论用人单位劳动规章的制定模式与效力控制，本文主要内容关键词为：用人单位论文,效力论文,规章论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，随着企业规模的扩大、企业组织性的增强以及劳动法律对劳动关系解除事由的严格限制，用人单位劳动规章在法律实践中变得日益重要，因用人单位劳动规章引发的劳动争议日渐增多，利用用人单位劳动规章侵害劳动者权益的案件也不断发生。为解决这一问题，我国理论界做了一系列努力，在借鉴其他国家和地区理论的基础上，针对用人单位劳动规章的效力控制和合理性说明提出了“法规说”、①“事实说”、“集体合意说”、②“定型化契约说”、③“根据二分说”、④“法律效力否认说”、⑤“劳动力支配转移说”⑥等丰富而又截然不同的学说，但该问题依然没有得到很好的解决。笔者认为，首先，不同国家和地区学者关于用人单位劳动规章问题的探讨其实都有其特有的实证法前提，并不存在超越于规则之上的统一理论模式；其次，从法律比较的角度来看，我国学者关注较多的日本和我国台湾地区的用人单位劳动规章制定模式只是一种非常相似的模式，在其他国家，特别是德国还存在着另外一种完全不同的用人单位劳动规章制定模式。有鉴于此，我们应从更广阔的视角，以规则为出发点，基于有关国家或地区劳动法的整体结构，来研究用人单位劳动规章制度，在此基础上再去探讨建立在不同规则基础上的用人单位劳动规章的本质或法律属性，最终得出可资我国借鉴的经验。这也是本文的基本思路。 一、用人单位劳动规章制定的不同模式 (一)工厂协议模式 从历史发展的角度来看，在德国，“根据1891年的《工商条例(GewO》)第134a条的规定，在雇员人数超过20人的工商企业中，雇主必须颁布工作规则(Arbeitsordnung)。……当时，工作规则被视为民法上向雇员发出的合同要约。通过默示的服从，该要约得以接受”。⑦但1921年弗拉托(Georg Flatow)将工厂协议一词引入法学，并将其作为工作规则的上位概念。⑧从而引起了劳动规章“从雇主单方确定的规则到雇主和劳动者集体合意(Gesamtvereinbarung)的转变过程”。⑨《工厂委员会法》虽颁布于1920年，但弗拉托的思路影响了人们对立法的理解，人们认为该法第78条第3款中的工作规则就是一种劳资共决(Mitbestimmung)机制下的工厂立法(Betriebliche Rechtsetzung)。⑩从这时开始，德国学者就完全在劳资共决的框架下讨论用人单位劳动规章问题，工作规则这一概念已很少使用。 根据德国《工厂组织法》(Betriebverfassungsgesetz)的规定，劳动规章属于工厂内部法律设定，并不存在雇主单独完成的用人单位规章制定，工厂内部法律设定通过工厂委员会(Betriebsrat)与雇主签订工厂协议来进行。工厂委员会由本工厂劳动者从由劳动者或者工会作出的选举建议名单中选出的劳动者代表组成，工厂委员会在工厂中相对于雇主代表劳动者的利益。(11)对工厂中的人事、经济和社会事务，工厂委员会都享有参与决定权。如工厂委员会和用人单位就上述问题达成了一致意见，则这种合意最重要的表现方式之一就是工厂协议。工厂协议是雇主和工厂委员会之间“具有规范特征和债权效力的私法上的合同”。(12)根据《工厂组织法》第77条第4款第1句，该工厂协议首先对于工厂委员会和用人单位具有债权性效力；其次，对不论是签订工厂协议时已有的劳动者还是将来入职的劳动者以及用人单位都具有直接且强制的规范效力。工厂协议应采取书面形式，不具有书面形式的工厂协议，不能发生工厂协议的效力。工厂协议应当予以公布，但是根据主流意见，未公布并不影响工厂协议的效力，只是用人单位不得主张未公布的工厂协议中对劳动者不利的条款。 (二)劳动者有限参与的模式 日本劳动法采取了劳动者有限参与的劳动规章制定模式。根据《日本劳动基准法》第89条第1款的规定，持续雇佣10名以上劳动者的雇主有义务设置劳动规章。雇主在主导制定或改变劳动规章时，有义务征求由多数劳动者组成的工会的意见，如无这样的工会，需征求代表多数劳动者的劳动者代表意见。有学者认为，这种意见听取程序具有强制性，“如果设置劳动规章或改变劳动规章时完全忽视了劳动者的意见，则该劳动规章因为违反平等权利和公平对待原则而无效”。(13)但总体上看，这种听取意见仅具有程序和形式价值，因为理论和实践认为，“听取意见和经同意并不具有同一含义，更不要求共同决定，即使劳动者全部或者部分反对该规则，但只要遵守了听取意见程序，则劳动规章就不存在瑕疵”。(14) (三)用人单位单独制定的模式 我国台湾地区“劳动基准法”采纳了用人单位单独制定劳动规章的模式。根据台湾地区“劳动基准法”第70条的规定，雇主雇佣劳工人数在30人以上者，应根据其事业性质，按照法律列举的内容制定劳动规章。与日本不同的是，在制定劳动规章的过程中，雇主无需听取工会或者劳动者代表的意见，该劳动规章“由雇主自行订定”。(15)这是一种没有劳动者参与的用人单位劳动规章制定模式。 二、劳动规章效力控制的不同模式 和上述用人单位劳动规章制定的不同模式相应，对如何控制劳动规章的效力也存在着三种不同的模式。 (一)主要通过法律和集体合同控制劳动规章效力的模式 在德国工厂委员会和雇主签订企业协定的模式中，理论界和实践界对如何控制劳动规章的效力存在的共识是工厂协议首先受到两方面的效力控制。其一，工厂协议不得违反上位阶法律；其二，为了保证团体协议自治的实现，工厂协议不仅在调整对象上，而且在效力上劣后于团体协议，“团体协议以及团体协议习惯对工厂协议具有阻滞作用”，(16)工厂协议不得违反强制性的团体协议规定。在上述共识之外，对用人单位规章是否受到司法机关的合理性审查控制则存在完全对立的意见。一种意见认为，“用人单位劳动规章对单个当事人的合理性受到法院的司法审查。对用人单位劳动规章的合理性审查涉及社会公正性、公平性和妥当性”。