“九五”农业综合开发规划的思路，本文主要内容关键词为：农业综合开发论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党中央已经明确提出：从现在起到本世纪末的6年内，我国农业和农村经济发展面临两大战略任务：一是增加农产品产量，保证有效供给；二是增加农民收入，实现小康。说具体一点，就是粮食的综合生产能力要再增加500亿公斤，棉花的综合生产能力要再增加1000万担，农民的人均纯收入要达到1200元（1980年不变价）。这两个目标，关系经济社会发展的全局，是实现第二步战略目标的基础和关键。确保两个战略目标的实现，特别是确保粮食生产再登上新的台阶，农业综合开发要发挥什么样的作用，承担多大的责任，这是急需解决的重要课题。本文拟就这个问题，作些分析，谈些看法。
一、“九五”开发的方针和目标
目前，我国开发农业建设的具体形式主要有三：一是粮棉等商品基地建设；二是世界银行贷款安排的农业建设项目；三是国家立项的农业综合开发。
国家立项的农业综合开发始于1988年。当时，开发范围较窄，只涉及东北平原、黄淮海平原等11个省的11片地区。以后，逐年扩大，1994年扩展到29个省（市、区）和11个计划单列市的1024个县（市）和396个国有农场。从1988年到1994年的7年间，国家批准开发的总项目共93个，7年累计投入的资金总额为328亿元。全国累计改造中低产田986万公顷，开垦宜农荒地126万公顷，还建设了一批林草生态工程，建成了一批龙头项目和农副产品加工基地。国家立项开发的土地资源，在国家骨干水利工程和农林基本建设的基础上，通过农业综合开发的填平补齐、挖潜改造、配套成龙，基本上形成了“旱能灌、涝能排、田成方、树成行、渠相连、路相通”的规格化稳产高产田。全国农业综合开发增加的粮食生产能力，7年累计为238亿公斤，占全国同期粮食增产总量的36%。同时，新增棉花生产能力1152万担，油料146万吨，肉类90多万吨，糖料1527万吨，开发项目区农民年人均纯收入增加260多元。这对于缓解农产品社会供需矛盾，发展农村经济，特别是促进我国粮食产量突破4500亿公斤大关，发挥了重要作用。实践证明，农业综合开发是强化农业基础地位，发展农业和农村经济的有效途径，是符合我国农村实际的发展现代化农业的战略选择。
国家立项实施的农业综合开发，基本宗旨有三：一是以改造中低产田为主，内涵开发与外延开发相结合；二是以提高粮棉油肉糖等主要农产品的综合生产能力为主要目标，坚持政府行为，兼顾市场导向；三是按照国家制定的农业发展战略，把农业增产和农民增收两个目标有机地结合起来。这三条宗旨，符合向社会主义市场经济体制转轨中农业的产业特点，符合国情民情，在“九五”期间乃至更长的时间内，必须坚决贯彻执行。但是，一定要把提高粮棉的综合生产能力放在首位，尤其要确保粮食增产。这是战略的需要，我们在认识上、投资安排上、项目布局上，都要保持清醒的头脑。一定要正确处理好增粮和增收的关系，坚持政府行为为主，体现国家的整体利益和长远利益。
我国农业和农村发展，目前和今后都面临三大制约因素：一是耕地面积不断减少；二是人口逐年增加；三是水旱灾害频繁。面临这一严峻形势，除了要严格控制人口增长，加强保护耕地以外，必须最大限度地挖掘现有耕地资源的增产潜力，努力开发新的耕地资源，不断提高抗拒自然灾害的能力，不断提高土地的产出率、利用率、收益率和农产品的商品率。这是实现再增粮食综合生产能力500亿公斤的主要途径，又是缓解人多地少矛盾、保证有效供给的战略措施。从这个思路出发，今后农业综合开发应坚持广度开发与深度开发相结合的原则，集中人力、财力、物力和科技进步力量，重点搞好中低产田改造，适当开垦宜农荒地。
