摘要：为规范公司小型基建项目管理，防范项目“三超”问题，通过学习和研究上级管理部门小型基建项目“三超”管控机制，研究建设单位小型基建项目“三超”管控机制的应用和落实方法。在项目管理的整个过程中，研究项目计划、可研、初设环节的管控方法，建立一套标准化、科学化的小型基建项目建设单位管控方法。
关键词：小型基建；三超；管控
一、前言
本成果从实践出发，选取小型基建项目管理中项目前期最需要管控的风险点，研究探讨超规模、超标准和超投资的管控机制，运用合理的管理流程和制度从源头防范，协调项目设计、管理、行政审批等多方面内外部联系，统筹安排，层层把关，保证项目“三超”得到妥善管控。结合当前项目管理内容和上级单位对小型基建项目管理流程，深入研究分析项目“三超”可能发生的环节和风险点，把好项目计划、可研、初设和变更各个全过程审计关口，实施常态化联动管理，从而较好地防范项目工程前期“三超”问题的出现，为规范小型基建项目全过程管理打下坚实基础。项目前期阶段管控是指对项目程序的合法合规性、投资概算的真实合理性进行的管控，主要包括下列内容：设计、监理、施工供应商选择；初步设计、施工图设计的依据和设计方案的论证、总概算的编制、审批等；项目前期建设阶段工程进度情况：土地取得、拆迁补偿、规划许可、施工许可、建设及临时暂用等审批手续办理；建设资金来源和落实；设计、监理、施工合同签订；施工场地“三通一平”落实情况等其他项目立项相关事宜。
二、管理方法
小型基建项目多属建筑类项目，建筑体现了技术、艺术、材料的有机结合，对公司小型基建项目而言，既是企业形象和企业文化标志，也是用电客户对公司能力和服务水平抱有信心的不可或缺因素。因此，在满足使用需求的前提下，还肩负着展示企业形象、创造宜人环境、履行社会责任的使命。
在学习和研究上级单位小型基建项目“三超”管控机制研究与实践成果的基础上，结合小型基建项目实施里程碑计划，排查项目前期规范管理的整个过程中，会涉及到“三超”的关键环节的风险：一是项目计划阶段超规模、超投资风险。项目建设单位基于本单位需求和未来发展考量，在申报计划时对项目规模和投资计划把握不准，造成规模过大、投资过高风险。二是项目可研阶段超规模、超投资风险。按照国家电网公司制度要求，项目可研需要委托有资质的工程设计单位开展，可能存在第三方单位不了解项目规范管理制度或基于委托方也就是项目建设单位的要求，在开展可研阶段对项目规模和投资给出超出范围的结论。三是项目初设阶段超规模、超标准、超投资风险。在具体开展项目设计时，若前期计划、可研阶段对规模、投资管控不力，设计深度不够，设计方案便存在按照“三超”后的标准实施的风险。四是项目变更环节超规模、超标准、超投资风险。项目需要建设关系到政府部门审批、本单位各部门沟通协调及政策稳定，哪个小环节出现短期无法解决的问题，就有可能到时项目设计变更，此过程同样造成 “三超”风险契机。
（一）加强规章制度学习，落实管理要求
1、企业外部管理要求
小型基建项目涉及到的专业性国家法律法规主要有《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招投标法》等；涉及到的行政法规主要有《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《民用建筑节能条例》等；涉及规范规定主要有《建设工程项目管理规范》、《建设工程监理规范》、《建筑工程质量通病防治手册、措施》、《房屋建筑工程质量保修办法》、《工程建设档案管理规定》等。
2、企业内部管理要求
小型基建项目涉及到的企业内部专业管理规范要求主要有《国家电网公司小型基建项目管理办法》、《国家电网公司小型基建项目建设标准》、《国家电网公司办公用房管理办法》、《国家电网公司综合计划管理办法》、《国家电网公司公司规划管理办法》、《国家电网公司合同管理办法》等。
（二）高度重视，加强领导
建设单位要高度重视小型基建项目管控工作，结合实际制定详细的实施方案，加强组织领导，建立工作机制，落实工作责任，确保活动顺利开展。