(17)但另外一种意见则认为，“以前所主张的、在此期间所进行的法律控制之后对工厂协议进行的合理性控制是难以令人信服的”。(18)从目前来看，德国的司法机关依然主张应当对用人单位规章的合理性进行控制，但“司法机关将其内容控制称为法律控制，或者在必要时提出，工厂协议受到‘法律控制意义上的’合理性控制”。(19)而更多的学者则主张工厂协议不受司法机关的合理性控制，工厂协议完全是集体自治的结果。(20) (二)法律、企业团体协议控制与司法机关“合理性”审查的模式 为了保障劳动规章的合理性，《日本劳动基准法》第92条首先采纳了和德国一致的立场，规定劳动规章不得违反法律和团体协议。与德国不同的是，在日本通过团体协议对劳动规章的效力控制具有更重要的意义。日本的工会主要表现为企业工会，德国工会模式则主要是产业工会。因此，在德国除非产业工会和单个雇主签订团体协议，则产业工会无法针对特定企业的劳动关系作有针对性的调整，无法通过团体协议严格限制劳动规章的内容；而在日本，大部分的团体协议都通过企业工会和用人单位签订，企业团体协议的存在以及企业团体协议对劳动规章效力的控制，实际上已经将集体合意引入到了企业中，压缩了用人单位单独制定劳动规章的自由裁量权。从日本的实践来看，“如果企业工会发挥作用的话，则在形成或改变劳动规章时可以实现劳动者和雇主完全的意思一致。在这种情况下，雇主和工会首先缔结团体协议。接下来或者团体协议的内容被吸收进劳动规章，或者雇主和工会的协议直接成为劳动规章”。(21)因此，在日本，企业团体协议是保障用人单位劳动规章合理性最重要的防波堤。 此外，重要的是，日本法院还在个案中审查劳动规章的合理性。对此尽管没有法律的明确规定，但日本司法机关认为，“工作规则规定关于一定事项，劳工应服从雇主业务命令时，工作规则之规定内容在合理之限度内，成为该具体劳动契约之内容”。(22)在此后的一系列判决中，司法机关一再明确这一点。 需要注意的是，在日本劳动规章制定的过程中，还需要呈报主管行政机关，但行政机关并不能对工作规则进行合理性审查。这是因为，首先根据司法机关和学说的一般意见，“有关雇主向主管报告义务的规则仅仅涉及行政控制规则，如果雇主忽视了呈报劳动规章，对于劳动规章的私法效力没有影响”。(23)既然是否呈报都不必然影响劳动规章的效力，则行政机关自然也就无权对劳动规章的内容进行合理性审查。其次，从《日本劳动基准法》第92条第2款的规定“行政官厅得以命令变更抵触法令或团体协议之工作规则”来看，行政机关可以变更的仅仅是违反法律以及团体协议的工作规则，法律并没有授权其对劳动规章的合理性进行审查。 (三)法律、企业团体协议控制与行政机关和法院共同干预的模式 我国台湾地区劳动规章的制定模式和日本类似，其效力控制模式和日本却有相同更有所差异：在我国台湾地区，劳动规章首先受到法律和集体合同的效力控制，我国台湾地区“劳动基准法”第71条规定：“工作规则，违反法令之强制或禁止规定或其他有关该事业适用之团体协约规定者，无效。”此外，工作规则还同时受到行政机关和司法机关的合理性审查的控制。 我国台湾地区“劳动基准法”第70条规定了雇主制定劳动规章后报主管机关核备的义务。据此，学者们认为，“雇主所制之工作规则须接受强力之监督，甚至须遵从主管机关之通知而修订工作规则”。(24)这些审核不仅涉及合法性的审核，而且涉及合理性的审核。这是因为，不仅在理论上，学者们认为行政机关应“依劳动条件明示之原则本劳资协调合作之基本精神，逐项审核”，(25)而且从台湾地区“劳动基准法实施细则”第37条第3款的规定来看，行政机关不仅在劳动规章违反法律或者团体协议时要求修正该规章——这是日本的模式，并且在其认为必要时，也可以通知雇主修订前项规则。从具体实践来看，虽然因为法院的反对，行政机关对劳动规章的审查态度有所变化，但“劳委会严格审查之立场并未放弃”；(26)坚持行政机关对工作规则控制的思路。在雇主变更或撤销劳动规章的问题上，“劳委会”认为，“主管机关已核备之工作规则，雇主如欲变更，应请依劳基法施行细则第37条第2项规定办理，如雇主申请撤销，主管机关认为不当，得予拒绝”。(27)当与不当的问题，显然已属合理性审查的范畴。 与行政机关积极主张行政机关应当进行合理性审查的态度不同，台湾地区的司法机关排斥行政机关的合理性审查，认为劳动规章“虽未经报请主管机关核备，但已公开揭示，则只要未违反法令之强制或禁止规定，仍属形式上有效”，(28)并没有将行政机关的审查放在非常关键的位置。这样一来，让完全由雇主单方制定的劳动规章发生法律效果，由雇主单方决定劳动者的利益，不仅在理论上缺乏说服力，而且会导致雇主通过劳动规章对雇员利益的侵害。如何解决这一问题?在一些案件中，台湾地区法院曾认为劳动规章，特别是变更后的劳动规章要成为劳动契约的内容，必须经过劳动者的同意，否则不能成为劳动契约的内容。(29)期待通过当事人合意的引入解决用人单位劳动规章的合理性控制问题。但在此后的判决中，它改变了立场，引入了合理性审查模式。在1995年的判决中，该院指出，“保护劳工利益及兼顾雇主经营管理上之必要，雇主单方不利益变更工作规则时，原则上不能约束表示反对之劳工；但如雇主所为不利益变更，其变更具有合理性时，例外地亦能拘束表示反对之劳工”。(30)这样一来，使得劳动规章发生效力的，不再是劳动者的同意，而是其内容的合理性。法院要对劳动规章的合理性进行控制。 三、劳动规章效力根源说明的不同模式 劳动规章在不同国家和地区的制定模式和效力控制模式的差异，也在根本上决定了对劳动规章效力根源说明时的不同模式。 (一)集体自治和国家授权结合的德国模式 在工厂协议的模式下，学者们认为劳动规章既不单纯是国家授权用人单位单方制定规则的结果，也不是单纯是当事人合意的结果。劳动规章的合理性基础在于上述两个方面因素的巧妙结合：“自治的私人法律设置者(在此也就是工厂委员会和雇主)通过自我决定，也就是合意而制定私的规则；国家(通过《工厂组织法》第77条第4款第1句)赋予该私的规则以规范效力。”