我国原有中低产田6666万公顷，经过7年开发治理，尚有5680万公顷待改造；可开垦的宜农荒地还有3333多万公顷。今后6年要在组织实施一批大江大河大湖治理工程、大型水利工程的基础上，加大开发力度，大力改善以排灌为重点的农业生产条件，力争6年内改造中低产田1266万公顷，开荒100万公顷。根据已有的经验，经过改造后的中低产田粮食作物，平均每公顷产量可提高3000公斤左右，开垦出来的耕地种粮食作物平均每公顷产量可达7500公斤左右。照此计算，今后6年通过中低产田改造和开荒可能形成的粮食生产能力，累计可以达到250亿公斤。
今后6年内，农业综合开发要为粮食再上新台阶承担一半的任务是否可能呢？从我国的后备水土资源、开发投资力度和开发成效来看，实现这一任务是艰巨的，困难不少，但有利因素也很多，经过努力是可以完成的。
从不利因素看，(1)开发难度加大。近几年本着“先易后难”的原则，开发的基本是水土资源丰富、开发难度小、投资少、见效快的地区。随着农业综合开发不断深入和开发任务的增加，开发难度也会逐渐加大。(2)资金供应矛盾突出。据国家计委提供的资料，1980-1990年，我国粮食年均增长为3.3%，而同期农业资金的年均投入增长率（扣除物价上涨部分）为7.5%，比粮食增长率高一倍。今后粮食生产能力的增加对资金投入的依赖性越来越大，农业综合开发要完成到2000年增加500亿公斤粮食生产能力的任务，必须首先增加国家投资，进而增加总投入。“九五”期间，正值国家进入债务还本付息高峰，财政形势比较严峻，国家较大幅度地增加农业综合开发投资有一定难度。(3)粮产区和农民种粮的积极性不够稳定。目前，粮食比较效益低的问题还没有很好地解决，这将会影响到粮产区和农民种粮的积极性，进而影响新增粮食生产能力任务的完成。(4)农业综合开发必须在水利措施、农业措施、科技措施相互配套的条件下，才能有所作为，特别是水利工程必须先行。如果这些相关条件不具备，农业综合开发的任务难以完成。
从有利条件看，(1)开发增产粮食的资源潜力大。据《中国农业科研优先序列研究》课题组分析：尽管我国的粮食单产水平已经高居世界前列，在目前条件下，主要粮食作物单产仍有潜力可挖。未挖掘的潜力一般相当于现有单产水平的2-3倍（1994年全国单产为4050公斤／公顷）。(2)农业综合开发积累了丰富的经验。(3)各级地方政府重视农业综合开发工作，组织领导得力。集体和农民搞开发的积极性很高，能够投入大量的资金、人力和物力。(4)更为重要的是，党中央、国务院已经把发展农业列入经济工作的首位，把增加500亿公斤粮食作为“九五”期间我国农业发展的首要目标，并对发展农业生产提出了一系列任务要求和政策措施。这是搞好农业综合开发的最有利条件。
二、开发的布局
在开发布局上，根据农业资源的开发潜力和难易程度，以及粮食生产总量平衡和区域平衡情况，总的战略应当是：提高东部，开发西部，主攻中部。
全国待改造的5680万公顷中低产田主要分布在东北平原、黄淮海平原、长江中下游平原。这是我国的三大粮仓，共涉及11个省，粮食产量占全国的62%。这些地区适宜发展粮食生产，增产潜力大，必须进行重点开发。同时要在黄河河套平原、西南“金三角”地区等地发展新的粮仓。
我国宜农荒地资源，主要分布在三江平原、辽河三角洲、松嫩平原、黄河三角洲及河套地区。今后要调动各方面积极性，进一步加大这些地区的开荒力度。开垦荒地，一是要作好考察评估工作；二是要坚持高起点、高标准、高质量；三是要达到经济效益、社会效益、生态效益的统一，绝对不要去搞破坏生态环境的开荒。在突出重点的前提下，也要加快一般地区的开发治理。对粮食调入省、区、市，要选择基础条件较好、增产潜力较大的县市立项开发，促使其早日实现自给，或减少调入量。
