人或实体的国际法基础。SUA的条款中具体包括了WMD运载系统，自然也包括导弹在内。在确认这些违法行为后，修正案要求对可疑分子进行起诉，或引渡到可以对他们进行审判的国家。
4.联合国宪章中规定的自卫权
联合国宪章中规定的自卫权也在有限的范围内为PSI的拦截提供了一定的合法依据。联合国宪章第51条规定：“联合国任何会员国受武力攻击时，在安全理事会采取必要办法，以维持国际和平与安全之前，本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。会员国因行使此项自卫权而采取之办法，应立即向安全理事会报告，此项办法于任何方面不得影响该会按照本宪章随时采取其所认为必要行动之权责，以维持或恢复国际和平及安全。”⑧ 美国认为PSI的海上拦截符合联合国宪章中“自卫权”的规定。
博尔顿认为PSI在三种情况下有海上拦截的权利：一是当船只不展示所属国国旗，就变成了能拦截的海盗船只。二是船只虽使用“方便旗”（flag of convenience），但登记国已授权PSI成员国登临权时，船只可以拦截搜查。三是在海上运输WMD会引起“自卫的一般权利”。⑨ 美国学者迈克尔·科瓦伊（Michael Levi）和迈克尔·欧汉伦认为，当确切知道一艘货船在偷运钚（plutonium）或WMD的运载工具时，美国完全有权对该船进行拦截检查，联合国宪章规定的自卫权可证明美国的拦截行动完全是合法的，因为当恐怖分子从扩散国手中获得这些武器时，就会对美国实施毁灭性攻击，这无疑等同于对美国宣战。⑩
当然，从严格意义上来看，美国及其盟国利用联合国宪章自卫权的规定来证明PSI拦截行动的合法性有些勉强，因为即使在公海上运输WMD，如果没有从事战争的行为，这种运输行动仍然没有违反国际法。但从反扩散的实际来看，美国的担忧也不无道理，关键是如何较好地兼顾拦截行动与国际合法性之间的关系。为扩大PSI的国际支持，美国也不愿意破坏国际法，因为破坏国际法对美国也会产生不利影响：一是会限制美国在国际水域自由行动的权利，二是会损害美国的国际形象，侵蚀美国的软权力。最符合美国利益的选择就是在PSI拦截与国际法之间取得一种谨慎的平衡，即在不动摇现有国际法基本原则的情况下，与国际社会一道，从已有的国际法原则、公约、条约、决议、声明等中寻求海上拦截的合法依据。
二、“防扩散安全倡议”的合法性危机
PSI作为美国主导的一种非条约机制，得到的国际支持毕竟有限，拦截行为与现行的国际法也存在尖锐的冲突，从而表现出了明显的合法性危机。
（一）PSI的国际支持仍然有限
虽然PSI的国际影响在不断扩大，但成员国数量和国际政治支持仍然有限。目前支持PSI拦截原则的国家有70多个，核心的成员国只有20个，诸如中国、印度、印尼和巴西这样的地区性大国都没有参与PSI。从对PSI的公开支持来看，亚太地区无疑是最为薄弱的地区。到目前为止，亚洲地区只有澳大利亚、日本和新加坡是PSI的坚定支持者，三国作为东道主都举行过关于PSI的拦截演习。新西兰是PSI的积极追随者，但参与的实际活动并不多。
从总体上看，亚洲的许多国家仍然不信任美国主导的PSI，担忧该机制会损害国家主权和航海的自由。还有部分国家比较关注PSI军事演习和开展拦截行动的成本支出。自PSI成立以来，中国的态度一直引人注目。西方普遍认为中国主要担心PSI会影响其合法性的导弹和武器出口，避免刺激朝鲜。(11) 实际上，中国更关心的是PSI的国际合法性问题。中国军控官员张炎就曾谈过中国对PSI的立场，他说：“我们理解有关国家对扩散活动的关切，赞成防扩散安全倡议在防扩散方面的目标。但是，我们主张防扩散国际合作应该在国际法框架内进行。防扩散安全倡议事实上没有完全排除在现有的国际法允许的范围外采取拦截行动的可能性，这就是中国和许多国家对防扩散安全倡议的关切所在和迄今未参加的主要原因。”(12)