(31)也即是说，工厂协议首先是劳动者集体意志(这种集体意志通过工厂委员会表达)和用人单位意志合意的产物，但按照传统私法的合意理论，合意只能约束合意者。仅仅依赖于合意理论，则合意达成后加入用人单位的劳动者由于没有参与合意，就不应当受到合意的约束。为了解决该问题，立法者通过立法承认上述工厂委员会和用人单位之间的合意属于工厂自治的范畴，属于私人立法行为，赋予该合意以规范的品质，该合意对于所有工厂中现有的和将来的劳动者都具有法律的约束力，这是一个双轨制的法律规范设置模式。据此，工厂协议规范效力的基础既在于私人的意思自治，也在于国家的效力赋予。正因为如此，集体劳动法才既不属于传统私法的范畴，也不属于传统公法的范畴，而是形成了自己特有的理论结构。 (二)规范理论和合同理论并存的日本模式 日本劳动法采取了劳动者有限参与的劳动规章制定的模式。在这种模式下，一方面，劳动者参与劳动规章的制定，故而似乎劳动规章是劳动者和雇主合意的结果；但另一方面，如上所述的实践又表明，这种参与不具有决定意义，劳动规章本质上由雇主单方制定。这种矛盾的现象导致在该模式下如何解释劳动规章约束力的合理性颇有争议，据说目前理论有“四派十三家”之多。(32)整理其理论分歧，可以看出，日本学界就如何对劳动规章的法律效力进行合理化说明，徘徊于用人单位单方制定和用人单位与劳动者合意制定两个极端之间，但无论何种理论似乎都存在解释上的困境。对主张用人单位单方制定的法规范理论来说，其最大的困境来自于与现代劳动法的理念的冲突，“如果人们认为雇主单方修订工作规则，恶化劳动条件是可能的，则这将违背现代法的重要原则，对此《劳动基准法》第2条第1款有明确表述，也就是雇主和雇员对确定劳动条件享有同样的权利”。(33)而对主张用人单位与劳动者通过合意制定劳动规章的契约理论来说，其存在与日本《劳动基准法》的规则冲突。该法第93条规定，如果劳动合同规定的劳动条件与劳动规章不相符合，则劳动合同的规定无效，在此种情况下，适用劳动规章的规定。这表明劳动规章的效力优先于劳动合同。如果认为劳动规章是合意产物，而劳动合同也是合意产物，则旧合意的效力优于新合意这一结论无论如何都违背合意的本质。集体合意说的理论似乎想折中规范理论和合同理论，但其却导致劳动规章和团体协议无法区分的结果。凡此种种无法说明的问题，导致理论上无法形成有力的通说。而日本的司法实务界，一开始似乎受学界的影响，在如何解释工作规则的效力问题上，立场摇摆。但在此过程中，通过引入合理性判断的框架，其开始形成自己的思路。对于该思路，“日本劳动省为研修劳动法所组成之‘劳动法研究会’，于1984年8月28日提出研究报告时，并未提出修正意见，而只建议今后宜透过法院判决之累积，确立合理性之判断标准，以供日本劳资双方之参考”。(34) (三)定型化契约说日益主导的台湾地区模式 我国台湾地区对工作规则的性质的探讨深受日本理论的影响。存在着规范说、事实上的习惯说、定型化契约说、根据二分说以及集体合意说等不同意见。由于台湾地区“劳动基准法”在劳动规章制定的问题上，排除了劳动者最低限度的参与，其所面临的对劳动规章进行合理性说明的难题比日本更为突出。从目前来看，纯粹的合意理论——合同理论，或者纯粹的用人单位单方制定理论——规范理论，都无法为理论和实践所接受。通过对上述两个极端的修正，台湾地区日渐形成另外两种新的学说：修正的规范理论以及定型化契约说。修正的规范理论认为，雇主可单方制定用人单位规章，但行政机关和司法机关可根据不同标准对其进行审查和限制；而定型化契约说在认为劳动规章就是劳资关系中的定型化契约，如同保险业或运输业中的定型化契约，其契约内容已成为劳动者和雇主之间的共识。这两种学说，表面上差异很大，实则在操作效果上几无差异。从表面上看，修正的规范理论认为用人单位可单方确定工作规则的内容，而定型化契约说既然主张工作规则为契约，然而契约必须有合意才能存在，在一般私法领域，格式条款也必须经过订入程序才能成为契约的内容，但实际上，首先所谓的定型化契约说并没有顾及劳动者的意志，该说的主张者认为，“依据劳基法第70条之规定，雇主可单方制定工作规则，其变更时亦同，而只要报请主管机关核备后，不问劳工是否同意，皆能发生效力”。(35)这是一种不顾及相对人意志的契约理论，其只有契约之名而无契约之实。因此，定型化契约说依然是一种雇主单方制定劳动规章的模式。其次，二者都主张有公权力之手介入，来防止工作规则侵害劳动者的利益。对此，定型化契约说的主张者提出，“藉着公开原则和合理原则，从程序面及实体面来监督定型化契约，藉以保护居于弱势之公家”。(36)而修正的规范理论则认为，对劳动规章由“行政机关及司法机关得以既得权、合理劳动条件或诚信原则建议限制”。(37) 从目前台湾地区的司法实务来看，定型化契约说占据了主导地位。台北法院1984年度劳上诉字第38号判决提出，“工作规则之于雇佣契约，即如运送业或保险业所订定之一般契约条款之于运送契约保险契约，除非当事人反对的意思表示之外，当然成为雇佣契约内容之一部”。(38) 四、用人单位劳动规章制定、效力控制以及效力根源说明模式差异的根源