从长远看，从沙漠中开发土地，是扩大耕地资源的一个好办法。现在治沙造田已成为世界性课题，这方面埃及和以色列是两个成功的例子。埃及国土96%被沙漠覆盖，人均耕地不足0.0667公顷。他们从1981年起，大搞治沙造田，到1993年底，耕地面积从244万公顷增加到319万公顷，平均每年增加近7万公顷。以色列全国几乎均为沙漠覆盖，也是靠治沙造田来获取农田的，现在蔬菜、花卉都能出口。埃及和以色列治沙造田的经验表明，沙地资源通过开发是可以转变为生产力的。我国沙漠面积辽阔，如果经过几代人努力，能够从沙漠中开发出上千万公顷的耕地来，我国人多地少的状况就可能得到很大改善。因此，我们必须着手把沙漠绿洲作为沙区经济发展的基础产业来抓。还有，沿海滩涂也要考虑如何开发利用。我国沿海滩涂资源较丰富，可以利用的滩涂有83万公顷。向海滩要地，也是我国缓解人多地少矛盾的一个手段。围海造田，不仅可以增加耕地，还可以丰富城市的“菜篮子”，增加财政收入。近几年来，江苏、辽宁、浙江、福建、广东等地已经启动，效果很好。
解决粮食问题，根本在于增产。我国农业资源条件不宽松，人均占有量在世界上属于低水平。因此，在狠抓增产型资源开发的同时，还必须放开眼界，抓好节粮型的资源开发。其中特别要积极利用秸秆养牛、养羊、养鸵鸟，开发氨化饲料和绿色饲料产业。我国农区每年大约有5亿多吨作物秸秆，其中可用作饲料的秸秆3亿吨左右。目前已利用的秸秆近1.5亿吨，约占秸秆总量的30%。1993年秸秆氨化处理1169万吨，青贮5886万吨，可代替粮食饲料100多亿公斤。到2000年，可用作饲料的秸秆将达到4.5亿吨，如果把这些秸秆充分利用作为饲料，可节约大量的粮食，在一定程度上缓解粮食供需的矛盾。利用秸秆作饲料，可以促进养牛业的发展，尔后又带动相关工业的发展。
三、资金投入及其对策
按照现行的投资标准，加上材料价格上涨、工程质量提高等因素匡算，今后6年改造中低产田1270万公顷，开垦宜农荒地100万公顷，需要投入资金900亿元。资金投入是农业综合开发的保证。如何保证呢，可以采取以下几个方面的措施：
（一）要下功夫抓好农业发展基金的筹集工作 1980年国务院决定建立的农业发展基金，是增加农业投入的大政策。这个政策不同于其他专项资金安排，它没有限期。因此，我们要充分运用这个政策，开拓完善这个政策。现在，农发基金的筹集确实有些实际困难，有的渠道取消，有的有渠无水，有的有水不流，但也不是无能为力的。可以设法疏通渠道，也可以开辟新的渠道。浙江省以省政府的名义从粮食销售收入中征收3%的粮食附加税，从乡镇企业利润中征收1%的建农金，每年增收农业发展基金3亿多元。其他一些地方也有类似的做法，效果都不错。耕地占用税是农业发展基金的主渠道，1994年全国收入35亿元，如果加强征管工作，或者改革税收制度，还可以多收。
（二）要疏通土地增值税收入的来源渠道 土地增值税收入是国家农业综合开发资金三个来源之一。由于土地增值税暂行条例实施细则出台较晚，各地征得的土地增值税收入很少。据有关部门测算，全国每年发生的土地隐性交易在50万起以上，交易额达400-500亿元，由此引起土地增值税税源流失60-80亿元。当前，应在积极调查，摸清税源底数的基础上，采取有效措施把流失的土地增值税收入征上来，并明确从中划出一部分用于农业综合开发。
（三）要逐步加大农业综合开发贷款的额度 随着农业综合开发规模的扩大，今后6年农业综合开发专项贷款至少要随中央财政投入的增加而增加，并纳入国家统一审批的总项目计划之内。收回的贷款，要继续用于农业综合开发，加大开发的力度。党中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中指出：在全国信贷中，用于农业的信贷资金要占到总规模的10%以上，农业贷款的增长幅度要比各项贷款的平均增长幅度高出2个百分点以上。这项政策规定如能落实，将有利于农业发展银行开拓工作。
（四）要下大决心调整国民收入的再分配格局，从各级财政预算内增加投入 中央财政、地方财政对农业综合开发是很支持的，今后要继续予以大力支持，并要把农业综合开发规划的投资需求，列入各级“九五”财政规划，保证开发规划的顺利进行。