印度是亚洲地区仅次于中国的受关注国。有西方学者认为印度是朝鲜对巴基斯坦导弹扩散的直接受害者，印度在1999年也曾拦截朝鲜向巴基斯坦运输导弹部件的船只。(13) 从这个角度看，印度应是乐意参加直接针对朝鲜导弹扩散活动的PSI。印度虽表示有兴趣参与机制，但一直担心加入PSI将会被迫反对伊朗的扩散活动，这会影响伊朗同印度之间的能源合作。2006年，印度参加了美国海岸警卫队在阿拉米达举行的关于联合实施对马六甲海峡地区巡逻的会议，实际上意味着印度以“走后门”的方式加入了PSI，这可避免刺激其他国家。
韩国担心一旦加入PSI，就会刺激朝鲜做出强烈反应，不利于朝鲜半岛的和平稳定。但出于执行反扩散政策和承担盟国义务的考虑，韩国2005年对PSI表示了有限支持。即使韩国对PSI表示了如此谨慎的态度，但朝鲜的反应仍然比较强烈。朝鲜认为韩国的这一决策是一种“不可饶恕的反民族犯罪”，要求韩国收回决定或对“由此造成的所有后果负责”。(14)
总之，为了使PSI能发展为一种具有全球影响力和政治支持度的准机制，一定需要更多国家的支持，仅有20个核心成员国是远远不够的。布什总统就曾强调说，“随着时间的推移，我们会尽可能地扩大伙伴国数量，让全世界最具毁灭性的武器远离我们的海岸和阻止我们共同的敌人掌握。”(15) 但能否得到世界上大多数国家的支持，仅靠空谈和道义性的号召是不行的，需要PSI在合法性方面取得重要突破。
（二）PSI制造了国家间的对立与冲突
PSI宣布成立时，美国虽然声称不针对特定国家，(16) 但PSI实际上就是专门对付朝鲜、伊朗、叙利亚这些国家的WMD与弹道导弹扩散的。澳大利亚外长唐纳就曾指出，虽然提议本质上是全球性的，而非针对任何一个国家，但是它同成员国政府对北朝鲜的关心，尤其与宣称的核武器项目，息息相关。(17) 朝鲜认为PSI的拦截行动是一种“强盗式的海上封锁”，是一种严重违反国际法的海上恐怖主义。(18) 朝鲜《劳动新闻》警告说，对朝鲜船只的封锁行动将会导致全面战争的爆发，并批评日本参与了“美国孤立和遏制朝鲜的政策”。(19) 澳大利亚一个非政府组织“正义和平”（Just Peace）嘲笑说，“我们的政府看起来准备好加入美国的队伍在公海上进行‘私刑’式的攻击…如果这些计划如此进行，我们会看到澳大利亚军队不再誓死保卫澳大利亚的安全，而是国际袋鼠法庭的‘正义’。”(18)
如果一国参与PSI时，就要履行武力拦截的义务，这不可避免会与被拦截国发生冲突，造成国家关系紧张，影响地区稳定。正是出于这种考虑，一些国家对PSI敬而远之，一定程度上削弱了PSI的影响力。
（三）PSI与国际法的冲突
PSI在对WMD及其弹道导弹运载工具的拦截中，遇到的最大挑战莫过于与现行国际法的冲突。虽然PSI宣布要在海上、空中和陆地对WMD及其弹道导弹运载工具的运输进行立体拦截，但PSI的成功拦截行动基本都发生在领海和国际公海上。
从主权的本质来看，任何主权国家都有自己领土内制定法律和实施法律的权利，规定什么样的行为违反或合法。这里的“领土”自然也包括由内水和领海组成的领水。从理论上来讲，国家有权规定领水运输何类货物违法，并有权登船检查。但是，在长期的国家交往中，为方便交流和贸易，国家都允许别国的船只在自己的领水内有“无害通过”的权利，并演变成习惯国际法的重要组成部分，并被编纂进《联合国海洋法公约》（简称《公约》）。《公约》第17条规定：“在本公约的限制下，所有国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过领海的权利。”(20) 规定通过的船只“只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全”，就是“无害”的。《公约》还具体列举了会损害沿海国和平、良好秩序或安全的12项非法活动。(21)