经过上述梳理，我们可以看到在劳动规章的制定、效力控制和合理性说明问题上存在着如下表所示的组合关系。这种组合关系恰好说明了在调整劳动关系的过程中劳动者集体的力量和国家干预之间的互动关系。所有国家和地区都面临同样的问题：一方面，现代化大生产需要通过统一的劳动规章来组织生产过程；另一方面，完全由用人单位制定劳动规章必然导致对劳动者利益的侵害，但完全通过个别合意制定劳动规章，必然导致劳动规章失去统一性，无法实现组织社会化大生产的功能。因此，平衡用人单位组织生产过程的需求和劳动者的保护需求，就成为用人单位劳动规章制定过程中的根本问题。在这一平衡的过程中，随着劳动者集体参与力量的减弱，国家之手干预的力量就会逐渐增大。至于在特定的国家和地区，应主要通过劳动者集体参与来实现平衡，还是主要通过国家之手的干预来实现平衡，这首先不是合逻辑性的问题，而是劳资共决观念、工厂协议制度、工会体制以及国家干预劳动关系的传统等因素共同作用的结果。 (一)劳资共决的不同观念 让劳动者参与用人单位劳动规章的制定，在本质上是让劳动者参与到企业劳动条件的形成、企业管理等过程中。这种形式的劳动规章制定是劳动者参与管理的一种形式。“工厂协议是落实企业层面劳资共决的最重要机制。”(39)因此，是否采取这种模式，首先取决于一个国家或地区劳资共决的传统。 在德国，“劳资共决更深层次的、道德的、社会的和经济的意义在于生产共同体(Produktionsgemeinschaft)的思想、企业中劳动者和雇主伙伴关系的思想。特别是在第二次世界大战之后，如下认识越来越被接受：劳动者不仅仅是劳动力的出售者，他更多是在雇主之外、在自己的岗位上为生产的良性运行和提高负责任的“人”，他对涉及他的企业或企业管理的参与必须与这种负责相符合。‘同事(Mitarbeiter)’、‘资本和劳动力的权利平等’、‘劳动关系的人法属性’、在他人决定的依附性劳动岗位上共同决定等口号表达了劳动、企业领导和资本的融合关系”。(40)与德国这种具有深厚道德、法律和传统基础的劳资共决思想不同，在日本，劳动者参与管理发端于第二次世界大战之后，在当时劳动者之所以参与管理，雇主允许劳动者参与管理，更多是工会以及劳动斗争措施施压所致。此后劳资共决制度的发展更是一波三折，直到今天，“劳资共决并没有建立在法律的基础上，而是以单个企业的雇主和企业工会之间的团体协议为基础”。(41)在我国台湾地区，劳动者参与管理的形式更是非常有限，“即便如此，此种形式的劳工参与，仍然不能免于少数论者以抵触雇主所有权、经营权之疑惑。由此可见劳工参与在台湾现行实务上可谓仍困难重重”。(42)所以，有学者忧心忡忡地指出，“虽然劳资合作系宪法的重大原则，但似乎很难以目前立法构造来落实，至于迈向产业民主化之目标，则仍遥远”。(43) 正因为这种劳资共决观念上的差异，导致在德国用人单位劳动规章的制定被纳入到劳资共决的框架下，需要劳动者参与，而在日本和我国台湾地区，用人单位劳动规章的制定基本上是由用人单位独立完成的，劳动者的参与或者没有太大意义或者根本没有被顾及。 (二)工厂协议制度发育的不同层次设计 如上所述，在劳资共决用人单位劳动规章的模式下，用人单位劳动规章的制定通过工厂协议的方式来完成。工厂协议制度的发育程度必然会影响可否通过这种形式来制定用人单位劳动规章。 在德国，“工厂协议制度发端于19世纪末”，(44)随着劳动者参与管理制度的形成和完善，工厂协议制度也得以发展。到目前为止，已经形成了完整的工厂协议签订、公布、生效、调整范围以及与团体协议、劳动合同之间的关系等的制度(45)和理论，工厂协议的法律效力也毋庸置疑。与此不同，在日本，工厂协议制度生成于第二次世界大战后盟军占领期间，该制度的发展更是由于盟军工会政策的调整而举步维艰。一度企业中负责达成工厂协议的机构——团体协议会有被降格为咨询机构的倾向，该倾向尽管因为工会的反对而没有落实，但这种发展过程导致直至目前，工厂协议的效力、工厂协议和集体合同的关系等问题依然不存在统一的理论和实践。有学者认为，劳动基准法中的一些允许雇主和劳动者代表就特定事项签订协议的规定实际上就是工厂协议的规定，但是，“一般不认为，这种工厂协议或者决定可以成为劳动者和雇主之间权利和义务的基础”。(46)我国台湾地区的情况与此类似，作为企业内劳资协调机构的“劳资会议所作之决议，因无强制执行之效力，只为君子协议而已，致使雇主即使违反决议亦毋庸忧惧会遭到不利后果”。(47)工厂协议的这种效力和理论状况并不足以解决劳动规章的效力控制问题，所以在日本和我国台湾地区，劳动规章是在工厂协议之外存在和发展的，进而没有被纳入劳资共决的框架下。 (三)工会的不同体制 不同的工会体制，也会在根本上影响是采取单方制定劳动规章结合公权监控模式，还是劳资合意公权淡出的模式。在德国，工会具有超企业性，原则上没有企业工会，所有工会都设立于单个企业之外。这不仅在形式上清晰区分了工会和企业中劳动者利益代表机构。而且也实现了团体协议和工厂协议在内容和功能上的区分：团体协议着眼于整个产业劳动者的利益，而工厂协议着眼于特定工厂中劳动者的利益；团体协议调整的对象不可以成为工厂协议调整的对象(《工厂组织法》第77条第3款)。 但“企业工会主义是日本产业关系最明显的标志，其特征是工会仅建立在单个企业内，工会和单个雇主进行集体交涉，在单个企业的层面达成集体协议”。(48)我国台湾地区的情形“与日本类似，工会之主体在于厂场工会”。(49)由于工会设立在企业内部，所以团体协议由雇主和企业内的工会签订；在这种情况下，如果又通过雇主和劳动者代表签订工厂协议的方式设定劳动规章，并赋予该工厂协议以法律的约束力，则必然会产生这样的问题：团体协议和工厂协议的调整范围和效力如何协调?团体协议和工厂协议在主体和调整对象上的重合，导致二者必然存在此消彼长的关系，当由工会和雇主签订的团体协议在理论和实践上得到长足发展时，工厂协议就必然萎缩，从而无法发挥调整企业内部劳动关系的功能，也就无法作为制定劳动规章的机制。但是这种企业工会和雇主签订团体协议的模式又在一定程度上弥补了雇主单方制定劳动规章所引起的不足。如上所述，在日本当企业中存在工会时，雇主单方制定劳动规章的程序往往是雇主和工会首先缔结团体协议。随后团体协议的内容被吸收进劳动规章或雇主和工会的协议直接成为劳动规章。 (四)国家干预的不同传统 德国的理论和实践认为，“集体构建劳动关系是自由劳动宪法的实质前提”。(50)通过工厂协议调整劳动关系是多元主义建构原则的要求。“在企业自治领域，自我管理也遵循着如下思想：激活社会力量，由社会群体自我负责地调整涉及其自身并且其可以熟练判断的事务。这是一种多元主义，它构成了自由-民主的法律秩序的结构要素。”