（五）要继续动员农民集资投劳搞开发 农业综合开发是农民自己的事业，要充分发挥农民投入的主体作用。前几年，农民和农场自行筹集的资金约占到投资总额的1/4，这是难能可贵的。农民集资搞扩大再生产，不能算加重农民负担。国有农场的财政包干结余或税后留利，也要尽力用于农业综合开发。要继续发动农民投工投劳，以劳动代替资金，增加活劳动积累。要调动农民积极性，把劳动者的劳动投入同自身利益挂钩。农业综合开发为农村劳动力转移提供了条件，也积累了发动群众搞开发的经验，我们应当进一步总结、推广、应用；当然，动员农民投入也要因地制宜，量力而行，不能超越农民的承受能力，也不能采用命令主义的方法。
（六）要逐步建立滚动式、经营式、开放式开发的机制 部分财政资金采取“有偿使用、限制回收、继续用于农业综合开发”的机制，全国已经基本形成。这种滚动开发机制，是增强农业自身发展活力的好办法。财政投入的部分有偿资金要切实做好到期回收工作，使已经形成的滚动开发机制真正能够滚动起来。中央财政收回的有偿资金，要与新增财政资金统筹安排，继续投入农业综合开发，并采取财政信用的形式管理。这种财政信用，不冲击社会固定资产投资规模，对通货膨胀没有影响。要提倡开发与开放相结合，开辟农业综合开发资金渠道。所谓“开放”，包括对内开放，也包括对外开放。对内开放要逐步建立经营式开发的机制，就是开发治理后的土地资源可以视同一种商品对待，有偿转移经营使用权。对外开发就是要拓宽招商引资的渠道，吸引外资投入农业综合开发项目。比如世界银行贷款，利息较低，还款期限较长，很适合农业综合开发。还有其他国际金融组织的贷款，也要争取利用。近年来，辽宁、河北、山西、山东、江苏、浙江、黑龙江、湖南以及青岛市等地，在开发项目区内进行了开放式开发、经营式开发的试验，积累了经验，取得了较好的效果。
（七）要坚持“稳一快、活一块”的资金投入政策 国家立项的农业综合开发投资，目前由财政资金、银行专项贷款、集体（企业）自筹资金和农户集资以及引入资金组成。资金使用的原则是：中央财政和地方财政的投资，以省为单位计算，以不低于70%的比例用于改善农业生产基本条件，以不超过30%的比例用于发展多种经营及龙头项目；银行贷款的安排，以省为单位，30%用于土地治理开发，70%用于多种经营及龙头项目开发。集体、农户、国有农业企业自筹的资金，主要用于农业基础设施建设。这种“稳一块、活一块”的投资政策，既体现了政府行为，又适应市场经济和高产优质高效农业发展的需要，今后要贯彻执行。
四、相应的配套措施
要实现今后6年内增加粮食生产能力500亿公斤的目标，使开发项目区内农民达到增产增收的目的，除了要切实解决好资金投入外，还需要有一些相应的配套措施。
（一）“上游”工程要先行并到位 农业综合开发是一个系统工程。其中对水土资源的治理开发是在有关骨干水利工程、农业技术工程、林业建设工程等有保障的情况下，采取挖潜改造、填平补齐、配套成龙的综合措施，从而取得最终效益和综合效益。可以说，这是农业建设的“接力赛”，前者我们称之为“上游”工程，后者我们称之为“下游工程”。所以，要搞好“下游工程”，“上游工程”必须先行，并且在国家立项开发之前到位。
（二）依靠科技提高农业生产力 农业综合开发的出发点和归宿点都是要提高农业的综合生产能力，特别要提高粮食的综合生产能力，包括抗灾能力、土地产出率和利用率、农产品的加工转化增值率等。我国耕地少，但我们可以实行“以少胜多”的发展战略，即耕地虽少，但可在提高单产上大作文章，通过科技推广，以较少的耕地产出更多的粮食，从而解决中国人民的吃饭问题，这是我国农业发展的方向。近年来，各地运用科技进步搞开发的热情很高，路子也进一步拓宽。
