政府采购制度之立法探析，本文主要内容关键词为：探析论文,政府采购论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了提高财政资金的使用效益，抑制政府采购中的腐败现象，一些国家经过长期实践，探索出了一条有效的途径和措施，这就是政府采购制度。政府采购制度将政府采购的主体、对象、操作机构等因素用法律的形式固定下来，使财政部门以法定形式、方法和程序，通过公开招标、公平竞争，用财政资金从国内外市场上为政府部门或者所属机构获取货物、工程和服务。这一制度既增加了政府行为的透明度，又给纳税人提供了公平、公正的商业机会，避免了私下交易中以次充好、盲目采购、重复购买等浪费现象的发生。政府采购制度也因其从决策到实施的公平性、公正性、规范性而被称为“阳光下的交易”。
在我国，目前已有29个省、自治区、直辖市和计划单列市不同程度地开展了政府采购工作，并取得了显著的成效。随着改革的不断深入，我们有理由相信，走向完全的政府采购制度是历史的必然。本文拟从立法的角度对这一问题进行研究和探讨。
一、建立政府采购法律制度的必要性
政府采购制度作为一种行之有效的管理制度，已为世界许多国家所采用。随着我国社会主义市场经济体制的建立，各地都在探索建立适合我国国情的政府采购制度，这对于加强财政支出管理，规范支出行为，使有限的财政资金发挥最大的效益有着重要意义。
1.提高了财政部门的宏观调控能力。政府采购要实现的首要目标就是提高财政部门的宏观调控能力，即通过政府采购对国民经济的运行进行有效的调控，以促进其持续、稳定、协调地发展。财政部门的调控方式，在收入方面主要是通过税收手段来实现的，在支出方面，政府采购则是一种主要方式。政府作为国内市场最大的单一消费者，其采购货物的数量、品种、频率和资金分配对消费市场，乃至整个国民经济都有着直接的影响。因此，在经济过热时，采取有效措施，缩小政府采购规模，可以起到平抑物价的作用；当经济萧条时，可以通过扩大采购规模实现反周期调节，以拉动经济增长，同时还能实现产业结构调整的目标。
2.加强了对财政专项资金的管理。长期以来，财政部门对专项资金的管理，仅限于对经费的测算和分配，而缺乏对资金具体使用情况的监督和管理。因此，财政部门难以全面了解和控制专项资金的使用。实行政府采购后，财政部门参与到项目审批、立项、招标、款项支付、效益跟踪、评估等环节中，并对设备、服务、价格以及先进性、适用性等作综合分析比较，从而有助于加强政府对专项资金的监督和管理，避免挤占、挪用和浪费资金的现象发生。
3.强化预算约束，提高资金使用效益。实施政府采购制度，把财政支出管理职能由资金分配环节延伸到资金的使用环节，可以实现财政资金由粗放型向集约型管理过渡，即单位和部门在编制年度预算时，同时编制政府采购预算。预算确定后，制定出年度采购目录和采购计划，据以进行公开招标、集中采购。由财政预算内或预算外安排的政府采购资金，财政部门不再向采购实体拨付，而是按照综合财政预算直接划拨到政府采购机构，由采购机构直接与供应商结算。从而强化了预算约束。同时，通过公平竞争，“货比三家”，好中选优，使有限的财政资金可以购买到物美价廉的商品，并得到高效、优质的服务，从而提高了资金的使用效益。
4.有利于公平竞争，消除分散采购中的腐败现象。在分散采购过程中，一些供应商利用各种不正当手段，诸如请客送礼、提供各种名目的回扣和不正当利益，损公肥私，扰乱了市场秩序，败坏了良好的社会风气。实施政府采购制度，通过公平竞争，可以帮助用户用最少的资金买到最实惠的产品，防范各种不公平竞争行为，并且能够争取到更多的售后服务。尤其是以公开招标的方式从市场上采购所需商品和劳务，公开性强，透明度高，而且直接置于财政部门的监督之下，一切按法律、法规办事，严格执行各项财经纪律，不但节约了资金，而且消除了分散采购各环节中的腐败现象，促进了廉政建设。
二、我国政府采购法律制度应包含的主要内容
1998年11月，第九届全国人大常委会第五次会议将制定《政府采购法》列入议事日程，这必将加快我国政府采购工作制度化、法律化的进程，使政府采购走上规范化发展的道路。笔者认为我国政府采购法律制度应包含以下内容：
1.采购主体及其职责。各级政府应设立政府采购委员会作为采购主体，负责法规草案的起草、政策的制定、采购计划的制定与执行、供应商的市场准入、招投标活动的组织等工作。政府采购委员会由财政、经贸、计划、审计、工商等部门组成。政府采购委员会下设采购办公室（采购中心），具体组织实施政府采购事宜。
2.采购的对象及其范围。凡是政府财政性资金建设的工程，车辆购置、维修、加油、保险，购置计算机等办公自动化设备、通讯设备、电器设备，会议接待，资料印制以及设备购置单项价值在20万元以上，或单项价值虽然在20万元以上，但一次批量采购总价值在50万元以上的设备采购，以及维修工程在10万元以上的项目，均应作为采购的对象，采取招标方式，实行公开竞价招标，纳入政府采购范围。