根据《公约》的这种规定，如果一国船只运输的是WMD及其弹道导弹运载工具，只要不从事损害沿海国和平、良好秩序或安全的12项非法活动，同样享有在领海的无害通过权，领海国对其拦截查封缺乏国际法依据。《公约》第23条还规定：“外国核动力船舶和载运核物质或其他本质上危险或有毒物质的船舶，在行使无害通过领海的权利时，应持有国际协定为这种船舶所规定的证书并遵守国际协定所规定的特别预防措施。”(22) 根据这项规定，只要遵守相关国际协定，运输核武器的船只也享有无害通过权。如果把WMD及其弹道导弹的运输也列入12种被禁止的活动，显得牵强和困难。
为克服这种困难，有些专家建议成员国可在与PSI合作的国家的海峡拦截可疑船只，但这同样违反《公约》规定。《公约》第37条规定：“本节适用于在公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的用于国际航行的海峡。”(22) 表明船只在海峡也享有无害通过的权利。事实上，世界上的许多海峡具有重要的战略地位，与若干国家的经济利益密切相关，所属国往往不愿意拦截过往船只。
PSI的公海拦截与国际法的冲突最为激烈，引起的争议也最大，是PSI迫切需要解决的问题。根据国际法惯例，公海是所有国家的共有财富，任何国家都有在公海无害通过的权利。奥本海认为：“‘公海自由’一词表示公海不属于而且也永远不能属于任何国家主权这样一个国际法原则。所以，既然公海不是任何国家的领土，任何国家通常就没有在公海的任何部分行使立法、行政、管辖或警察的权利。同时，既然公海永远不属于任何国家的主权，任何国家就没有用占领的方法取得公海的一部分的权利。”(23) 按照《公约》规定，通过公海的船只有发生了如下行为，公海自由航行的权利才会受到限制。
1.从事奴隶买卖。规定每个国家应采取有效措施，防止和惩罚准予悬挂该国旗帜的船舶贩运奴隶，并防止为此目的而非法使用其旗帜。在任何船舶上避难的任何奴隶、不论该船悬挂何国旗帜，均当然获得自由。
2.从事海盗活动。规定所有国家应尽最大可能进行合作，以制止在公海上或在任何国家管辖范围以外的任何其他地方的海盗行为。
3.从事毒品贩运活动。公约规定所有国家应进行合作，以制止船舶违反国际公约在海上从事非法贩运麻醉药品和精神调理物质；任何国家如有合理根据认为一艘悬挂其旗帜的船舶从事非法贩运麻醉药品或精神调理物质，可要求其他国家合作，制止这种贩运。
4.进行未经授权的广播。规定所有国家应进行合作，以制止从公海从事未经许可的广播；认为“未经许可的广播”是指船舶或设施违反国际规章在公海上播送旨在使公众收听或收看的无线电传音和电视广播，但遇难呼号的播送除外；对于从公海从事未经许可的广播的任何人，均可向下列国家的法院起诉。
由此可见，在公海上运输WMD及其弹道导弹运载工具，并不违背公海自由通行原则。PSI成员国也不得不承认公海拦截遇到的最大挑战是抵触国际法。比如在布里斯班会议后，澳大利亚外长唐纳认为PSI短期内的努力将可能只限制于PSI成员国的领水。
三、结论
正如PSI展示给国际社会的双重功效一样，国际社会也正在以矛盾的心态来看待PSI。WMD及其相关技术的扩散，提高了恐怖分子利用致命武器进攻人类的危险性，这是全人类面临的最紧迫和最可怕的安全问题之一，因此各国都有采取行动阻止WMD扩散的神圣义务。美国提出的PSI的目的就是要掐住WMD的供给来源，使这类可怕武器无法到达各个买主的手中。从安全角度来看，美国提出PSI的初衷和PSI的海上拦截活动无可厚非。但另一方面，PSI的海上拦截活动又与现行国际法存在严重冲突，从而使国际安全的必要性和国际法的有限性之间的鸿沟愈裂愈大。正因为如此，美国主导的PSI海上拦截活动在“合法”与“违法”的边缘徘徊。
收稿日期：2006—11—09
注释：
① Michael Richardson,“The Proliferation Security Initiative (PSI):An Assessment of its Strengths & Weaknesses,With Some Proposals for Shaping its Future,”http://www.iseas.edu.sg/tr32006.pdf.