1、成立专门组织
公司发文的形式成立项目办、业主项目部，公司分管领导、部门负责人分别担任项目办主任、项目经理，其他成员由公司财务、物资、工程、安全等专业人员组成，明确人员分工安排。
2、制定项目管理制度
为保证项目按计划正常实施，确保项目建设质量，特建立周例会、月例会、项目办和业主项目部专项会的工作机制，及时研究和解决在项目实施中所遇到的问题，多方交流信息，加快信息反馈速度，不断完善和改进项目实施工作。
月例会按项目阶段需要，由项目办主持，会议由业组项目部负责人汇报工作进展，以及工作中存在的问题，对提出的问题做及时处理，会后形成专项报。
周例会由业组项目部召集，项目经理主持，要求各工作相关负责人参会，会议汇报本周工作进展及下周工作重点，并对需要协调处理的问题进行讨论（遇重大问题应邀请项目办相关领导出席），会后形成会议纪要。
3、建立高效沟通机制
小型基建项目是个设计多个单位、多层面的工程，实施过程中需要业主和设计单位、业主和政府部分、上级单位沟通，实时掌握最新项目进展情况，传递规划部门评审意见，提交初设评审请求，提报问题需求给设计单位协调解决；同时上级单位归口管理部门要求对建设单位现场实施进行工作指导，规范管控要求和招标流程，指导开展项目实施管控。多方的高效沟通是小型基建项目工作顺利开展的基础和保障。
4、建立问题及风险管理机制
对于项目管理过程中出现的问题实行闭环管理，即业主项目部要将工作中遇到的问题详列出来，包括问题内容、预计解决时间、解决状态、问题负责人等等，以便实时跟踪问题解决进展状况。如遇到重大问题需要召开多方会议解决的，则需撰写问题备忘录。建立问题管理清单，对于重大问题建立日跟踪机制，每日推进；问题及风险进行分类管理，对于风险级别高的问题及风险由项目办进行跟踪；问题需要专人负责，在周报中体现问题及风险状态，形成风险闭环管理机制。
（三）加强关键节点管理，统筹项目计划
1、项目规划管控
根据上级单位小型基建项目管理有关规定和建设标准，围绕未来五年发展规划和后勤工作规划，以现有房产资源为基础，深入开展专业用房需求调研、论证，严格控制建设规模和标准，优化项目建设时序。
针对房地资产点多面广、资源零散等现状，建设单位认真组织开展房地产资产现状梳理，建立公司房产、土地信息台账，建立动态更新完善机制；同时及时了解收集地方规划情况，确保拟建项目符合地方发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划要求，提高项目建设的科学性。在项目规划阶段积极与当地规划局进行沟通，了解当地规划发展思路，确保拟建项目符合当地城市规划发展要求。
2、项目储备管控
小型基建项目规划的储备环节建设单位结合自身情况，充分论证项目必要性和可行性，组织相关部门根据公司发展和投资能力及需求审查各单位专项规划建议报告，重点审核储备规模以及储备项目的必要性、规模、投资等方面。项目投资，按照“量力而行、量入为出、保证重点、逐步改善”的原则，围绕公司发展战略，充分利用现有资源，统筹安排小型基建项目年度建设计划。项目建设坚持统筹平衡，既考虑单位间房源现状差异，也考虑不同类别用房建设紧迫性差异，又考虑分年度投资均衡。对于储备库中建设可行性发生变化的项目，项目建设单位应及时联系地方政府有关部门，落实项目建设条件，确保当年度申报建设项目，在下年度计划下达后顺利实施。
3、项目综合计划管控
综合计划阶段包括专项计划建议报告编制、上级单位审核。建设单位依据公司总控目标和发策部确定的综合计划编制指导意见，结合项目需求和资金能力，综合平衡，优化计划安排，从小型基建项目储备库中选择项目形成小型基建专项投资计划建议，上报国网公司前应履行决策程序。
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4、投资计划管控