(51)这种集体自治的标志就是国家权力的退却。 与上述集体自治、国家权力退却的集体劳动法思路不同，日本和我国台湾地区的集体劳动法中，国家干预的色彩向来浓厚。以台湾地区为例，学者们认为，“台湾劳工政策的演变过程中，国家统合主义曾经占有重要的地位”。(52)国家统合主义的特征之一在于国家利用权威来控制社会，表现在劳动关系调整领域就是政府对劳动关系的积极干预，遏制通过结社等方法自主构建劳动关系。这种国家统合主义的思路，体现在企业劳动规章制定问题上，就是更多倾向于以国家之手形成合理的秩序，而不看重当事人的自主安排。从而形成了用人单位单方制定、国家公权力进行合理性审查的模式。 五、我国用人单位劳动规章制定、效力控制以及效力基础说明模式的选择 (一)从《劳动法》到《劳动合同法》：集体自治色彩的提升 比较我国从《劳动法》到《劳动合同法》的立法进程，可以看到随着上述立法过程的推进，用人单位劳动规章制定过程中劳动者集体意志参与程度逐渐得到提升。1995年的《劳动法》第4条规定“用人单位应当依法建立和完善规章制度”。从条文来看，用人单位劳动规章完全由用人单位单方制定。此后，2001年《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》则提出劳动规章要发生法律效力必须经过民主程序。将劳动者一方的集体意志引入了用人单位劳动规章的制定过程。但何谓民主程序?法律并没有明确规定。这种强化劳动者一方集体意志的趋势在2008年的《劳动合同法》中得到进一步体现，该法第4条第2款提出，制定企业规章“应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定”。将民主程序明确化为“经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见”和“与工会或职工代表平等协商”两个环节。这种发展趋势，既是我国劳动关系市场化发展的结果，又是劳动者参与管理观念发展的结果。 (二)公权力介入劳动规章制定的必要性 当我国法律在劳动规章制定的过程中引入平等协商程序时，是否意味着我国立法采纳了工厂协议模式?在《劳动合同法》制定之前，理论界确实存在劳动规章需要劳动者一方同意才可生效的观点。(53)但是，《劳动合同法》通过后，从目前来看，上述问题的答案是否定的。该结论首先可以得到《劳动合同法》立法材料的证实。《劳动合同法(草案)》第5条第2款曾规定，“用人单位劳动规章直接涉及劳动者切身利益的，应当经工会、职工大会或职工代表大会讨论通过，或者通过平等协商作出规定”。但是在征求意见的过程中，有不少人提出，“规章制度的订立作为用人单位的一项经营自主权，不宜成为民主表决或集体协商的内容，只要该规章制度的内容与法律法规或集体合同不冲突，就应当有效”。(54)最后通过的草案删除了“通过”程序，改为了征求意见程序，仅保留了协商程序。所以，此处的协商，应当不是要经过劳动者一方的同意。其次，我国学者也明确提出，“劳动规章制定程序中，平等协商作为职工参与的方式，既可能是经协商一致而确定劳动规章制度，也可能是经协商未达成一致时由用人单位在部分吸收工会或职工代表意见的基础上确定劳动规章制度”。(55)达成一致并不是劳动规章制定的必要条件。所以，我国劳动规章制定的模式依然是一种用人单位单方制定的模式，只不过制定过程需要吸收劳动者一方的意见而已。这是一种和日本法类似的模式。 其实我国采纳与日本法类似的模式是有其劳动者参与管理观念、工会体制等更深层次根源的。就劳动者参与管理的理念而言，尽管我国职工参与管理的制度历史也比较久远，“早在革命根据地和解放区的劳动立法中，就有若干关于职工民主管理的规定”。(56)但是一直以来我国的理论更多是从所有权的社会主义公有制出发来论证职工参与管理制度的合理性的。“职工是企业的主人是该制度构建的前提。”(57)随着市场经济的建立和企业所有权类型的多样化，以所有权为根源建立的劳动者参与管理制度不仅本身面临困境；而且导致对参与管理制度本身的否定：(58)既然参与管理制度是建立在所有权基础上的，是所有权人管理权的体现，那就意味者谁享有所有权，谁将享有管理权，在民营企业中，企业财产所有权是出资人的，则出资人享有管理权，劳动者不享有管理权，不应参与管理。我国劳动者参与管理的这种理论基础，必然导致用人单位劳动规章制定过程中劳动者集体意志的淡出。此外，和日本一样，我国的基层工会都是企业工会。如果企业劳动规章的制定需要经工会或者劳动者代表的同意，则可能导致集体合同和企业劳动规章主体、效力等方面的重合；如果企业劳动规章不经工会或劳动者代表同意，而是经职工代表大会或者职工大会通过，则必然发生企业劳动规章和集体合同的效力协调问题。 当劳动者一方无法决定劳动规章，用人单位主导企业劳动规章制定时，日本和我国台湾地区的经验表明，国家公权力对劳动规章的内容进行审查则成为必要。在我国，不仅是用人单位主导制定劳动规章这种现象导致必须要有公权力干预的介入，而且集体合同不约束企业劳动规章的规则也导致必须强化公权力的干预。在其他国家和地区，尽管是用人单位单方制定劳动规章，但如上所述，劳动规章不得违反集体合同的规定。企业集体合同的存在，其实可以将用人单位制定劳动规章的自由裁量权压缩在很小的范围，但我国现行法并没有任何违反集体合同的用人单位劳动规章无效的规定，唯有《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第16条规定，集体合同和用人单位规章冲突时，劳动者享有选择权。在此背景下，用人单位的自由裁量权显然要比其他国家和地区大得多。集体合同不能有效限制用人单位劳动规章的现象也导致在企业劳动规章的制定问题上，必须引入公权力的干预。 (三)公权力从合法性审查走向合理性审查 从现行法的规定来看，我国已经开始引入了公权力干预企业劳动规章制度。