3.政府采购的程序。采购程序是政府采购公平有序进行的重要保障。其主要内容：一是由购置单位提出申请，并注明购置的理由及所需规格，经财政部门核实后，审批立项；二是由财政部门负责对投标单位的资格进行审核考查；三是成立由财政部门会同有关部门及专家组成的招标评审委员会，由招标评审委员会负责技术论证、效益预测、价格审定等，对整个招标全过程进行组织和监控；四是设备采购合同正式签订后，采购单位向财政部门填报货物支付联系单，由财政部门按合同规定的付款进度直接向供货厂商支付货款。
4.资金管理制度。凡是实行财政收支预算管理的行政事业单位，实行政府采购的专项设备资金，应在财政收入预算中予以核定，按下达核定的财政专项资金预先拨入政府采购专户，预算单位的配套资金也必须预先存在财政专户。政府采购节省的资金，按来源不同分类处理。属全额财政补助资金部分，由财政统一调剂使用，同时调整单位预算；由财政部门补助的项目，节省的资金按财政、主管部门、项目单位资金所占份额进行划分，属主管部门和项目单位节省的资金予以返还，并按财政部门指定的用途使用。
5.监督管理制度。招标和评估验收是政府采购监督管理的主要方面。招标是政府采购的核心工作，必须严格按照公开、公正的原则和法定程序进行。具体内容是：各级政府的采购委员会收到各单位的申请报告后，应进行研究和论证，根据财力情况，认为应该安排并符合招标采购条件的财政性专项拨款项目，由政府采购办公室（采购中心）依据项目单位的申请报告和有关规定，委托具备招标资格的专业招标机构按法定程序来具体办理招标事项。评估验收是对政府采购进行监督的一个重要环节。采购工作结束后，由财政部门、政府采购委员会和委托招标单位共同组成验收小组，根据项目单位提供的项目使用情况共同进行评审验收，如有不按合同执行的，财政部门有权拒付剩余货款并追究有关单位及主管人员的责任。
三、健全我国政府采购法律制度的途径和措施
近年来，我国许多地方相继试行政府采购制度，在严格控制支出、优化支出结构、防止重复购置、加强宏观调控、促进经济发展、推动廉政建设等方面发挥了显著作用。但在发展中仍存在许多问题，尤其是缺乏统一的法律规范，使之难以在全国范围内以统一的尺度和标准大规模地推行。因此，健全我国政府采购法律制度，已成为推行政府采购制度的关键。其具体途径和措施是：
1.加快《政府采购法》的立法步伐
第九届全国人大常委会已经将《政府采购法》作为本届任期内要完成的重要立法项目，列入立法规划。根据形势发展的需要应加快立法步伐，使其尽快出台，以便对政府采购的基本原则、制度、程序作出规定，使之成为政府采购的基本法，从而保证政府采购工作能在全国范围内大规模推广并走上规范化、法制化的轨道。
2.进一步完善地方法规和部门规章
政府采购的实践目前已从中央、省级政府部门扩大到地、市以及县级政府部门，这项工作的优越性已越来越被各级政府所认识。在全国统一的政府采购法律规范出台之前，为了使政府采购工作有章可循，不致出现没章法、无管理的情况，各级政府和各有关部门，结合各自的实际都制定了一些法规和规章，如财政部制定的《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》以及深圳市的《深圳经济特区采购条例》等。这些法规和规章对政府采购的范围、采购方式、采购资金、监督管理等都作了探索性的规定。但由于缺乏经验，因而许多规定不成熟、不完善，需进一步探索和完善，以便为《政府采购法》的制定提供有益的经验。
3.立法必须与市场经济的发展相适应
政府采购制度的形成和发展，也是随着不同时期经济规律的发展而形成的。它的一个最基本的特征就是实行公开招标采购。市场经济体制的建立为政府采购的发展，创造了良好的经济条件和社会环境，特别是竞争机制和价值规律的作用，为公开招标采购奠定了现实的基础。这就要求政府采购立法必须与市场经济的发展相适应，体现和反映市场经济的基本规律，建立规范的招标机制和严格的监督管理机制，并确认和巩固财政支出管理方式改革的成果，从而建立一种与市场经济发展相适应的财政支出管理制度。
4.在立足我国实际的基础上，积极学习和借鉴其他国家的先进经验并注意与国际规范接轨
西方国家推行政府采购制度已有二百多年的历史。1782年，英国首先创立了办公用品的官方采购机构——皇家文具公用局，采用公开招标方式进行采购，以后很多国家纷纷效仿，确定公开招标为政府采购工作中的重要原则。并在实施过程中建立了比较完备的法律制度。政府采购在我国刚刚起步，制度建设在许多方面还是空白。因此在立足我国实际的基础上，应积极学习和借鉴其他国家的先进的、有益的经验，以尽快完善我国的政府采购立法。特别是在世界经济日趋一体化的今天，政府采购已成为实现世界（区域）经济贸易自由化的重要手段。1994年，世界贸易组织成立，并签署了新的《政府采购协定》。目前，在我国加入世贸组织的谈判过程中，一些国家就要求我国必须开放政府采购市场。我国政府已承诺在2020年前与亚太经济合作组织成员国对等开放政府采购贸易市场。这就要求我们的政府采购立法必须与国际规范接轨，以建立一个与世界经济融为一体的大的市场体系，从而促进我国经济的快速发展。
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