根据小型基建项目综合计划分年度下达情况，项目建设单位编制项目里程碑计划，即明确项目施工许可证取得时间、开工时间、主体封顶时间及竣工时间等关键节点，填入后勤管理信息系统进行固化，并按该计划对项目建设阶段关键节点加强管控，满足进度计划要求。每月20日前，建设单位上报上级单位后勤部当月小型基建项目实施进度及存在问题。每月25日前，建设单位完成信息填报，形成项目建设过程表和项目投资计划表。
5、项目可研管控
建设单位根据公司小型基建项目管理有关规定和建设标准，委托有资质的单位，按照公司小型基建项目可行性研究报告深度内容模板，编制可研报告；可研报告经本单位内部审核后，根据限上限下项目类别，分别报上级单位后勤部组织评审，评审通过后，编制项目评审意见，经过批复流程。项目建设单位在选取可研编制单位是，为避免存在第三方单位不了解项目规范管理制度或基于委托方也就是项目建设单位的要求的风险，应该选取有同类项目实施经验的单位，该单位必须了解和掌握国家相关法律和上级单位内部管理要求。
6、项目初设管控
小型基建项目初步设计文件的编制与审批环节包括开展项目初设文件编制、经本单位内部审核后，根据限上限下项目类别分别报国网及上级单位后勤部组织评审，评审通过后编制项目评审意见，经过批复流程后，由项目单位进行信息维护等工作。
初步设计文件主要包括：地质勘测、三通一平、施工图设计和概算编制等。其内容应严格按照国网小型基建项目初步设计深度模板编制，符合小型基建建设标准及典型设计等。
项目初设建设规模不能突破可研批复的建设规模。初设文件编制完成后，项目建设单位应组织相关人员进行内审，形成内审纪要并组织编制单位修改完善，上报审查计划申请。及时将初设文件和评审意见同步提交至上级单位主管部门，并取得项目初设批复意见。为避免在具体开展项目设计存在的“三超”风险，加强在前期计划、可研阶段对规模、投资管控力度，要求设计单位加强设计深度不够，各项费用测算尽可能准确、全面，确保设计方案不存在按照“三超”后的标准实施的风险。
7、项目报规报建管控
小型基建工程前期涉及到的政府审批主要有：立项、规划许可两部分，建设单位应提前沟通、提前准备，确保按照项目建设规模及建设工期计划要求办理相关手续，严防“三超”情况的发生。
项目立项分为审批、核准和备案等3种方式，依据《政府核准的投资项目目录》，小型基建项目政府立项一般为备案制，部分通过划拨取得建设用地的项目需要政府核准立项。项目立项前，项目建设单位应与当地发改委沟通了解项目立项方式，在取得项目可行性研究报告批复后，即可开展项目立项申报工作。
小型基建工程的规划许可，主要包括规划方案送审、建设用地规划许可办理、规划方案审查、建设工程规划许可办理等步骤。
建设单位综合考虑拟用地块的土地性质、地质状况、周围环境、交通条件、土地价格等因素，评估项目土地的适宜性和可行性，应在编制项目储备（编制项目建议书）阶段前，取得当地政府土地支持意见；编制可行性研究报告阶段前，应配合当地规划部门做好出让地块的规划条件；在项目可研审批后，申报办理建设用地土地出让手续，完成签署土地出让合同；在项目初设批复后，取得项目《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》等手续。建设单位根据已有土地权属证明文件，咨询当地规划与土地部门，明确存量土地现规划利用条件是否与拟建设内容一致、建设用地性质及类别变更事项等，及时办理项目立项、环境影响评价、申请新的规划条件、缴纳土地出让金等相关手续，确保存量土地变更后的用地手续符合国家及当地要求。
建设单位根据可行性研究报告批复意见及地方规划条件，委托有资质的设计单位编制总平面设计图、建筑图纸（平立剖图纸），编制符合公司建设标准和地方规划要求的规划（建筑）设计方案。按照项目所在地规划管理部门要求，提交建设工程规划许可证申请表、城乡规划部门审定并加盖技术成果审查章的修建性详细规划及其他相关资料，并跟踪审批进度，按期取得《建设工程规划许可证》。
8、招标管理