1997年制定的《劳动部关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》规定：“各级劳动行政部门对新开办用人单位规章制度备案审查的内容主要是：劳动规章制度内容是否符合法律法规规定；制定劳动规章制度的程序是否符合有关规定。”2001年《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第19条规定，用人单位根据《劳动法》第4条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定的，可以作为判案依据。《劳动合同法》第80条规定：“用人单位直接涉及劳动者切身利益的规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门责令改正，给予警告。”但根据上述规定，行政机关对企业劳动规章的审查限于合法性审查；司法机关对企业劳动规章的审查也主要限于合法性审查，唯一留有空间的是不违反政策，似乎为合理性审查留下了空间，但却不够明确。 如果对企业劳动规章只有合法性审查，而没有合理性审查，则意味着企业在法律限定的范围内，对劳动条件的形成具有单独的支配权，只要企业制定的规定不违法就具有约束力，由此引发的问题是，一方面劳动法律永远仅仅只是利益分配的底线，而不是最合理的限度；另一方面，企业只受法律的约束，但劳动者却要同时受到法律和用人单位劳动规章的约束，这将导致劳动力和资本在企业中地位的失衡，也为用人单位通过劳动规章侵害劳动者权益留下了空间。上述国家和地区的实践表明，用人单位劳动规章的制定过程，是劳动者的自由与利益和用人单位自由与利益再分配的过程，这种再分配的过程必须受到合理性的限制。这种限制在我国应通过司法和行政机关的公权力之手完成。与此思路一致，我国一些司法机关已经开始尝试对用人单位规章进行合理性审查。多地司法机关的指导意见都提出，“规章制度或重大事项决定的内容不违反法律、行政法规、政策及集体合同规定，不存在明显不合理情形，并已向劳动者公示或者告知的，可以作为人民法院裁判的依据”。(59) (四)合理性审查的标准 司法机关对劳动规章合理性审查应从两个方面展开：其一，有关事项是否属于用人单位规章可调整的客体。用人单位规章作为协调劳动者和用人单位权利和义务，并形成生产秩序的工具并不能调整所有的事项。即使在通过工厂协议这种集体自治形式制定劳动规章的国家，学者们也提出“在案件处理时，首先需要回答工厂当事人通过工厂协议调整有关客体的权限是否存在”。(60)在用人单位单方主导制定用人单位规章时更应如此。笔者认为，用人单位规章所能规定的必须是与生产秩序紧密关联的事项，该事项在本质上应属于用人单位的支配权限范围。在我国实践中，出现的用人单位规章规定禁止打黑车、禁止超生等规则都已经超越了用人单位规章可调整的事项范围。 其二，用人单位劳动规章的内容必须妥当。这是一个很难形成刚性标准的问题，对此，日本司法机关的裁判实践值得我国司法机关参考。整理学者们的考证，日本法院在审查合理性时主要考虑如下因素：(61)一是在对劳动规章作单方不利益变更时，雇主有无提供代价措施；二是变更的内容及其必要性；三是多数人工会是否同意。但是上述所有因素都是相关因素之一，并不意味着具备或者不具备其一就足以导致司法机关认为有关劳动规章合理或不合理。很大程度上，“合理性”认定是一个综合考察的结果。 (五)中国现行法律框架下企业劳动规章性质的说明 通过以上分析，笔者提出了用人单位主导、劳动者有限参与和公权力进行合法性和合理性控制的我国劳动规章制定和效力控制模式。在该制度结构下，用人单位劳动规章的效力根据在本质上是一种修正的规范理论。这是因为合同理论，从其出发点来看，是要将用人单位劳动规章的效力建立在当事人个体或集体合意的基础上，而我国用人单位劳动规章制定则主要处于用人单位的支配下，劳动者一方的意志只在非常有限的程度上被顾及。这种用人单位主导的，没有劳动者意思充分参与、充分合意的用人单位规章制定模式在根本上属于规范理论模式。只不过在劳动者集体有限参与的背景下，该规范理论受到集体合意思想的修正。在规范理论前提下，行政机关和司法机关对劳动规章进行合理性审查的教义学基础其实是禁止权利滥用的规则。 修正的规范理论是我国现有劳动关系发展背景下一种最可能的劳动规章的形成模式。但是从长远来看，却不是最合理的模式。劳动关系的调整应当通过劳资双方共同的努力来完成，这种共同努力完成劳动关系调整在用人单位劳动规章领域的体现，就是劳动者集体和用人单位通过集体合意来制定用人单位劳动规章。随着我国劳动关系的日渐成熟和劳动者参与管理观念的发育，我国也应当采取德国式的通过工厂协议制定用人单位劳动规章的模式。 六、结语 用人单位规章是社会化分工生产模式下实现有序生产必不可少的工具，但它同时存在着侵害劳动者自由和权益的可能。如何平衡有序生产的需求和劳动者利益保护的需要，是各国(地区)用人单位规章制度面临的共通问题。从德国、日本、我国大陆和台湾地区的情况看，实现这种制度平衡的法律和社会框架并不相同，并且各国和地区的法律和社会框架还处于发展和变化的过程中，我国大陆在完善用人单位规章制度和借鉴其他国家及地区制度的过程中，一定要具有法律比较的功能意识和体系意识，要顾及我国工会制度、集体合同制度及其他劳动关系协调制度的特点，在此基础上进行制度设计和安排。据此，我国在目前用人单位规章制定的过程中劳动者参与度非常弱的背景下，应引入用人单位规章的合理性审查制度；在正当性说明上，采取修正的规范理论。但长远看来，通过工厂协议制定用人单位劳动规章应是一种更可取的模式。 注释： ①王俊英、宋新潮：“论用人单位劳动规章的法律效力”，载《河北法学》2003年第5期，第102页。 ②问清泓：“内部劳动规则与集体合同比较研究”，载《武汉科技大学学报》2009年第2期，第70页。 ③高圣平：“用人单位劳动规章制度的性质辨析”，载《法学》2006年第10期，第157页；胡立峰：“劳动规章制度法律性质之法律规范说检讨”，载《西南政法大学学报》2008年第5期，第28页。 ④徐金锋：“劳动规章基本问题研究”，载《行政与法》2011年第4期，第129页；丁建安：“企业劳动规章的法律性质及相关制度探析”，载《广西大学学报》2009年第6期，第49页。 ⑤郑尚元：《劳动合同法的制度与理念》，中国政法大学出版社，2008年版，第346页。 ⑥董保华、陈亚：“用人单位劳动规章的法律性质及其立法模式”，载董保华主编：《劳动合同研究》，中国劳动社会保障出版社2005年版，第171页。 ⑦Horst Tilch/Frank Arloth(Hrsg.),Deutsches Rechts-Lexikon,3.Auflage,Verlag C.H.Beck,München,2001,S.282. ⑧Raimund Waltermann,Rechtsetzung durch Betriebsvereinbarung zwischen Privatautonomie und Tarifautonomie,J.C.B.Mohr,Tübingen,1996,S.69. ⑨Raimund Waltermann,Rechtsetzung durch Betriebsvereinbarung zwischen Privatautonomie und Tarifautonomie,J.C.B.Mohr,Tübingen,1996,S.70. ⑩Horst Tilch/Frank Arloth(Hrsg.),Deutsches Rechts-Lexikon,3.Auflage,Verlag C.H.Beck,München,2001,S.282. (11)Alfred S
llner/Raimund Waltermann,Arbeitsrecht,15.Auflage,Verlag Franz Vahlen,München,2009,S.297. (12)Preis,Arbeitsrecht,Kollektivarbeitsrecht,2.Auflage,Verlag Dr.Otto Schmidt,2009,S.573；[德]瓦尔特曼：《德国劳动法》，沈建峰译，法律出版社2014年版，第596页。 (13)Hiroo Mukooyama,Kameo Akuzawa und Peter Hanau,Studien zum japanischen Arbeitsrecht,Carl Heymanns Verelag KG,K
ln,1984.S.172. (14)Hiroo Mukooyama,Kameo Akuzawa und Peter Hanau,Studien zum japanischen Arbeitsrecht,Carl Heymanns Verelag KG,K
ln,1984.S.172；[日]荒木尚志：《日本劳动法》，李坤刚、牛志奎译，北京大学出版社2010年版，第42页. (15)林丰宝：《劳动基准法论》，三民书局2006年版，第302页。 (16)Preis,Arbeitsrecht,Kollektivarbeitsrecht,2.Auflage,Verlag Dr.Otto Schmidt,2009,S.578. (17)Kissel,Das Spannungsfeld zwischen Betriebsvereinbarung und Tarifvertrag,NZA 1986,S.76. (18)Rolfs,Die Inhaltskontrolle arbeitsrechtlicher Individual-und Betriebsvereinbarungen,RdA 2006,356. (19)Rolfs,Die Inhaltskontrolle arbeitsrechtlicher Individual-und Betriebsvereinbarungen,RdA 2006,355. (20)Heither,RdA 1993,72,77; von Hoyningen-Huene,Die Billigkeit im Arbeitsrecht,1978,S.162 ff.; GK-BetrVG/Kreutz,8.Aufl.,2005,§ 77 Rn.300 ff.; Richardi,Betr VG,10.Aufl.,2006,§ 77 Rn.118,123; Preis,Arbeitsrecht,Kollektivarbeitsrecht,2.Auflage,Verlag Dr.Otto Schmidt,2009,S.578. (21)Satoshi Nishitani,Vergleichende Einführung in das japanische Arbeitsrecht,übersetzung von Monika und Hans-Peter Maurutschke,Carl Heymanns Verlag KG,K
ln,2003,S.106. (22)最一小判1986年3月13日，“劳动判例第470号”，转引自刘志鹏：《劳动法理论与判决研究》，元照出版公司2000年版，第277页。 (23)Satoshi Nishitani,Vergleichende Einführung in das japanische Arbeitsrecht,übersetzung von Monika und Hans-Peter Maurutschke,Carl Heymanns Verlag KG,K
ln,2003,S.109; Hiroo Mukooyama,Kameo Akuzawa und Peter Hanau,Studien zum japanischen Arbeitsrecht,Carl Heymanns Verelag KG,K