② Stephen G.Rademaker,“The Proliferation Security Initiative(PSI):A Record of Success,”Testimony before the House International Relations Committee,Subcommittee on International Terrorism and Nonproliferation Washington,DC June 9,2005.http://www.nti.org/e_research/official_docs/congress/senate060905.pdf.
③ Andrew Prosser,Herbert Scoville,“The Proliferation Security Initiative in Perspective,”http://www.cdi.org/pdfs/psi.pdf.
④ United Nations Security Council,Note by the President of the Security Council,S/23500,31 January 1992.
⑤ U.S.Department of State:Fact Sheet,September 4,2003(Proliferation Security Initiative Meeting,Paris,September 3—4).
⑥ 联合国宪章第53条规定：“1、安全理事会对于职权内之执行行动，在适当情形下，应利用此项区域办法或区域机关。如无安全理事会之授权，不得以区域办法或由区域机关采取任何执行行动；但关于依第一百零七条之规定对付本条第二项所指之任何敌国之步骤，或在区域办法内所取防备此等国家再施其侵略政策之步骤，截止本组织经个关系政府之请求，对于此等国家之再次侵略，能担负防止责任时为止，不在此限。2、本条第一项所称敌国系指第二次世界大战中为本宪章任何签字国之敌国而言。”参阅：许光建主编：《联合国宪章诠释》，山西教育出版社，1999年4月第1版，第694页。
⑦ 联合国安全理事会第1540（2004）号决议，2004年4月28日安全理事会第4956次会议通过，全文参见：http://www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/sc/sres/04/s1540.htm.
⑧ 许光建主编：《联合国宪章诠释》，山西教育出版社，1999年4月第1版，第693～694页。
⑨ Andrew Prosser,Herbert Scoville,Jr.,Peace Fello,“The Proliferation Security Initiative in Perspectiv,”June 16,2004,http://www.cdi.org/pdfs/psi.pdf.
⑩ Financial Times,July 11,2003.
(11) Michael Richardson,“The Proliferation Security Initiative (PSI):An Assessment of its Strengths & Weaknesses,With Some Proposals for Shaping its Future,”http://www.iseas.edu.sg/tr32006.pdf.
(12) 国务院新闻办公室：“张炎谈有关中国为何未参加防扩散安全倡议问题”，http://news.xinhuanet.com/video/2005—09/01/content_3429111.htm.
(13) Raja Mohan,“India and proliferation security,”http://www.hinduonnet.com/2003/10/06/stories/2003100605081100.htm.
(14) Reuters,“N.Korea warns UN over US pressure on S.Korea,”by Irwin Arieff 24 February 2006.
(15) President George W.Bush,Remarks by the President to the People of Poland,31 May 2003,http://www.usinfo.pl/bushvisit2003/wawel.htm.
(16) Andrew Prosser,Herbert Scoville,“The Proliferation Security Initiative in Perspective,”http://www.cdi.org/pdfs/psi.pdf.
(17) 郭晓兵：“‘军控拦截’在珊瑚海”，《世界知识》，2003年第19期。
(18) Rebecca Weiner,“Proliferation Security Initiative to Stem Flow of WMD Matériel,”http://cns.miis.edu/pubs/week/030716.htm.
(19) Kralev,The Washington Times,June 17,2003.
(20) U.N.Convention on the Law of the Sea,Article 19.
(21) （1）对沿海国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力，或以任何其他违反《联合国宪章》所体现的国际法原则的方式进行武力威胁或使用武力；（2）以任何种类的武器进行任何操练或演习；（3）任何目的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为；（4）任何目的在于影响沿海国防务或安全的宣传行为；（5）在船上起落或接载任何飞机；（6）在船上发射、降落或接载任何军事装置；（7）违反沿海国海关、财政、移民或卫生的法律和规章，上下任何商品、货币或人员；（8）违反本公约规定的任何故意和严重的污染行为；（9）任何捕鱼活动；（10）进行研究或测量活动；（11）任何目的在于干扰沿海国任何通讯系统或任何其他设施或设备的行为；（12）与通过没有直接关系的任何其他活动。
(22) U.N.Convention on the Law of the Sea,Article 23,37.
(23) 奥本海：《奥本海国际法》（上卷），商务印书馆，1972年版，第101页。