项目设计招标应当依法进行公开招标或者邀请招标。设计招标必须在满足项目可研已批复、项目投资已列入国网公司年度综合计划、勘察设计基础资料已收集完成及法律法规规定的其他条件前提下进行项目设计招标。建设单位要根据项目里程碑进度计划要求，合理选择系统内服务类招标批次，及时申报招标计划。中标人需在中标通知书规定时间内与建设单位签订设计合同。系统内的招标应该按照公司年度集中规模招标采购批次计划，注意服务类招标批次，防止错过招标时间。
（四）强化落实，确保实效
1、加强管控力度，确保项目规模、投资和标准落地实施
项目建设单位要从项目申报之初指定专人或成立小型基建办公室，全职承担项目管理职责，主动对接上级管理单位严格落实项目需求调研、申报和实施等环节规模、投资、标准的要求。建设单位在建设需求论证和编制项目建设规划环节，要组织协调相关专业部门开展项目需求和建设规模调研论证，管好项目规模、投资和建设标准需求市级管理单位要发挥好审核把关作用，组织协调发展部、营销部、经研所等对项目内容开展集中审查，充分听取和讨论各专业部门意见建议，管好项目规模、投资和建设标准审查关。各管理层级要建立常态协同联动机制，实施“谁管理、谁协调、谁负责”，落实分工，责任到人，杜绝“三超”。
2、强化责任，加强项目审计管理
加强项目管理全过程责任制落实，建设单位建立完善责任考核机制，实施动态审计跟踪管理，按照上级单位印发的《小型基建项目全过程跟踪审计工作方案》，建设单位建立以横向协同责任和纵向管理责任落实为目标的考核体系，分别对横向协同部门、纵向管理单位的“三超”管控工作开展目标责任制考核并纳入绩效管理，确保管控工作质量。建设单位动态评价项目施工单位、监理单位和设计单位的管控措施落实情况，并以合同约定评价结果对应的相关费用结算，具体体现工作质量保障“三超”管控措施落地。
建设单位通过招标，选择有资质的审计中介机构对项目进行全过程跟踪审计，建设单位审计部门负责对项目的全过程跟踪审计进行监督和指导。审计的主要内容包括工程项目管理制度的监理执行情况、投资立项、勘测设计、招标采购、合同管理、物资管理、工程结算等内容。
三、实施效果
小型基建项目“三超”管控机制研究与实践项目研究探讨建设单位在小型基建项目管理中最需要管控风险点以及超规模、超标准、超投资的全过程管控方法。结合当前项目管理内容和上级单位对小型基建项目管理流程，深入研究分析项目“三超”可能发生的环节和风险点，研究建设单位把好项目计划、可研、初设、报规各个关键关口、较好地防范项目“三超”问题的预防措施，为规范小型基建项目管理打下坚实基础，确保公司小型基建项目不出现“三超”问题。
（一）管理成效
在对项目管理中的计划、可研、初设、报规等环节的检查分析中来看，项目“三超”管控落实到位，成效明显。在管理实施过程中，明确了建设单位的工作职责和要点，理顺各工作环节的协调配合，提高工作效率。通过一年多的现场实施论证，“三超”管控机制在公司运行良好，为小型基建规范管理奠定良好基础。
（二）社会效益
通过对本机制的应用，在项目依法合规建设等方面都产生积极社会效益。有效降低了项目建设风险，通过对该机制的应用，强化了项目建设依法合规性管控，确保项目建设手续办理符合地方政府及行业管理要求。提升了央企规范管理良好形象，项目建设期间，通过对外积极沟通协调，充分展现公司依法治企、依法合规实施项目建设的目标和决心，展现公司责任央企规范管理良好形象。
参考文献：
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[3]当前电力企业小型基建管理模式探讨[J].林国添.中外企业家.2015（27）
作者简介：
周晓萍（1967-），女，经济师，从事人力资源薪酬与组织管理工作。蒋明（1979-），男，高级工程师，从事电力行业信息化和综合管理工作。刘涛（1980-），男，工程师，从事电力行业信息化和综合管理工作。程媛媛（1993-），女，从事人力资源相关工作。
论文作者:刘涛,蒋明,周晓萍,程媛媛
论文发表刊物:《电力设备》2018年第1期
论文发表时间:2018/5/31
标签：项目论文; 基建论文; 建设单位论文; 单位论文; 计划论文; 规模论文; 公司论文; 《电力设备》2018年第1期论文;