ln,1984.S.173. (24)同注(22)引书，第285页。 (25)林丰宝：《劳动基准法论》，三民书局2006年版，第302页。 (26)杨通轩：“工作规则法律性质之探讨”，载《劳动法裁判选辑(三)》，元照出版公司2000年版，第88页。 (27)参见“行政院劳工委员会”1986年8月14日台(85)劳动一字第128029号函，转引自注(26)引文，第101页。 (28)同注(26)引书，第89页。 (29)台北地方法院七十六年诉字第六二九九号民事判决。 (30)台北地院八十四年度劳上诉字第38号判决；该判决意见在台北地院八十七年劳诉字第卅号判决中被再次提及；同样观点的判决参见台湾高等法院七十七年上字第95号民事判决。 (31)[德]瓦尔特曼：同注(12)引书，第596页。 (32)同注(22)引书，第263页。 (33)Satoshi Nishitani,Vergleichende Einführung in das japanische Arbeitsrecht,übersetzung von Monika und Hans-Peter Maurutschke,Carl Heymanns Verlag KG,K
ln,2003,S.111. (34)同注(22)引书，第282页。 (35)同注(22)引书，第286页。 (36)同注(22)引书，第285页。 (37)同注(26)引书，第97页。 (38)同注(22)引书，第300页。 (39)Reinmund Waltermann,Rechtssetzung durch Betriebsvereinbarung zwischen Privatautonomie und Tarifautonomie,J.C.B.Mohr,1996,Tübingen,S.7. (40)Hueck-Nipperdey,Lehrbuch des Arbeitsrechts,Band 2,erster halb Band,7.Auflage,Verlag Franz Vahlen GmbH,1967,S.33. (41)Hiroo Mukooyama,Kameo Akuzawa und Peter Hanau,Studien zum japanischen Arbeitsrecht,Carl Heymanns Verelag KG,K
ln,1984.S.165. (42)杨通轩：《集体劳工法》，台湾五南图书出版股份有限公司2007年版，第382页。 (43)黄越钦：《劳动法新论》，中国政法大学出版社，第135页以下。 (44)Reinmund Waltermann,Rechtssetzung durch Betriebsvereinbarung zwischen Privatautonomie und Tarifautonomie,J.C.B.Mohr,1996,Tübingen,S.69. (45)参见《德国企业组织法》第四章，特别是第77条的规定。 (46)Satoshi Nishitani,Vergleichende Einführung in das japanische Arbeitsrecht,übersetzung von Monika und Hans-Peter Maurutschke,Carl Heymanns Verlag KG,K
ln,2003,S.144. (47)同注(42)引书，第382页；同注(22)引书，第412页。 (48)[日]荒木尚志：同注(14)引书，第125页。 (49)同注(22)引书，第399页。 (50)Reinhard Richardi,Kollektivegewalt und Individualwille bei der Gestaltung des Arbeitsverhltnisses,C.H.Beck,München,1986,S.1. (51)Reinmund Waltermann,Rechtssetzung durch Betriebsvereinbarung zwischen Privatautonomie und Tarifautonomie,J.C.B.Mohr,1996,Tübingen,S.136. (52)同注(42)引书，第1页。 (53)同注①引文，第103页。 (54)全国人大常委会法制工作委员会行政法室编：《劳动合同法(草案)参考》，中国民主法制出版社，2006年版，第43页。 (55)王全兴：《劳动法》，法律出版社2008年版，第236页。 (56)同注(55)引书，第252页。 (57)常凯：《劳权论》，中国劳动社会保障出版社2004年版，第314页。 (58)在现在市场经济条件下，我们必须重新反思劳动者参与管理的正当性基础。它是一种和所有权并没有必然联系的制度设计，发达市场经济国家私有制基础上广泛的劳动者参与管理制度就是例证。 (59)如，河北省高级人民法院《关于我省劳动争议案件若干疑难问题处理的参考意见》(2010年6月)第15条；湖南省高级人民法院《关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》(2009年5月20日)第17条；浙江省高级人民法院《关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》(2009年4月16日)第34条；广东省高级人民法院、广东省劳动争议仲裁委员会《关于适用〈劳动争议调解仲裁法〉、〈劳动合同法〉若干问题的指导意见》(2008年6月23日)第20条。 (60)[德]瓦尔特曼：同注(12)引书，第601页。 (61)同注(22)引书，第280页；[日]荒木尚志：同注(14)引书，第43页。
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