（三）切实保护粮产区和农民种粮的积极性 要稳定和完善农业综合开发政策，并制定鼓励粮产区和农民增加粮食生产的优惠政策，以改变粮食生产经济效益低下的状况，使粮区和农民有利可图。需要采取的具体措施有：(1)“八五”期间对农业综合开发实行的优惠政策，如治理改造中低产田新增产的粮食和新开垦的耕地5年内不安排国家粮食定购任务，新开垦的耕地5年内免征农业税；柴油、化肥、农药、农膜等农用生产资料给予优先安排等，“九五”期间要继续执行，稳定不变。(2)“九五”期间随着开发力度的加大，农用建设的材料，包括钢材、木材、水泥、铅丝、炸药等用量增多，有关部门要安排好生产，备足货源，并通过宏观调控，使涨价幅度控制在可以承受的范围内。(3)要切实研究解决“产粮大县、工业小县、财政穷县”的问题，使粮食主产区增加自我积累，自我发展的能力。(4)要鼓励和支持开发区从本地实际出发，以市场为导向，以提高效益为中心，以经济的主导产业按产销、种养加、贸工农一体化的要求，走产业化、专业化和集体化的路子。走产业化的路子，就是发展“龙型”经济。
（四）要把农业综合开发增产的效益指标纳入“米袋子”的省长责任制内 “九五”期间，农业综合开发要增强市场、质量、效益的观念，要落实增产任务。今后农业综合开发要实行主要农产品（粮食、棉花）增产目标责任制，投入与增加调出或减少调入挂钩。新增生产能力应着重体现在农产品商品率的提高上。主要开发区应增加调出或减少调入。要制定一个具体实施办法，这个办法要做到：一是便于操作，能够把增加调出或减少调入的粮食自下而上真正拿到国家储备库内。二是要将这个目标责任制统一纳入省长的“米袋子”责任制内，由各级政府的首长承担责任，使农业综合开发的责权利统一。
（五）要推行规模经营，取得规模效益 在坚持长期稳定以家庭联产承包经营为主多形式联产承包责任制的同时，凡条件具备的地方，要扩大粮食生产的适度规模经营，特别是新开垦的荒地，从立项起就要考虑到规模经营和规模效益的问题。农业综合开发为规模经营创造了条件，我们要适时运用这一条件，推动规模经营的发展，逐步获得规模效益。
（六）坚持择优立项，连片开发 农业综合开发，在项目管理的选择和管理上，借鉴了世界银行的经验，即对农业采取工业项目的办法管理。(1)择优选项，对水土资源十分丰富、开发潜力大、投资少、见效快效益好、产出率、商品率高的项目优先立项开发。(2)评估论证，立项前进行深入细致的调查研究，项目是否可行，要经过专家评估论证。(3)建立项目库制度，项目按程序申报，自下而上申请，自上而下择优选项，层层把关，逐级负责。(4)督促检查，在项目实施中一旦发现问题，及时补救。(5)严格竣工验收，一般采取“本级自验，上级对下级复验，一般验收与重点抽验相结合”的办法进行验收。同时，坚持先验收后立项的原则，即上一期工程项目验收合格后，再安排下一期项目。(6)建后管护，竣工工程项目验收合格后，要及时办理产权移交手续，建立管护制度，明确管护责任。几年来的实践表明：农业项目实行工业化管理，有利于克服农业建设上存在的盲目性和随意性。这是农业综合开发的成功之处，也是超越常规农业建设的一大优势。在择优立项同时，还要坚持连片开发，即对开发潜力大的地区按流域和灌区实行统一规划，运用综合措施，进行综合治理，从而达到规模效益和综合效益。很多地区采取目标对接、延伸扩张、整乡治理的做法，使项目区规模达到上万公顷。在大范围内由国家投入一定资金并统一组织实施农田基本建设，既解决了在联产承包责任制下一家一户想搞而无法搞和无力搞的问题，又避免了过去在基本建设上的大轰大嗡、强迫命令和形式主义的弊端，使农民得到了看得见、摸得到的实惠。所以，择优立项、重点投入、连片开发，既是实践的经验，又是今后工作必须遵循的原则。
标签：农业论文; 农业综合开发论文; 农业发展论文; 粮食银行论文; 规划条件论文; 三农论文; 国家开发论文; 经济论文; 农民论文; 种植业论文;